中西行政問責制度比較研究

陳雪錚

摘 要：加強和完善行政問責制度，關系到國家政權的持續運轉和社會秩序的穩定。西方國家對此已進行了廣泛深入地探索，積累了豐富的經驗，通過與其行政問責制度的對比，發現我國的不足，借鑒其合理因素，為我國行政問責制的完善提供有益的參考：一是明確行政問責主體；二是擴大問責客體；三是公開問責程序和救濟制度。

關鍵詞：行政問責；西方行政問責；完善

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0013-02

近年來，我國從中央到地方廣泛掀起了“行政問責”的熱潮。2012年12月10日，筆者通過在百度中檢索行政問責一詞，得到相關結果約4 460 000個。行政問責制是我國邁向責任政府的重要一步，也是作為當代中國社會主義政治體制改革的又一制度創新。目前，我國在問責制方面還處于初創階段，存在很多不足之處。因此，本文試圖通過對中外行政問責制度的比較，以期從西方民主政治、責任政府建設的法治文明成果中得到借鑒，從而對我國行政問責制度的進一步完善貢獻微薄之力。

一、行政問責制度的概念

行政問責中的行政是指國家行政，即公共行政，其含義是行政機關及其工作人員依法定權限按照法定程序履行法定職責并承擔由此產生的責任的國家管理活動。《漢語大辭典》中把“問”解釋為“追究”。把“責”解釋為“譴責、懲處”[1]。可見“問責”具有追究責任之意。對于行政問責的概念，國內學者的表述略有差異。李一凡的觀點是“現有的問責制研究，大都是從政治和道義的層面，對領導干部在某個事件或問題中應負的責任，采取紀律追究和法律追究以外或并舉的責任追究制度。”[2]楊中林把行政問責制表述為“對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程，使得決策者、執行者都要承擔相應的責任。”[3]

綜上所述，筆者把行政問責制度的概念總結為：在國家的行政管理活動中，問責主體對負有行政職責的行政人員的違法、失職及不當行為進行監督、質詢并追究相應責任的機制。

二、中西行政問責制度比較

（一）中西行政問責主體、客體比較

1.中西行政問責主體比較

（1）西方國家行政問責主體

由多年的實踐證明，西方發達國家的行政問責主體主要有兩個：一是政黨問責。西方國家實行兩黨制或多黨制，某一政黨獲得執政權必須通過多輪競選才能實現，他們為了獲得更多選票，對其行政人員的行政管理活動進行自我監督質詢并追究責任。二是大眾媒體問責。西方傳媒業十分發達，并且很少受到政黨和政府的約束。通過媒體的報道，民眾又能更加密切的關注與監督政府官員，形成了另一股強大的監督力量。由此看來，西方國家的主要行政問責主體是以議會問責、選民問責、媒體監督等形式存在的異體問責。

（2）我國行政問責主體

目前，在我國實施的行政問責是同體問責，即政府部門內部的問責，而非異體問責。在我國行政部門中存在著通病，那就是大多十分懼怕掌握著人事權和財權的上級的問責，這一通病便是出現看上級臉色行事，而沒有從公共利益和民眾的角度來全面考慮的行政行為的癥結所在[4]。從我國法律的角度來講，人大及其常委會對行政機關的監督、制約、問責，是憲法和法律賦予的職責。但是，在實際工作中人大問責卻很少啟動，更多是在政府問責介入之后，屬于事后問責，在實際的行政過程中始終沒能發揮理論上的作用，而只是停留在人民代表大會期間的提案和報告。同時，我國的“第三方勢力”，即新聞媒體，則多是被控制在大方向的范圍內給予正面報道，而沒能對一些負面現象和民眾十分關注的事件進行及時、深入的公開披露和報道。

2.中西行政問責客體的比較

（1）西方國家行政問責客體

在西方發達國家，已建立起一整套完善的行政問責制度，有較清晰的行政問責客體。首先，西方國家公務員有明確的分類，大致有兩種，即事務類公務員和政務類公務員。事務類官員，大都是專業技術人員，主要負責部門的日常事務。政務官員是指由民眾投票直接選舉的官員，如國家領導人、各級政府領導人等。不管是事務類還是政務類公務員，作為政府行為的實施者，必須對自己的行為、工作績效負責，并且受到相關行政部門、社會民眾和媒體的監督。

（2）我國行政問責客體

行政問責的客體在我國也分為兩類：一是各行政機關，二是國家各級公務員。在我國行政職務往往與執政黨的領導職務交織在一起，這是極具中國特色的。比如市長往往擔任黨委副書記。而對于這方面的職責劃分法律上卻沒有確切規定，這種不明確地問責客體很可能導致在行政問責事件處理中錯誤判決的出現，無辜的人成為替罪羊，該負責的人卻沒有受到懲處，這些都會成為我國問責制度發展道路上的障礙，亟待解決[5]。

（二）中西行政問責方式的比較

1.西方國家行政問責方式

由于西方國家存在兩種不同性質的公務員，即政務官員和事務官員，因此對這兩種類型公務員的行政問責方式也有所不同。對政務官的問責主要有選民選票罷免、議會彈劾等方式。對于事務官主要是運用公務員法中的相關規定進行紀律處分。

西方國家的問責方式具有以下特點：首先，懲戒層次的多樣性。按照從輕到重的程度排列，警告、訓誡最輕，撤職、免職、強制退休最嚴重，中間還有不同數額的罰款或減薪，不同時間的停職、降職或調職等。其次，懲戒種類的多樣性。表現為名譽罰、身份罰、財罰等各種類型[6]。

2.我國行政問責方式

行政機關的自我問責。主要有審計監督、行政復議、行政監察等。人大及其常委會的問責。從法理上來講，對我國行政機關最為重要的問責主體便是人大問責。主要體現質詢權的運用、罷免權的行使、撤職權的行使等。社會公眾的問責。信訪、申訴、訴訟和控告都是我國法律授予公眾的問責方式。其他問責主體的問責。除了以上幾種問責方式外，還有司法機關、新聞媒體、各黨派等問責主體，其問責方式各有不同。

（三）中西行政問責程序的比較

1.西方國家行政問責程序

在行政問責方面，西方國家都建立了一套行之有效的程序，雖然各個國家之間略有不同，但是目的都是為了讓行政問責落到實處。這里為避免贅述，僅對法國《公務員法》進行分析，簡單歸納出西方行政問責程序的四個步驟：第一步，行政機關向紀律委員會提出公務員違紀違法的事實報告。第二步，公務員通過答辯要求行政機關提供自己的全部檔案材料。第三步，紀律委員會聽取雙方的陳述意見，必要時親自進行調查。第四步，紀律委員會做出決議后，向行政機關提出懲戒建議，行政機關長官決定是否采納[7]。這四個步驟是環環相扣，缺一不可的。

2.我國行政問責程序

我國從2003年才開始從實踐上對行政問責制進行探索，到現在才不到十年，很難形成一整套完善的問責程序。只能大致分為以下三部分。

一是確立問責。行政問責辦公室根據收集和掌握的情況，辦理行政問責審批手續，向政府提出，經政府主要領導批準后確立問責。這一過程是進行行政問責的先決條件，只有經過這一過程，才能開展一系列的問責活動。

二是問責調查。問責調查就是指制定問責方案，并以書面形式告知問責對象，要求其準備匯報材料的過程。這一過程是對問責對象制定處理方式的重要依據。

三是處理方式。行政問責的處理方式由輕到重依次為：書面檢討；取消當年評優評先資格；通報批評；誡勉；給予行政處分。

三、完善我國行政問責制度的對策

針對上述中外行政問責制度的對比，筆者提出了完善我國行政問責制度的幾點對策。

（一）明確行政問責主體

筆者認為明確行政問責主體應從兩方面著手。一方面，要不斷加強政府的自我問責即同體問責，它包括行政監察機關和審計機關的問責，包括行政機關內部的上級部門以及政府專門問責機關的問責。另一方面，必須借助政府外部的力量來對政府進行監督和制約即異體問責。這樣的異體問責主體在我國主要包括中國共產黨、各民主黨派、各級人大、司法機關、新聞媒體、社會公眾等。問責主體從同體問責過度到異體問責是我國行政問責制度發展的一條必經之路，要不遺余力的完成好這個過度。

（二）擴大問責客體的范圍

在2009年7月頒布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》之前，我國行政首長責任制盛行，實施的行政問責制大都把問責的矛頭指向行政機關的領導干部，這顯然是不合理的。因為在我國現行政治體制下，黨政權力交叉的現象實屬普遍。行政首長在實際決策中往往不能獨立對事件做出最后的決定，而這一決定權通常是由黨委領導掌控的。

《暫行規定》的頒布，是在中央層面首次確定將黨機關領導干部納入行政問責客體中，緩解了問責客體不清的問題，為理清責任人開辟了一個良好的開端[8]。今后還需要從理論與實踐角度進一步探索，建立適合于我國政治體制的問責程序機制。

（三）公開問責程序和救濟制度

明確問責程序，才能避免問責的隨意性和盲目性，提高問責效率，促成更加規范和科學的問責。完善救濟制度中的官員復出程序是筆者尤其想強調的。2009年以來，越來越多民眾開始關注問責官員默默復出的事件，問責被有些人認為只是為了暫時地平復民憤，緩解當時的矛盾而已。

官員復出容易引起爭議的主要原因是民眾對復出的依據、條件、程序不清楚。雖然我國有相關法律規定，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條，引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以重新擔任或者提拔擔任領導職務。但是類似于這樣的條例并沒有在廣大民眾中普及開來，有的甚至不知道有重新任命這種規定存在。

參考文獻：

[1]羅竹風.漢語大辭典[M].北京：漢語大辭典出版社，1993：29.

[2]李一凡.中國走向官員問責制[J].環球，2005，（11）.

[3]楊中林.論“行政問責制”的內涵、動因及其完善[J].前沿，2005，（8）.

[4]周亞越.行政問責制比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：83.

[5]譚飛.中外行政問責制比較研究[D].南昌：江西財經大學，2010.

[6]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報，2000，（2）.

[7]覃祥.西方行政問責制的比較研究[D].上海：上海交通大學，2011.

[8]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》[R].中華人民共和國國務院公報，2009，（21）.