利益博弈下的“指標到校”政策執行研究

魏紅梅

“指標到校”是指將優質普通高中的招生名額按不低于30%的比例合理分配到區域內各初中的新招生政策。初中學生只要在本校排名靠前，在分配名額數量之內，就能有機會進入名校。“指標到校”正是中央政府優化教育資源配置，促進教育公平的政策表達，這一政策在多個省市已經執行，但執行的效果并不理想。2012年，上海的高中“四大名校”就取消了名額分配政策。目前廣東省在征求“指標到校”政策實施意見過程中，對47257人進行調研，反對者高達43108人，占整體的91.22%[1]。一項旨在促進教育均衡、強化公平的新政出現了執行困難的窘境著實令人深思。在公共政策執行研究領域，以利益分析視角作為理論基礎，分析政策執行過程中執行主體和目標群體利益的沖突博弈的路徑已經較為成熟。利益分析理論是將政策制定者、政策執行者和政策目標群體等主要政策參與者的利益訴求進行綜合分析，分別考察這些利益訴求的合理性程度，剖析不同政策參與者在政策執行過程中的互動過程和行動策略，并最終分析不同政策參與者利益訴求的實現程度。任何教育政策在執行過程中，都存在著具有多元利益訴求的利益團體，其中不同的利益主體往往從自身需要和利益出發，為自己所宣稱的價值作辯護，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定了政策執行不力發生的可能性。

一、利益沖突：“指標到校”政策相關主體的博弈分析

政策是在復雜的團體、組織網絡和目標人群中執行的。在指標到校政策執行過程中存在著兩大利益主體群：以國家和地方教育局為代表的政府利益群，以學校、家長和學生為代表的地方利益團體，分別扮演著政策執行者和接受者的角色，他們之間原有的利益均衡格局因政策被打破，新一輪博弈成為必然，在博弈雙方達成都能認可和接受的均衡結果之前，雙方博弈主要表現為雙方利益訴求的差異和沖突。

人權社會的一個基本特征就是公平，它是人們追求的一個永恒目標，教育是一項崇高的社會公益事業，二者總是被人們緊密地聯系在一起，實現教育公平是調節社會分配和維護社會公平最重要的手段，是做好基礎教育工作的根本出發點。目前，城鄉之間、學校之間的教育質量存在很大差距，優質初中占有豐富的教育資源、優秀的生源和良好的辦學條件。國家實施的“重點校”政策更是加劇了這種校際的不平等，導致了“強校越強、弱校越弱”，特別是優質高中教育資源供需存在極大的矛盾，致使高中招生秩序混亂，“擇校”愈演愈熱，嚴重影響了各地教育的均衡、有序發展，這與義務教育所提倡的公平、平等精神是相悖的。當這一問題逐漸上升成為社會最主要問題，并影響到了社會正常公共秩序的時候，政府必然出面干預和解決問題。

2002年，教育部發布《關于積極推進中小學評價與考試制度改革的通知》，提到要“積極探索建立招生名額分配制度”。這是第一次以國家文件的形式提出要實行“名額分配”的高中招生辦法，推進初中考試和高中招生制度改革。2004年，教育部辦公廳發布《國家基礎教育課程改革實驗區2004年初中畢業考試與普通高中招生制度改革的指導意見》，指出“各地應依據本地區實際情況，在確保公正、公平的前提下，積極探索、試行優質高中部分招生名額分配、優秀初中畢業生推薦等多樣化的高中招生辦法，以促進義務教育階段的學校均衡發展。此指導意見更加明確地提出了高中招生改革的問題，各地區在此文件的指導下紛紛提出了各自的高中招生制度改革方案，以分配名額、分配指標為主要內容的“指標到校”成為探討高中招生制度改革的重要產物。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確指出，改進高中階段學校考試招生方式，發揮優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配的導向作用。將“招生名額合理分配”明確作為高中招生的改革方向，為全國各地大面積展開高中招生指標到校的工作提供了政策支持。

從上述系列文件可以看出，政府作為維護公共利益的代表，其政策利益訴求非常明確，“指標到校”可以讓不同身份學校的學生都有機會進入優質高中，最大程度地實現初中“擇校熱”的降溫，控制人為“擇校”引發的義務教育校際差異的擴大，保障學生平等的受教育權利，促進義務教育階段初中學校的均衡發展，優質教育資源的公平配置，有效提高實踐教育公平的進程，體現教育的公益性。政府作為政策執行者，是一個組織嚴密，協調性強的官僚組織，具有豐富的政治、經濟和文化資源，在政策博弈中處于“強勢利益集團”，正是這種金字塔的決策與執行體制使決策者遠離目標群體，缺乏有效的溝通機制，無法掌握詳實客觀的信息，對政策輿情關注不夠，從而導致指標到校政策推行效果的不理想和目標群體本能的反感和抵制，畢竟政策執行博弈過程中，博弈方都有各自的利益訴求，作為政策目標群體的地方利益團體在自身利益的驅使下，必然不斷地與政府進行抗爭。

指標到校政策涉及的地方利益團體包括學校、家長和學生。在我國當前的教育體制改革進程中，學校正日益成為面向市場和社會的、具有獨立性和自主性的辦學主體，生存和發展成為了任何一所學校面臨的首要問題。這是學校發展的根本利益所在，但是不同身份的學校具體利益訴求不盡相同，我們可以把學校劃分為三類：優質高中、名校初中、薄弱學校。實際上對于薄弱學校，指標到校后可以吸引優秀生源，改善辦學條件，提高辦學質量，政策執行對薄弱學校的發展極為有利，是該政策最大受益者，它與政府利益應該是一致的，在此不予探討。對于優質高中而言，作為非義務教育階段的高中學校，按照《教育法》規定，有權進行自主招生，而由政府確定的名額分配到校計劃，已經由學校招生變相為政府招生，特別是政策中“市歸市，區歸區”的規定，區屬優質高中的招生權益受到明顯損害。社會對學校教育質量要求日益嚴格，教學質量不僅是學校吸引優質生源的重要前提，也是學校爭取上級撥款和社會捐贈的重要籌碼，生源的好壞直接影響教學質量。從已經實施名額分配的地方來看，新政對優質高中的生源以及教學產生巨大沖擊，生源質量的不均衡給優質高中的教學帶來了很大的困難，指標生會不同程度地增加優質高中的教育成本和大學錄取風險，基于對利益最大化的追求，學校傾向于錄取更多優秀的學生，以保證教育有更多產出，同時為了使資源有最大的產出，會拒收那些學習需要成本很高的學生。因此，在政策執行過程中，作為政策執行的“二重體”的優質高中，可能會出現有選擇地執行或者變相執行政策，如：對指標生名額比例的控制，提高招生考試的分數線，甚至直接取消了指標生等。對于名校初中而言，優勢教育資源的集聚使其獲得巨大的經濟利益，由于政府對學校教育經費投入不足，擇校費成了學校的重要經濟來源，不僅彌補了經費不足，減輕了學校的財政負擔，還為學校帶來了更多優秀的生源和不斷上升的知名度。實施指標到校政策后，名校初中的生源和經濟利益都將受到影響，學生和家長很可能不再愿意出高價去選擇名校初中，原本用來滿足團體私利的“擇校費”將得到有效制止，名校初中將面臨優質生源流失、經濟利益損失的不利制度安排。在利益需求差異中，經濟利益差異在二者沖突中具有決定作用，甚至超越教育本身，所以，他們之間利益沖突和博弈在所難免。

政府制定指標到校政策是從長遠利益和整體利益出發，確保每個學生都能夠平等地享有接受優質的義務教育和公平的入學機會，和大多數家長利益實際上一致，但是每個地區提供優質服務的學校畢竟是少數。隨著社會就業競爭的日趨激烈，越來越多的家長從當前和個體利益出發，將接受基礎教育看成是一種追求個人利益和目標的行為[2]，在幾乎一考定終身的今天，家長們都希望通過選擇好的學校，提高孩子的學習成績，增加孩子未來升學的競爭力和就業機會。執行指標到校政策對家長而言，首先是教育投資失敗，在政策執行之前，在讀名校初中學生家長已經投入了高額的擇校費，政策實施后可能導致兩種結果：一是即使在名校初中就讀也未必能上優質高中；二是即使在其他普通初中就讀也可能上優質高中。這兩種結果都會讓家長已經進行的教育投入受損。其次，小升初的家長陷入了難以選擇的困境，指標到校后意味著可以不用擠到名校初中就讀，但若放在普通初中，教育質量和師資難以和優質初中相比，而且指標生比例有限，學生上優質高中的風險太大。若選擇名校，也會因為指標比例限制的競爭可能也上不了優質高中，家長無所適從。所以“逆擇校”現象的出現是家長對政府政策無奈的選擇和抗衡。

指標到校政策對于學生而言，有三類學生受到影響：一是民校學生，特別是“名校民辦”的學生，實施指標到校后，通過“分數”競爭入讀優質高中的機會就少了至少30%。二是各類公辦初中，尤其是優質初中學生，同分不同命的現象將會接踵而至，這種新的不公平引起了學生的不滿。三是被“擠出效應”波及的大批公辦學校學生。多數人認為，普通初中是“指標到校”的最大受益者，但事實上未必如此，因為新政使相當部分原本上不了提前批錄取的學生，獲得了優質高中名額，擠占了原本有實力通過分數競爭上線的學生的錄取名額，錄取分數線無形中被推高。這里的利益博弈和沖突是指雙方在教育機會供求方面的矛盾，盡管政策的初衷是解決教育機會供求的矛盾，與大多數學生的教育利益根本上是一致的，但由于政府的教育供給能力和學生的需求不吻合，因而兩者之間會發生教育利益的沖突。

因此，政策執行不力的主要原因是政府與學校、學生、家長等利益主體之間存在不同的利益訴求，在面對同一政策的具體執行時，很可能作出不同的行為選擇。科爾曼認為，行動者的行動原則可以表述為最大限度地獲取效益。行動者依據這一原則在不同的行動或事物之間進行有目的的選擇。在特定的環境中，一個人的可選擇范圍越大，且其選擇所獲得的收益也越大，他做這件事情的可能性就會越大，反之，人們對該事物會抱一種消極的主觀評價和行為意向，產生排斥心理[3]。如果政策對利益分配不能很好地適應各利益群體的需要，而各利益主體又從滿足自身需求收益最大化的角度來決策自己的行為，就容易造成政策合作不利，這勢必會大大削弱政策執行的力度和效果，不利于問題的真正解決。

二、利益整合：“指標到校”政策有效執行的策略選擇

政府與學校、學生和家長的沖突是在根本利益一致下教育政策博弈的集中體現，政策執行過程中的非合作博弈，源于各利益主體追求自身利益最大化的內在沖動。因此，要把各利益主體間的非合作博弈導向為合作博弈，就要對其利益進行整合。

受觀念影響，學校、學生和家長對指標到校的認識需要一個過程，盡管指標到校短期內會使一部分學校、學生和家長利益受損，但從長遠看符合大多數人的利益。所以政府不能被目標群體阻滯牽絆，考慮到政策主體和客體的利益沖突和博弈，在政策執行過程中，避免使用強制性變遷手段，采用試點的辦法使民眾改變觀念，形成誘致性變遷的群眾基礎，在加以行政力量發動和推進，可直接減少政策的實施阻力，促進政策有效執行。首先，在政策出臺時間上，不能在中考臨界點才推出，指標到校至少應該提前三年告知小升初的學生和家長，由他們自己選擇，給政策足夠的過渡期，一般在3-5年之后執行，以起到“引導”的效果。其次，擴大指標生的比例。教育部規定指標到校比例不得低于30%，這個比例使普通初中很難與優質初中在公平條件下競爭，而優質高中的“擇校”、甚至“借讀”現象都會繼續存在，相關利益集團就永遠也不會放棄自己的利益。要實現政策的初衷，指標生比例最少不能低于50%，這對普通初中學生而言才是實質性受惠。第三，建立明確、科學的指標分配方法。在確定指標的過程中，最重要的是確定指標分配的對象和比例。分區分學校下達指標，分配比例的基數不能只看在籍人數，還要加上現在初中辦學質量的系數。在錄取時盡可能根據各學校的不同分數，進行分數上的調整。第四，做好政策的宣傳和解釋，建立信息反饋平臺。信息占有的不對稱容易造成“指標到校”政策落實難的問題，部分家長作為利益相關者，對政策的初衷并不了解，對實施現狀不清楚，信息流通受阻，不利于“指標到校”政策的實施。因此，政策執行前和執行中都要及時召開各種會議，讓學校、家長和學生盡可能充分地解讀政策的價值訴求、政策的執行過程以及政策對他們利益的可能實現程度，讓政策目標群體親自參與具體細則的制定和實施，減少政策實施的阻力。及時搜集、分析各種與政策有關的信息，建立信息通報制度，及時發布各種信息，提高信息反饋速度。第五，執行程序公平公正。地方政府在執行政策期間，面向社會公開接受監督，每年本地區升入普通高中學生的名單、分數、學費、學校、班級，尤其是指標分配明細都要在媒體上公開、公示，接受群眾監督，并根據群眾意見對措施進行及時調整，力求最大限度地減少民意反彈。這既關涉公眾知情權，也關涉政府公信力。

“沒有一項政策可以兼顧所有群體的利益，但這絕非擠壓任何一個群體利益的理由，對于一項公共決策，政策目標群體的質疑或許只是從自身角度出發，但訴求只要具合理性就應得到重視”[4]。在政策執行過程中，學校、學生和家長處于被動地位，是弱勢博弈參與者，協調二者的沖突關鍵是制定利益補償性政策，適度補償名校、學生和家長的正當利益，使各方面利益得以最大程度地實現。“指標到校”政策實施的初衷之一即是要保證初中學生享有平等的接受優質高中教育的機會，旨在保護“弱者”—薄弱初中學校及其學生。雖然這一政策對薄弱初中學校及其學生而言體現了教育公平，但對于優質高中及優質初中部分學生來說卻是新的不公平。因此，在實施“指標到校”政策的同時，政府要制定相應的政策，補償優質高中學校和優質初中學生。由于優質高中和優質初中學生相對于薄弱學校和薄弱學校學生而言具有先天的優勢，政府不能用增加教育投入，增加指標數量等方式直接補償優質高中和優質初中學生的利益，但可以嘗試進行間接性利益補償。首先，通過加快對薄弱初中學校的改造，提高薄弱初中教學質量。政府要改變對學校的評價標準，逐漸取消義務教育領域的“重點校”、“示范校”政策，盡可能縮小學校差距。增加對薄弱初中的財政投入，不斷優化薄弱初中師資配置，實現教育資源均衡配置，以此增加學生接受優質初中教育的機會。其次，整合現有高中教育資源，擴大優質高中招生規模。政府可以將資源互補的薄弱學校進行整合，政府輔以政策和資金支持，將薄弱學校打造成優質高中，增加優質高中數量，保障更多的初中學生享受優質高中教育，這也間接地維護了優質初中學生的利益。其實，指標到校最終目的也是為了縮小校際差距，通過政府增加教育投入，轉變教育資源模式，縮小學校辦學質量、辦學條件的差異，做到師資力量大致相當，實現義務教育均衡發展，學生受優質教育機會均等。

任何政策的調整，總會有受益和受損的一方，不會有絕對的公平。政府要做的，是讓所有利益相關者的訴求得到尊重，在此基礎上深思熟慮、多方推敲，在每一次博弈中，讓公共政策對于公共利益的維護邊界更寬廣、更堅實。

參考文件

[1] 胡湖.指標到校九成人反對資源配置依然不均衡.教育文摘周報，2013-03-13.

[2] 丁煌.政策執行阻止機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析.北京：人民出版社，2002.

[3] 班建武，余海嬰.教育政策執行難的利益分析-以北京市流動兒童義務教育政策實施為例.教育科學，2006（3）.

[4] 銳評.應追問“指標到校”決策過程.羊城晚報，2013-02-01.（責任編輯 付一靜）