鐵道部前世今生

李珊珊

鐵道部前傳

這次被撤銷(xiāo)的鐵道部是個(gè)與共和國(guó)同齡的機(jī)構(gòu)，但中國(guó)人對(duì)鐵路的夢(mèng)想?yún)s是由來(lái)已久。中國(guó)歷史上的第一任鐵道部部長(zhǎng)是孫中山。1912年，孫中山辭去臨時(shí)大總統(tǒng)，提名選舉袁世凱為繼任人后，就開(kāi)始籌劃修建鐵路，在他看來(lái)“交通為實(shí)業(yè)之母，鐵路為交通之母”。

1928年，南京國(guó)民政府成立鐵道部。1932年，通過(guò)了中國(guó)的第一部《鐵道法》。考慮到鐵路對(duì)國(guó)計(jì)民生以及國(guó)家安全的重要意義，這部《鐵道法》的第一條寫(xiě)著：“凡關(guān)系全國(guó)交通之鐵道以中央政府經(jīng)營(yíng)為原則。”

中國(guó)共產(chǎn)黨也同樣認(rèn)識(shí)到了鐵路的重要意義。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了保障解放軍大規(guī)模移動(dòng)的能力，1948年，在東北人民解放軍護(hù)路軍的基礎(chǔ)上，吸收東北各鐵路局1200名鐵路員工為技術(shù)骨干，再補(bǔ)入一些軍人，成立了第一支鐵道部隊(duì)——東北人民解放軍鐵道縱隊(duì)，這就是后來(lái)鐵道部的前身。

當(dāng)時(shí)的口號(hào)是“解放軍打到哪里，鐵路就修到哪里。”

鐵路王國(guó)的崛起

1949年，新中國(guó)成立，鐵道部同時(shí)成立。它的依據(jù)是9月27日舉行的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定：設(shè)置中央人民政府鐵道部。

鐵道部是中華人民共和國(guó)政府成立最早的部門(mén)之一。自成立之初，較之其他同級(jí)部門(mén)，鐵道部就享有很高的獨(dú)立性，組織管理自成體系，機(jī)關(guān)設(shè)置也很龐雜。到1952年，鐵道部就包含一個(gè)辦公廳和28個(gè)廳局司級(jí)機(jī)關(guān)，在這些司局中，除了專(zhuān)注修建鐵路的車(chē)務(wù)局、機(jī)務(wù)局、機(jī)車(chē)車(chē)輛制造局、機(jī)車(chē)車(chē)輛修理局，還包括職工生活供應(yīng)局、衛(wèi)生局、教育局、公安局等司局。

當(dāng)時(shí)的鐵道部已經(jīng)有了一個(gè)小社會(huì)的雛形，不過(guò)，這種形式在當(dāng)時(shí)以蘇聯(lián)為范本的中國(guó)并不罕見(jiàn)。事實(shí)上，距離后來(lái)被稱(chēng)作“國(guó)中之國(guó)”的鐵道部，當(dāng)時(shí)的鐵道部還有幾步要走。

鐵道部成立前期，主要任務(wù)是搶修全國(guó)范圍內(nèi)因第二次國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)遭到嚴(yán)重破壞的鐵路系統(tǒng)，改造病害嚴(yán)重鐵路，提高鐵路運(yùn)輸安全，并盡快恢復(fù)鐵路運(yùn)輸，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供可靠的交通保障。舊鐵路檢修了一遍，就該建新線路了，新的鐵道部完成的第一條鐵路是成渝鐵路，那是在1952年，第一個(gè)五年計(jì)劃的頭一年。到1957年新中國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，已經(jīng)建成了干支鐵路線6100公里——這個(gè)長(zhǎng)度今天看來(lái)雖然不足一提，但在當(dāng)時(shí)，這個(gè)數(shù)目幾乎有解放前五十多年建成的鐵路線總長(zhǎng)度的1/4。

1960年代，因?yàn)椤拔母铩保F道部曾經(jīng)遭遇過(guò)一些動(dòng)蕩。1967年，中共中央和國(guó)務(wù)院曾決定對(duì)鐵道部和全國(guó)鐵路實(shí)施全面軍事管制。1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部曾合并成立了新的交通部。到1975年的人大四屆一次會(huì)議，鐵道、交通兩部才重新分立。

改革開(kāi)放之后，鐵道部真正變得像一個(gè)王國(guó)一樣完整。1984年，軍隊(duì)中的鐵道兵兵種撤銷(xiāo)，鐵道兵部隊(duì)并入鐵道部，鐵道兵各師分別改稱(chēng)鐵道部各工程局。至此，鐵道部將全國(guó)鐵路設(shè)計(jì)、修建、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的權(quán)力全部收入囊中，并幾乎擁有了獨(dú)立的司法權(quán)、軍事權(quán)，鐵路職工最多時(shí)達(dá)320萬(wàn)人。

集權(quán)的優(yōu)勢(shì)與弊端

1970年代末，國(guó)家體制改革，國(guó)企們，尤其是那些過(guò)去的軍工企業(yè)開(kāi)始日漸市場(chǎng)化，而鐵路王國(guó)“集中力量”辦大事的能力，以及這種能力伴生的種種弊端也日漸呈現(xiàn)。

從1990年代開(kāi)始，要求打破鐵路壟斷、引入民營(yíng)資本的呼聲就開(kāi)始了。當(dāng)時(shí)的高層曾試圖對(duì)鐵道部進(jìn)行分拆，實(shí)行政企分開(kāi)，但由于擔(dān)心改革幅度過(guò)大可能影響鐵路的安全和正常運(yùn)營(yíng)，改革方案未能實(shí)施。不過(guò)，這個(gè)體制帶給鐵路交通的種種不足卻日漸涌現(xiàn)。

比較突出的一個(gè)問(wèn)題是春運(yùn)。1989年，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步發(fā)展，首個(gè)民工潮開(kāi)始，“春運(yùn)難”的問(wèn)題也開(kāi)始日漸凸顯。最初，鐵道部的應(yīng)對(duì)方法是，春運(yùn)期間票價(jià)上浮。這個(gè)措施迅速引起了質(zhì)疑，批評(píng)者認(rèn)為，春運(yùn)期間的漲價(jià)應(yīng)被視為一種壟斷行為——在絕大多數(shù)鐵路線路上都只有一個(gè)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)，淡季時(shí)并沒(méi)有降價(jià)，所以，火車(chē)票根本不是根據(jù)市場(chǎng)變化而變化的。到2007年，鐵道部承諾：春運(yùn)期間，客票價(jià)格不再上浮。然而，春運(yùn)的“買(mǎi)票難”和擁擠問(wèn)題依舊。

也是從1990年代開(kāi)始，因?yàn)閬?lái)自公路和民航的激烈競(jìng)爭(zhēng)，鐵路客流量不斷下降，鐵道部開(kāi)始面對(duì)客運(yùn)的虧損。為了提升鐵路客運(yùn)的競(jìng)爭(zhēng)力，鐵道部開(kāi)始了大規(guī)模提速。

提速前的1993年，中國(guó)鐵路的平均時(shí)速僅為48.1千米/小時(shí)。1997年，第一次大面積提速，平均時(shí)速提高至54.9千米/小時(shí)，最高時(shí)速可達(dá)140千米/小時(shí)。1998年國(guó)慶節(jié)，中國(guó)鐵路又進(jìn)行了第二次大面積提速，這一次，最高時(shí)速被提升至了200千米/小時(shí)。兩次提速后，1999年，鐵路運(yùn)輸成功實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。

之后的14年間，鐵道部又進(jìn)行了4次大面積提速，最后一次大面積提速是發(fā)生在2007年4月，這次提速后，旅客列車(chē)時(shí)速可達(dá)200-250千米/小時(shí)，達(dá)到了國(guó)際上鐵路既有線提速改造上的最高水平。此后，中國(guó)鐵路幾乎終結(jié)了在既有路線上再提速的努力，著眼于建設(shè)高速客運(yùn)專(zhuān)線，使其最高時(shí)速達(dá)到350千米/小時(shí)。

無(wú)疑，鐵路的提速給旅客帶來(lái)的應(yīng)該是便利，當(dāng)時(shí)的美國(guó)《波士頓環(huán)球報(bào)》曾稱(chēng)：“高鐵是中國(guó)最高調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施之一，與太空計(jì)劃并駕齊驅(qū)，意在展示這個(gè)國(guó)家蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力。”但即使在對(duì)鐵路提速最熱烈的贊美中，也曾有媒體指出：火車(chē)大提速導(dǎo)致了大批縣級(jí)小站的消失，居民出行變得困難。

與時(shí)速提升伴生的還包括事故頻發(fā)。其中，最令人震驚的是2011年的“7.23甬溫線特別重大鐵路交通事故”，鐵道部因此成為眾矢之的。

撤銷(xiāo)鐵道部是反腐之舉？

根據(jù)國(guó)家安全監(jiān)管總局發(fā)布的“7.23”事故調(diào)查結(jié)果，事故暴露出的各有關(guān)方面主要問(wèn)題包括：“通號(hào)集團(tuán)及其下屬單位在列控產(chǎn)品研發(fā)和質(zhì)量管理上存在嚴(yán)重問(wèn)題”，“鐵道部及其相關(guān)司局（機(jī)構(gòu)）在設(shè)備招投標(biāo)、技術(shù)審查、上道使用上存在問(wèn)題” ……最終，事故的主要責(zé)任人被認(rèn)為是：原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍和原鐵道部副總工程師張曙光。事實(shí)上，劉已在2011年2月因涉嫌嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)問(wèn)題被立案處理。

被調(diào)查前，2003年開(kāi)始擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)的劉志軍曾被認(rèn)為是中國(guó)鐵路“跨越式發(fā)展”的代表人物，一位頗具鐵路王國(guó)特色的官員。劉落馬后，一部分聲音指出，劉在推進(jìn)高速鐵路發(fā)展方面“非常厲害”，對(duì)于談判、貸款、向國(guó)家要錢(qián)都很積極；另一部分則是關(guān)于他個(gè)人獨(dú)斷的做事風(fēng)格，以及把收入都用來(lái)修鐵路，導(dǎo)致鐵路職工待遇長(zhǎng)期不佳。

不過(guò)，在劉案發(fā)的2011年，更多的批評(píng)聲音則希望“劉志軍案能成為一個(gè)突破口，促使有關(guān)方面下決心推進(jìn)鐵路體制改革”。

在當(dāng)時(shí)的一次采訪中，北京交通大學(xué)交通法研究所所長(zhǎng)張長(zhǎng)青表示：鐵路系統(tǒng)腐敗頻發(fā)，在于壟斷和封閉，“鐵路部集中了‘公檢法軍事多個(gè)系統(tǒng)，對(duì)外開(kāi)放先天不足，外部監(jiān)督根本進(jìn)不去。且由于鐵路建設(shè)多是大項(xiàng)目，涉及資金數(shù)額巨大，一些官員在鐵路建設(shè)過(guò)程中經(jīng)不起誘惑，容易進(jìn)行利益交換……”

本次的鐵道部撤并方案非第一次針對(duì)鐵道部的方案，在2008年的上一輪大部制改革中，曾有過(guò)將鐵道部并入交通部的方案，卻因?yàn)閯⒅拒姷挠握f(shuō)，考慮到鐵路對(duì)國(guó)計(jì)民生的重要性，當(dāng)時(shí)的改革方案流產(chǎn)。

今年3月，鐵道部撤銷(xiāo)后，英國(guó)《每日電訊報(bào)》的評(píng)論寫(xiě)道：中國(guó)的鐵道部是世界上體制最龐大的機(jī)構(gòu)，擁有210萬(wàn)員工以及自己的法院和警察，但該部門(mén)腐敗問(wèn)題十分嚴(yán)重。最終，他們認(rèn)為，撤銷(xiāo)鐵道部是一項(xiàng)反腐之舉。