國家、法治與“中間變革”——一個中央與地方關系的視角

程金華

寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣。封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上?！櫻孜洹锻ち治募?/p>

我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。——毛澤東《論十大關系》

2013年9月18日，中國國務院以“國發〔2013〕38號”文件的形式，正式向社會公布《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，十天以后的9月29日，“中國（上海）自由貿易試驗區”正式掛牌成立。該試驗區的成立肩負著很多期待，正如上述文件非常清晰地指出：“試驗區肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，是國家戰略需要?！比绱耍鳛榈胤秸纳虾Ｊ姓毁x予一項非常重要的使命，那就是通過區域性的努力與試驗為整個國家的制度創新——包括法律制度創新——提供經驗。

當然，在中國這樣的大國，地方政府成為法律制度創新的領頭羊，并不罕見。地方政府也不都像上海在建設自由貿易試驗區那樣被賦予進行創新的角色，反而在很多時候非常主動，且走在中央政府的指令之前。同樣在2013年，廣東省政府于2月5日通過了兩份文件，一份是《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》，〔1〕廣東省人民政府：《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》，2013年6月1日起施行。另一份是《廣東省依法行政考評辦法》，兩份文件都在2013年6月1日起施行?！?〕廣東省人民政府：《廣東省依法行政考評辦法》，2013年6月1日起施行。……