我國職教集團(tuán)化發(fā)展中政府職能的分析和思考

陶李

摘要：職業(yè)教育集團(tuán)化是我國職業(yè)教育發(fā)展過程中的一個主要舉措，旨在建立新型的社會合作伙伴關(guān)系，搭建一座政府、學(xué)校、企業(yè)及相關(guān)社會團(tuán)體之間緊密合作溝通的“立交橋”。它的發(fā)展與政府的政策、管理、態(tài)度等密不可分。當(dāng)前我國政府在職教集團(tuán)中扮演著重要角色，發(fā)揮著巨大作用。借鑒國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國政府應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政府職能，促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；集團(tuán)化發(fā)展；政府職能

中圖分類號：G71 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-9094-C-（2013）03-0010-04

政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)社會環(huán)境和社會發(fā)展的需要，依法對國家政治經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能。其內(nèi)容主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。[1]職業(yè)教育集團(tuán)是我國經(jīng)濟(jì)體制變革和社會轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的一個必然結(jié)果，主要成員包括公辦的中高職院校，主要形式為一種半官方的教育聯(lián)合體。它的發(fā)展隸屬于教育這一國家主要事務(wù)，因此政府在職教集團(tuán)發(fā)展中的功能不容小視。近年來，我國政府相繼在政策、制度、資金等方面積極引導(dǎo)和扶持職業(yè)教育的集團(tuán)化發(fā)展，雖然取得了一定的成效，但仍然面臨著政策落實(shí)困難、資金投入不足、集團(tuán)各成員利益關(guān)系協(xié)調(diào)不暢等問題。因此，對比和分析國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府職能是促進(jìn)職教集團(tuán)運(yùn)行發(fā)展的有力保證。

一、當(dāng)前我國職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中

政府職能的分析

（一）政府對職教集團(tuán)的政策支持

1.政府統(tǒng)籌，職教與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行業(yè)對接

當(dāng)前我國的職教集團(tuán)，從聯(lián)合的緊密程度分為“緊密型”和“松散型”，又根據(jù)隸屬關(guān)系的發(fā)展分為“區(qū)域型”和“行業(yè)型”，但無論哪種類型，都有各級政府的不同程度的參與，由政府統(tǒng)籌規(guī)劃。[2]職業(yè)教育作為一種特殊形態(tài)的教育，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，既要實(shí)現(xiàn)其教育價值又要發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)價值。我國由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展水平不均衡，所以政府很難在同一個層面上對職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)作出統(tǒng)一要求，鑒于此，各地教育行政部門只能積極聯(lián)合相關(guān)部門，將職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展納入本地經(jīng)濟(jì)社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與集團(tuán)學(xué)校布局和發(fā)展規(guī)模，發(fā)揮地方及行業(yè)在職教集團(tuán)化中的調(diào)控和引導(dǎo)作用，形成職教與地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行業(yè)的對接。2011年9月，《教育部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法〉的通知》（教職成廳函[2011]54號）強(qiáng)調(diào)，北京交通行業(yè)職業(yè)教育辦學(xué)實(shí)行政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)與職業(yè)院校共同參與的多元化校企合作機(jī)制，遵循自愿協(xié)商、優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享的原則，堅(jiān)持以需求和就業(yè)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)（運(yùn)營）、教學(xué)、科研相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)鏈和教育鏈、產(chǎn)品鏈和教學(xué)鏈的深度融合。同年10月，《教育部等九部門關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》（教職成[2011]13號）提出組建一批農(nóng)業(yè)職業(yè)教育集團(tuán)，要求充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)類行業(yè)企業(yè)、高等學(xué)校、示范（骨干）高等職業(yè)學(xué)校、科研院所作用，多方推動農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校和涉農(nóng)專業(yè)點(diǎn)建設(shè)。

2.探索多元化辦學(xué)模式，實(shí)現(xiàn)新型校企合作

職教集團(tuán)組建后，職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)模式上發(fā)生了重大的變化，不再沿襲傳統(tǒng)的學(xué)歷教育的辦學(xué)模式，而是轉(zhuǎn)向政府、學(xué)校（院）、行業(yè)、企業(yè)等多元主體的組合聯(lián)盟，包括校際合作、校企合作、區(qū)域合作、中外合作等。2011年9月，《教育部關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》（教職成[2011]12號）鼓勵地方政府和行業(yè)企業(yè)共建高等職業(yè)學(xué)校，探索行業(yè)企業(yè)與高等職業(yè)學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校組建職業(yè)教育集團(tuán)，形成政府、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校等各方合作辦學(xué)，跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)協(xié)同育人的長效機(jī)制。可見，職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)的發(fā)展密不可分，二者之間互相聯(lián)系又互相促進(jìn)。這種多元化辦學(xué)模式是職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)新型校企合作的重要途徑。

所謂新型校企合作，主要是相對于職業(yè)教育中傳統(tǒng)的校企合作模式而言。傳統(tǒng)校企合作模式即企業(yè)向?qū)W校提供部分實(shí)訓(xùn)場地、就業(yè)機(jī)會，而學(xué)校承擔(dān)企業(yè)培訓(xùn)這一低層次的互動模式。新型的校企合作除了囊括以上內(nèi)容，更看重學(xué)校和企業(yè)在深層次上的本質(zhì)的聯(lián)系：企業(yè)依托所在行業(yè)背景，參與學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、優(yōu)化課程結(jié)構(gòu)，建立校園研發(fā)基地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研互動；學(xué)校依據(jù)企業(yè)的要求，積極推行“訂單培養(yǎng)”與“工學(xué)交替”人才培養(yǎng)模式，加強(qiáng)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)。[3]

（二）政府對職教集團(tuán)的管理職能

王平安等在《職業(yè)教育集團(tuán)發(fā)展的實(shí)踐與創(chuàng)新》一書中指出，針對緊密型和松散型這兩大類型的集團(tuán)，各地政府采取了三種主要管理方式，即集團(tuán)自主發(fā)展，政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、給予推廣的模式；政府參與組建，集團(tuán)自發(fā)性發(fā)展的模式；政府全程指導(dǎo)、深度參與的模式。

這三種模式都強(qiáng)調(diào)了政府對職教集團(tuán)的以宏觀調(diào)控為主的管理職能，既要在大方向上把握整個集團(tuán)的發(fā)展，又要給集團(tuán)發(fā)展適當(dāng)?shù)目臻g和自主權(quán)。以江蘇省江都職業(yè)教育集團(tuán)為例，筆者在采訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，此集團(tuán)是由9個學(xué)校合并而成的實(shí)質(zhì)性的辦學(xué)主體，是緊密型的職教集團(tuán)，由政府行使行政職能，在組建及運(yùn)行上都體現(xiàn)了政府對教育的干預(yù)。然而隨著集團(tuán)的逐漸發(fā)展，政府的過多干預(yù)與集團(tuán)發(fā)展自主性這一矛盾日益明顯。

（三）政府對職教集團(tuán)的資金投入

1.加大投入力度，健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

對于職業(yè)教育的投入，通常情況下政府按照學(xué)校規(guī)模或?qū)W校項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行預(yù)算，以所在學(xué)校學(xué)生的人數(shù)和項(xiàng)目的重要性確定政府的投入。如表1所示，雖然職業(yè)教育的投入有所增長，但相對于普通教育，這種投入呈現(xiàn)出極大不足及不平衡的狀態(tài)。所以，在整體“大職業(yè)教育”的背景下，進(jìn)一步提高新增教育經(jīng)費(fèi)中用于職業(yè)教育的比例，基本形成促進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。

職業(yè)教育集團(tuán)的投入與一般職業(yè)教育的投入有所區(qū)別。一方面，因?yàn)檎耐度雽ο笥稍瓉韱渭兊穆殬I(yè)學(xué)校演變?yōu)檎麄€職業(yè)教育集團(tuán)，可能是學(xué)校或企業(yè)，而職教集團(tuán)的法人身份目前還沒能給予明確認(rèn)可，因此如何確保所有的投入專款專用于職業(yè)教育而不輕易流失以及資金投入效益最大化成為現(xiàn)在職教資金投入急需解決的問題；另一方面，由于目前的職業(yè)教育集團(tuán)大多屬于松散型聯(lián)合，國家很難改變以學(xué)校為單位的分散投入轉(zhuǎn)向針對一個集團(tuán)為接受者的集中投入的財(cái)政投入政策。但政府可以考慮對集團(tuán)層面的項(xiàng)目或由集團(tuán)成員共同承擔(dān)的項(xiàng)目給予集中投入。如可以對集團(tuán)及其成員單位共同使用的集團(tuán)設(shè)施設(shè)備給予優(yōu)先考慮。另外，政府在集團(tuán)運(yùn)行上要注意設(shè)計(jì)一些相關(guān)制度：如建立一套集團(tuán)財(cái)政運(yùn)行規(guī)范，協(xié)助建立集團(tuán)的財(cái)務(wù)運(yùn)營中心和運(yùn)行體系，以及財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督機(jī)制等來確保集團(tuán)內(nèi)的財(cái)務(wù)運(yùn)作的正常和經(jīng)費(fèi)使用的合理。[4]

2.大力吸引企業(yè)投資，形成多元投資主體

國家、企業(yè)和個人一直是職業(yè)教育重要的三大投資方。因?yàn)槲覈蛔呓逃a(chǎn)業(yè)化的道路，職業(yè)教育作為一項(xiàng)公共事業(yè)服務(wù)于大眾，所以政府毫無疑問應(yīng)該是職業(yè)教育最大的投資方。表2中以江蘇為例，體現(xiàn)了國家對職業(yè)教育的投入情況。與此形成強(qiáng)烈對比的是企業(yè)對于職業(yè)教育的投入少之又少，近年來沒有超過政府總投入的1%。與此同時，職業(yè)教育及職業(yè)教育集團(tuán)其自身的發(fā)展大量事實(shí)證明，僅僅依賴于政府的投資辦學(xué)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這一狀況勢必要求充分調(diào)動全社會尤其是企業(yè)參與的積極性，健全多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，形成有利于職業(yè)教育集團(tuán)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策合力。

二、近年來發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育集團(tuán)

發(fā)展中政府的作用

近年來，世界一半以上的職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的模式主要是以政府為主導(dǎo)，專業(yè)為紐帶，跨教育類型、跨教育層次、跨行業(yè)、跨區(qū)域的校際和校企合作為主。其間政府起到至關(guān)重要的作用。石偉平老師曾在他的研究中總結(jié)了國外政府的五大角色，如圖1所示。投資者，即為項(xiàng)目和計(jì)劃撥款投資，如日本的“官產(chǎn)學(xué)結(jié)合的日本模式雙元制”；購買者，即購買教育及培訓(xùn)的成果，典型的案例是澳大利亞的“新學(xué)徒培訓(xùn)制”；統(tǒng)籌者，即統(tǒng)籌集團(tuán)化辦學(xué)的資源，以平衡區(qū)域發(fā)展，以中國臺灣地區(qū)的區(qū)域產(chǎn)學(xué)合作中心為代表；協(xié)調(diào)者，即協(xié)調(diào)各聯(lián)盟實(shí)體之間的利益關(guān)系，典型的案例有英國的高等教育機(jī)構(gòu)同繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)之間的校校合作；規(guī)范者，即為職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)制定相關(guān)的法律規(guī)范，德國政府頒布《職業(yè)教育法》、《青年勞動保護(hù)法》、《職業(yè)教育促進(jìn)法》、《實(shí)訓(xùn)教師資格條例》對雙元制作了有關(guān)規(guī)定，確保這一制度得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善。[5]

總而言之，政府充當(dāng)這五個不同的角色，每個角色有自己的任務(wù)，相互之間保持獨(dú)立但又相互關(guān)聯(lián)，相輔相成。一方面，政府發(fā)揮行政職能，統(tǒng)籌集團(tuán)的資源配置，運(yùn)用法律手段，協(xié)調(diào)聯(lián)盟各成員間的利益關(guān)系；另一方面，建立完善的資金投入制度，發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)職能，在財(cái)政、稅收、建設(shè)等方面對企業(yè)采取特惠政策，成立專門委員會，幫助集團(tuán)項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行，成為調(diào)控集團(tuán)的有力杠桿。

三、國際視野下優(yōu)化政府職能的對策

（一）轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)辦學(xué)體制機(jī)制改革的新要求

教育行政部門要根據(jù)加強(qiáng)職業(yè)教育行業(yè)指導(dǎo)的要求，加快轉(zhuǎn)變工作職能、工作方式和工作作風(fēng)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^決策，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用。要在指導(dǎo)思想、工作方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面與時俱進(jìn)。要建立行業(yè)指導(dǎo)例會制度，經(jīng)常性地開展教育行政部門、職業(yè)學(xué)校與行業(yè)企業(yè)的對話交流。要將應(yīng)當(dāng)或適宜由行業(yè)承擔(dān)的工作，通過授權(quán)、委托等方式交給行業(yè)承擔(dān)，并給予相應(yīng)的政策和資金等方面的支持。要創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，推動制定實(shí)施引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)和社會參與辦學(xué)的宏觀政策、政府購買企業(yè)培訓(xùn)實(shí)訓(xùn)資源的政策。要鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校，鼓勵委托職業(yè)學(xué)校進(jìn)行職工培訓(xùn)。鼓勵支持行業(yè)組織開展相關(guān)職業(yè)技能競賽活動。探索建立評估行業(yè)指導(dǎo)、參與職業(yè)教育督導(dǎo)機(jī)制。政府應(yīng)通過投資、評估指導(dǎo)等方法引導(dǎo)集團(tuán)化運(yùn)作發(fā)展方向。教育行政部門要切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，多策并舉，推進(jìn)中高職銜接、職前職后貫通、職教成教融合、行業(yè)企業(yè)積極參與的職業(yè)教育集團(tuán)化運(yùn)作模式的構(gòu)建。

（二）出臺法律法規(guī)，明確集團(tuán)各成員的權(quán)利和義務(wù)

職教集團(tuán)的根本運(yùn)行目的是為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校與企業(yè)的雙贏。學(xué)校加入職教集團(tuán)是為了尋求更好的發(fā)展，在專業(yè)設(shè)置、學(xué)生就業(yè)率、教育資源、研發(fā)能力等方面得到提高。企業(yè)加入集團(tuán)則是為了增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力，提高自己的實(shí)力，對內(nèi)做大做強(qiáng)，對外適應(yīng)國際競爭。雙方雖各自有其利益的追求，但這兩者并不矛盾。集團(tuán)建設(shè)就是在雙方都要求獲益的背景下，整合多方利益，尋求利益最大化。而政府法律法規(guī)的建設(shè)正是雙方得以獲益的基本保障。

國家應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)，首先必須規(guī)定政府、學(xué)校、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)等在集團(tuán)化運(yùn)作中的權(quán)利與義務(wù)。如合作的企業(yè)要為學(xué)生提供良好的實(shí)習(xí)基地，培訓(xùn)師資，在學(xué)校建立科研機(jī)構(gòu)，以行業(yè)為背景，深入學(xué)校的教學(xué)課程改革；學(xué)生在企業(yè)學(xué)習(xí)過程中，要遵守行業(yè)規(guī)則，保守商業(yè)機(jī)密。其次，加強(qiáng)政策的執(zhí)行力，將《國務(wù)院大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2005]35號）中“對通過政府部門或非贏利組織向職業(yè)教育的資助和捐贈，按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策”的政策真正落到實(shí)處。再次，各級地方政府及教育行政部門應(yīng)該聯(lián)手對所屬職業(yè)教育集團(tuán)就政策的實(shí)施、義務(wù)的履行、教學(xué)的過程等進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，確保職業(yè)教育的順利開展。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為，要以配套的制度給予懲罰。

（三）創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制，增強(qiáng)職教集團(tuán)吸引力

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 —2020年）》明確指出，完善一系列職業(yè)教育支持政策，以增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力，增加社會投入職業(yè)教育的熱情。如何實(shí)施，筆者認(rèn)為，首先，政府要切實(shí)履行發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)：把職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)。統(tǒng)籌中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育發(fā)展。健全多渠道投入機(jī)制，加大職業(yè)教育投入。其次，要調(diào)動行業(yè)企業(yè)的積極性，通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)接收學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)和教師實(shí)踐，促進(jìn)企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入。建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制。再次，改革現(xiàn)行的教學(xué)模式和完善就業(yè)準(zhǔn)入制度。積極推進(jìn)“雙證書”制度，執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定，推進(jìn)職業(yè)院校課程標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)相銜接。讓學(xué)校的教學(xué)與企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境基本吻合，解決一定的就業(yè)壓力。

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（責(zé)任編輯：方健華）