試論縮小我市城鄉、區域間社會保障差距的解決途徑

李耿

摘 要：本文從我市實際出發，通過對城鄉、區域社會保障現狀分析，明確了縮小我市城鄉、區域社會保障差距的目標任務，提出了對策措施。

關鍵詞：社會保障； 城鄉差距； 解決途徑

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2013）08-172-003

社會保障作為公共服務的一項基本內容，城鄉之間在保障項目、覆蓋范圍、保障水平、籌資方式等方面存在較大差距；由于經濟發展水平的不同，區域社會保障差距更大。

一、我市城鄉、區域社會保障差距現狀

1.我市城鄉社會保障現狀分析

到去年底，我市已基本建立了覆蓋城鄉的社會保障體系，全市社會保險五項險種累計參保1296萬人次，其中基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險的參保人數分別達到268.88萬人、334.37萬人、229.58萬人、221.99萬人、241.18萬人，養老、失業、醫療保險覆蓋率均達98%，居民醫保覆蓋率達98%以上，城鄉居民社會養老保險覆蓋率達99%。主要表現在：

1.1養老保險體系健全，統籌層次逐步提高，待遇水平不斷提升。建立了以企業職工養老保險為主，企業年金、個人儲蓄性養老保險為補充的多層次養老保險體系。全市養老保險基金實現了統收統支。養老保險待遇水平不斷提高，連續13年調增企業退休人員養老金，企業退休人員月人均養老金為2285元，升至全省首位。

1.2失業保險制度完善，參保范圍逐步擴大，惠及面不斷拓寬。根據國務院頒布的《失業保險條例》，我市出臺了失業保險地方法規《南京市失業保險辦法》（市政府令第206號），統一了城鄉失業保險工作，從制度上、政策上完善了我市失業保險體系。

1.3醫療保障制度實現了面向城鄉居民及各類從業人員的全覆蓋。隨著南京市城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度等一系列制度的相繼建立和不斷完善，我市目前已基本確立了覆蓋城鄉的醫療保障體系，實現了醫療保障制度層面對城鄉居民及各類從業人員的全覆蓋，建立了城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療。

1.4工傷保險政策健全，參保范圍逐步擴大，經辦業務統一規范。我市自1997年起實行工傷保險制度以來，工傷保險政策不斷完善，參保范圍不斷擴大。2007年以來，我市著手解決企業參加工傷保險前的“老工傷”問題，逐步將老工傷待遇納入工傷保險基金管理，切實將國有企業、原國有破產改制企業“老工傷”及工亡職工供養親屬全部納入工傷保險統籌管理。

1.5農村養老保險工作取得突破性進展，農村居民享有基本養老保障。我市出臺了《南京市新型農村社會養老保險辦法》（寧政發[2008]113號），將農村居民全員納入新農保制度，從2008年7月起開始實施新農保制度，經過兩年多的實踐，截至2011年5月底，全市已有118.9萬農村居民納入，保險覆蓋率達99.5%， 農村老年居民養老補貼領取人員41.6萬人，發放率達100%。

1.6新型農村合作醫療加大對弱勢群體的扶持，參合農民逐年增加，實現全覆蓋。從2003年起，我市就在各郊區縣全面實施了新型農村合作醫療，八年多來，在解決農民看病難、看病貴的同時，農村因病致貧現象得到了有效緩解。

我市社會保障工作雖然開展良好，但由于經濟發展的不平衡，城鄉之間在社會保障上還存在較大的差距，主要表現在：

一是待遇水平上有差距。從醫療保險、診療范圍、個人負擔比例等方面看，居民醫保遠好于新農合。農村養老保險方面，目前，新農保養老金人均月領標準95元，只占企保養老金人均月領標準1700元的5%；農村老年居民養老補貼月領標準60元，與2008年同步實施的城鎮老年居民月領標準200元也存在不小的差距。工傷保險方面，除南京城區、江寧區外，六合、浦口兩區和溧水、高淳兩縣由于職工平均工資、最低工資標準及工傷保險繳費基數等各有不同，工傷職工的待遇保障水平與市級仍有一定的差距。

二是保障制度上有差異。主要是醫保、農保方面的差異，其他方面差距不明顯。醫保方面，現行的三項醫療保障制度是建立在城鄉二元經濟結構基礎之上的，職工醫保針對城鎮從業人員，居民醫保針對城鎮非從業人員，新農合針對農村居民。三項醫療保障制度自成體系，雖然具有保險的共性，但在啟動時間、籌資方式和水平、針對人群、運作方式、報銷比例等各個層面均存在差異。農保方面，農民人均純收入雖然上萬元，但農民可支配收入有限，新農保繳費標準低，目前年繳費標準400元，相當于企保靈活就業人員1個月繳費水平，另外，基礎養老金計發標準也相應低。

三是財政支持上有差異。養老保險方面，我市基本實現了“全民養老”。但與城鎮老年居民每人每月200元的補貼標準相比，農村老年居民的待遇水平較低。醫保方面體現在新農合個人繳費少，財政補助水平高；居民醫保個人繳費多，財政補助水平低。目前我市新農合各級財政補助高達80%，主要來源于市、區、街道、鄉鎮等多級財政，這也導致新農合和居民醫保財政政投入不一樣。農保方面，市、區、縣公共財政對新農保承擔一半的繳費責任，考慮到區縣財政支付壓力，市財政對各區縣分別給予補貼，這也是導致新農保發展較快的原因。

四是新農合開展還存在困難。1、新型農村合作醫療管理體系不健全。區縣合管辦人員偏少。管理190萬新農合的南京市各區縣，目前只有編制27人。管理組織體系尚不健全，人員及辦公經費難以落實。2、籌資標準不高，參合農民的受益水平偏低。我市新農合2011年籌資標準為六合區、溧水縣、高淳縣不低于每人280元，其他區不低于每人350元，雖然每年籌資提高的幅度還是比較大，但與社會經濟發展，與農民的期望還有不小距離。3、信息化建設資金缺乏，運行成本高，存在一定風險。4、對市級以上醫療機構缺乏有效的管理方法和手段。

2.區域之間社會保障差距分析

2.1我市江南、江北和區縣之間的差距。在養老保險上，自2010年11月1日起，我市實行了養老保險市級統籌，市本級與江寧區、原江浦縣、原六合縣全部納入統籌范圍，實行統一的制度政策、繳費標準、支付項目、計發辦法、管理規程。而高淳縣、溧水縣根據我省省級統籌的要求，納入省級統籌管理，導致管理上有差距。

在失業保險上，截止2011年6月，我市領取失業保險金人員48998人，全市平均保障水平為600元，其中，市本級為608元，三區兩縣為592元，市和區縣在失業保險金領取上差距不大，差距主要體現在低保上。目前市本級和江寧、六合、浦口低保水平均為400元/月，溧水、高淳則為300元/月，主要原因是各區縣收入水平有高低，這是造成失業保障水平差異的主要原因。

在醫療保險上，因經濟發展水平、人口結構狀況、經辦管理能力等方面的差異性和不均衡，目前各統籌地區之間的保障水平參差不齊，繳費比例中江寧、六合與市本級一致為11%、其余為10%；繳費基數口徑中除江寧、六合、高淳與市本機一致采用單基數，浦口、高淳采用的是雙基數；大病救助基金統一為每人每月10元；一次性啟動資金除浦口與市本級一致外，其余沒有強制規定；一次性調節資金除浦口外，其余沒有強制規定或與市本級存在差異。

在農村養老保險上，農村居民較少的棲霞、雨花臺、建鄴、白下四城區實施了農村居民養老補貼制度，標準為60元；老五縣則建立了新農保制度，其中江寧區則制定了居民社會養老保險辦法，統一城鎮居民和農村居民繳費標準、領取待遇辦法，將無其他社會養老保險人員全部納入居民社會養老保險范圍，溧水、高淳將城鎮居民納入新農保制度，按新農保標準發放養老待遇。

在工傷保險上，隨著我市工傷保險市級統籌推進力度的加大，全市工傷職工的待遇水平將趨于一致。

2.2與蘇南和全國相關城市的比較。醫療保險上，目前南京市與省內蘇州、無錫，與鄰近省份的杭州市等地相比，在籌資水平、保障待遇水平等方面仍有一定差距。工傷保險方面，我市工傷人員的待遇水平在全國屬于較高水平，特別是工傷職工與用人單位解除勞動關系時，一次性工傷醫療補助金和一次性傷殘就業補助金在全國應屬于最高水平，甚至比北京、上海、廣州、深圳等一線城市還要高。農保方面，目前省內的無錫和常州、省外的北京、天津、重慶、杭州、成都等城市都建立了城鄉居民一體化的居民養老保險制度，統一繳費標準和待遇水平，縮小我市城鄉社保方面的差距是下一步應該解決的目標。

三、縮小城鄉、區域社會保障差距的基本目標

建立全民共享的養老保險制度、機制和體制。實現養老保障對象的全民化，養老保障水平適應經濟社會發展和各方面的承受能力，保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會化。

進一步完善失業保險制度，繼續將失業保險由被動的保障向主動的保障轉型，放大失業保險促進就業的作用，使失業保險保生活、促就業與預防失業的功能比重更趨合理，不斷探尋構建更積極更公平合理的失業保障機制。

擴大醫療保障覆蓋面，將非公經濟組織從業人員、農民工、靈活就業人員、外來務工人員作為擴面重點，力爭做到應保盡保。建立醫療保障待遇合理增長機制，提高基本藥物醫療保險支付水平，職工醫保制度規定范圍內住院醫藥費報銷比例達到85%以上，門診統籌基金報銷比例提高10個百分點，居民醫保和新農合制度規定范圍內住院費用報銷比例達到70%。

加大工傷保險擴面力度，做到應保盡保。一是推進機關、事業單位參加工傷保險；二是研究制定到用人單位實習的大中專學生，以及靈活就業人員的工傷保險辦法；三是進一步做好農民工優先參加工傷保險工作。全面實現真正意義上的市級統籌，即統一參保范圍和對象、統一繳費費率、統一基金管理、統一工傷認定和勞動能力鑒定、統一工傷待遇支付、統一業務流程和信息系統。

按照國務院新農保和城鎮居民養老保險辦法的意見要求，結合我市實際，逐步建立城鄉居民一體化的居民養老保險辦法，統一保險制度、統一繳費標準、統一保險待遇、統一銜接辦法、統一基金管理，將城鎮和農村居民全員納入，實現社會保險城鄉一體發展。

四、縮小城鄉、區域社會保障差距的對策措施

1.加大社會保障資金投入，拓展新的籌資渠道

1.1增加公共財政投入，優化收支結構。建立完善的社會保障制度是建設社會主義和諧社會的客觀要求。要抓住現階段我國財政收入高速增長的有利時機，進一步完善公共財政支出體制，調整支出結構，加大對社會保障的投入。

一是要更新公共財政社會保障投入理念。在注重社會保障收支短期靜態平衡的同時，兼顧長期動態平衡，重視社會保障可持續發展機制建設。利用我市目前人口結構相對年輕、經濟增長速度快的戰略機遇期，盡快落實做實個人賬戶資金，發揮財政投入的政策功能，建立名副其實的統賬結合的部分積累制度，為應對人口老齡化積累基金。

二是規范公共財政投入制度。從調整公共財政支出增量結構入手，明確將我市公共財政支出增量向社會保障傾斜。每年預算超收的財力，除了保證法定支出外，應主要用于補充社會保障資金。逐步探索建立經常性的財政投入機制，將個人所得稅、消費稅等部分稅種的一定比例用于社會保障，使社會保障的財政投入經常化、規范化、制度化，最終實現法制化，以確保社會保障籌資需要。通過公共財政支出結構調整，爭取在“十二五”期間逐步將我市社會保障支出占公共財政支出的比重提高到15%—20%，并且要用法制化手段予以規范和確定。

三是調整公共財政投入結構。立足于“人人享有社會保障”，以社會公平為著力點，逐步創造條件，均衡地向城鄉和不同階層社會成員分配公共財政資源，避免出現因個別群體的社會保障投入過度造成資源分配失衡的情況。完善公共財政對社會保障投入的分配方式，適當控制行政事業單位社會保障支出增幅，將對社會保障投入增量向低收入群體傾斜。

四是合理確定市級和區縣的財政投入責任。在界定市、區縣政府社會保障事權的基礎上，明確規定各級政府應承擔或分擔的比例，并使之穩定和規范化。對財力薄弱的區縣，市級財政要加大轉移支付力度，均衡提高全市各區縣的公共保障能力。

五是拓展籌資渠道，變現國有資產和國有股權。與調整國有經濟戰略布局相結合，變現部分國有資產充實養老保險基金。通過產權交易市場出售、轉讓部分企業的國有資產，也可以通過國有股上市流通出讓部分股權或將部分股權收益劃出，充實養老保險基金。三是發行部分認可債券和彩票，充實養老保險基金。

1.2建立切實而有保證的農村社會保障資金來源體系。一是逐步提高新農保繳費比例，增加個人繳費和政府補貼標準。同時，提高新農保基礎養老金及老年居民養老補貼標準，逐步縮小與城鎮居民的養老待遇差距。考慮各區縣財政狀態，明確新農保養老待遇增發部分由市、區縣另行承擔，市財政對財力較弱的一區兩縣可多承擔或全額承擔。

二是完善繳費型農村養老保險籌資模式的激勵機制。為有利于農村居民養老保險制度的建立，鼓勵勞動年齡段人員持續繳費，繼續對個人賬戶進行補貼，政府補貼的一個點隨個人繳費同期計入個人賬戶。繳費人員的基礎養老金應當高于養老補貼人員，體現繳費與不繳費的待遇差別。對持續繳費人員，基礎養老金計發比例應當相應增加，鼓勵多繳多得。

2.整合制度，建立完善的城鄉社會保障系統

2.1完善企業職工養老保險制度，擴大企業職工參保覆蓋面。一是以我市在崗職工平均工資為依據，合理確立企業職工養老保險、社會各類特殊群體養老保障的待遇標準，并控制它們之間的級差水平；二是重點研究有視同繳費年限、無實際繳費年限，到達法定退休年齡，但無法辦理退休手續人員的參保養老問題；三是深入推進企業年金制度，分類分批指導有條件的企業實施企業年金，構建多層次的養老保障體系。

2.2擴大失業保險惠及面，調整計發辦法，使制度設計更加公平。一是擴大失業保險惠及面。積極妥善做好將被征地人員納入失業保險范圍的各項工作。二是調整失業保險金計發辦法。按照失業保險繳費時間的長短來確定不同的失業保險計發比例，繳費時間長的計發標準高。三是繼續完善失業保險市級統籌體系。將全市失業保險信息系統、工作流程、業務口徑統一到一個層面上來，實現真正接軌，統一全市失業保險業務管理體系。四是加強城鄉失業保障政策研究。加強對失業群體的調研，著力建立更加科學、更加合理的失業保障體系。

2.3加快醫療保險市級統籌，提高醫療保障水平，縮小區域間保障水平的差異。目前各統籌地區因區域間人口、經濟發展的差異，導致職工醫保參保人數、人員結構、基金規模等方面存在巨大差距。為縮小不同醫療保障制度之間和城鄉不同區域之間的差距，要按照制度框架、政策標準、待遇水平、經辦服務、信息系統“六統一”的要求，加快推進醫療保險市級統籌，建立覆蓋城鄉的居民醫療保障體系，不斷提高城鄉醫療保障水平，縮小與職工醫保的待遇差距。

2.4加快工傷保險市級統籌，實現工傷保險全覆蓋。根據《社會保險法》和新《工傷保險條例》的相關規定，修訂《南京市工傷保險實施辦法》《南京市工傷保險實施細則》，著力實現有勞動關系的農民工全部參保的目標；研究并提出機關、事業單位人員的工傷保障政策，全面解決公務員和事業單位人員的工傷保障問題；研究非正規就業和靈活就業人員的參保政策，并實現部分非正規就業人員和靈活就業人員參保的目標。全面實現真正意義上的市級統籌，即統一參保范圍和對象、統一繳費費率、統一基金管理、統一工傷認定和勞動能力鑒定、統一工傷待遇支付、統一業務流程和信息系統。

2.5強化新農保覆蓋率，促進城鎮居民養老保險制度的制定與新農保制度的有效銜接。按照國務院城鎮居民養老保險辦法的意見要求，江南八區建立居民養老保險制度，整合城鎮居民和農村居民養老補貼制度，以現有城鎮居民養老補貼制度為基礎，將城鄉居民全部納入。江寧區、溧水縣、高淳縣繼續按現有城鄉一體的居民養老保險模式操作。浦口區、六合區加快提高新農保待遇標準，逐步實現與城鎮居民養老保險制度統一銜接。

3.逐步實現城鄉、區域社會保障制度的對接

3.1建立完善社會救助制度，推進城鄉居民最低生活保障制度一體化建設。以保障城鄉困難群眾基本生活為目標，以“三個爭第一”為標桿，逐步提高城鄉低保標準，城鄉低保標準增幅高于居民收入增幅，農村低保標準增幅高于城市低保標準增幅，不斷縮小城鄉差距。至2015年，農村低保標準進一步與城市接近。通過提高城鄉低保標準、完善專項救助政策、加大公益性崗位對低保對象的傾斜力度等措施，形成具有較高水平、體現南京特色、滿足困難群眾多方面需求的最低生活保障體系。

3.2推行和完善新型農村醫療合作制度。隨著新農合制度的大力推進，廣大農民對這項制度認可程度不斷提高，工作的重點也從建立制度、提高農民參合率為主轉向規范管理、規范服務和提高農民保障水平上來，使得有限的新型農村合作醫療基金為農民發揮更大的保障作用。

一是加強合作醫療管理機構建設。我市近幾年參加新型農村合作醫療的人數穩定在190萬人左右，2011年籌集資金預計達到6.5億元左右，大多數郊縣將新型農村合作醫療覆蓋范圍擴大到城鎮居民，新農合的工作任務越來越重。各級政府要加強新農合管理機構的建設，按照標準落實人員、編制、辦公經費，尤其是明確鎮（街）合管辦的建設。

二是進一步提高新型農村合作醫療籌資標準。要保證新型農村合作醫療保證水平不斷提高，實現城鄉統籌，保障新農合的健康持續發展，必須要建立與需求相適應的，與社會發展同步的新農合籌資動態增長機制。

三是加快合作醫療信息化網絡建設。在實現區縣、社區衛生服務中心及社區衛生服務站計算機聯網管理的同時，各社區衛生服務中心要安裝HIS系統，加強醫療機構信息化管理建設。建議成立市級新農合結算中心，給予必要的人員和經費，對全市合作醫療進行指導、監督和管理。

四是積極探索付費方式改革。積極探索建立經辦機構與定點醫療機構付費方式改革，開展實行門診總額付費、住院病人按病種付費、按住院控制指標和按床日付費等新農合支付方式改革，降低醫療費用，提高參合農民的受益水平。

3.3建立機關事業與企業統一的基本養老保險體系。一是做好內部基礎規范工作。認真做好社會保險基礎數據庫的維護工作，確保基礎數據的完整準確；建立規范的業務經辦操作流程，加強內部控制制度建設，使整體社會保險業務操作全流程置于監督之下，杜絕職務犯罪，確保基金安全。二是密切關注國家政策動向，積極調研，做好全面實施統一政策的準備工作。密切關注改革動向，規范完善現行政策、流程；積極應對，努力突破難點、熱點問題；要大膽探索，進一步推動機關事業單位養老保險工作創新，做好政策并軌的理論準備。

4.加強基金監管力度，提升社保基金的保障能力

當前和今后一段時期，是加快推進社會保障制度改革的關鍵時期，建立健全社保基金監督管理機制是社會保障體系平穩安全運行的重要保障，應當著力做好以下幾個方面工作。

一是建立長效機制。完善社保基金監督管理制度，優化基金經辦業務流程，建立基金管理和經辦各環節彼此銜接、互相制衡的內控體系、內外結合的監督體系和基金監管各部門各司其職、各負其責的責任體系，建立基金管理使用信息披露制度。

二是改進監管方式。逐步實現三個轉變，即從對社保機構的監督向對社保基金的監督轉變，從單一環節的監督向全部過程的監督轉變，從事后監督為主向事前和事中監督為主轉變，實現社保基金管理的全過程監督。推進社保基金監管軟件聯網工作，改變監管數據被分割的狀況，建立監控中心數據庫，集資料收集、分析和反饋于一體，逐步形成統一的預警監督體系。

三是加強社會監督。發展多樣的民間監督組織，擴大宣傳力度，增強群眾對社保基金相關政策的了解，有利于配合和幫助監管部門的工作。

四是加大處罰力度。制定并實施社保基金管理違規違紀行為處分規定，嚴整基金監管紀律，結合實際制定基金監管法規，對基金管理的重要環節加強監督制約，規范監管行為，嚴格執行社保基金監管責任制，把責任落實到具體人員。