中國地方政府競爭問題研究

張亞平

摘 要：中國地方政府競爭作為推動中國漸進式改革的重要力量，日益受到人們的普遍重視，概括總結地方政府在競爭過程中存在的問題，并對良性的地方政府競爭做進一步探討，有利于提高地方政府的自治水平，有利于加快地方經濟的發展，有利于中國體制轉軌的順利實現。

關鍵詞：政府競爭；府際關系；尋租；競合

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0011-02

一、地方政府競爭：一個備受關注的話題

近年來學術界對地方政府的研究頗多，所取得的成果也不少，但對地方政府之間的競爭關系卻關注較少。事實上，地方政府競爭一直是研究地方政府之間關系的一個重要范疇，只是被其他一些更顯性的因素所掩蓋。近年來，隨著分稅制改革，中央和地方政府財政收入的進一步界清，地方政府之間的競爭關系也日益突顯。

政府之間的競爭關系古今中外都一直存在，但對其進行系統性研究則可以追述亞當·斯密的關于制度競爭的闡述。他在《國富論》中提出“土地可以運動，而資本則容易移動。資本的所有者很可能是一個世界公民，他不一定附著于哪一個特定的國家。一個國家如果為了要課以重稅，而多方調查起財產，他就要舍此而他了。他并且會把資本移到其他國家，只要那里有比較能夠隨意經營事業，而且比較能夠安逸地享受財富。”他的這番論述主要針對制度的比較，然而放在政府競爭中同樣適用。他提到的稅收、財政收入正是地方政府賴以存在的物質基礎。當然，這種競爭是建立在公民有權而且可以自由選擇政府的假設之上，但現實中這種理想狀態基本上不存在，公民選擇其偏好時往往要附加嚴苛的條件。這就是斯密研究政府競爭的出發點，人們對公共物品的偏好通過“用腳投票”來得以實現。

對于地方政府競爭的含義，國外學者普遍認為政府之間的競爭關系主要是指不同層級政府為共同地區提供服務與管理之交互關系的政策與機制，或者籠統地將競爭關系就是政府關系的全部。國內學者比較有代表性的是劉漢屏先生的表述，他指出“政府競爭是一個國家內部不同行政區域地方政府之間提供公共物品，吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域政府之間的競爭”。它包含競爭的范圍、內容、方式和目的，比較貼合中國實際。

地方政府競爭產生的根源主要是中央政府的評優機制和地方政府本身的財政壓力。一方面，在改革過程中，中央政府往往鞭長莫及，許多政策需要地方政府來貫徹實施，包括對地方資源的配置等，地方經濟的增長速度、資源利用情況、提供就業崗位等具體經濟指標成為中央考察地方政府業績的重要標準，這種中央與地方政府的關系格局是產生地方政府競爭的主要原因。另一方面，財政分權制度的實施，使地方政府財政出現巨大虧空，入不敷出，部分地方政府甚至難以存續，只能靠出賣土地或借債度日。“政府主導的發展已經失敗了，但是沒有政府的發展也是失敗的，沒有一個有效的政府，發展是不可能實現的”，地方政府作為一個利益集團，他必須通過尋租（指為了維護自己的經濟利益或者對現有經濟利益進行有利于自己的分配而從事的非生產性活動）等活動支付財政負債，由于投資的有限性，這就必然引起政府間的競爭。因此，十余年來，我國地方政府（包括省與省之間、市與市之間、縣與縣之間）的關系主要表現為競爭。這種關系一方面促進了我國改革的進程，加速了經濟的發展，另一方面，也有其負面影響，造成了資源的浪費，政府的腐敗，法律的漏洞等。

二、良性政府競爭的積極影響及表現

政府競爭作為府際關系的主要內容，必然有其積極的作用。對此，學術界比較有代表性的觀點有兩種。

1.有利于制度的創新和變遷

這種觀點以王前強為代表，他在《地方政府競爭與中國的經濟轉軌》一文中指出，從家庭聯產承包責任制到鄉鎮企業異軍突起，從蘇南模式到溫州模式，這種經濟創新的先進模式均來自地方的創造。中國國情相對復雜，東西差異、城鄉差別都很大，地方政府只有根據各自的客觀實際，借助獨具特色的地方資源，因地制宜才能取得較大突破。鄧小平也強調，“我們是摸著石頭過河，要是大家都萎縮不前，那要么餓死要么淹死”，這也鼓勵各地政府要勇于嘗試，不斷探索，在有利于發展經濟的前提下開展有規范性的競爭。改革開放是中國在吸取歷史經驗教訓的基礎上提出的根本性國策，引入市場經濟體制是鼓勵政府間良性競爭的有力證明。

2.有利于促進地方政府的經濟發展和職能轉變

地方政府競爭的主因是經濟因素，反過來政府競爭又促進了經濟發展。有學者甚至認為政府間的競爭是我國改革開放以來經濟取得較大成功的主要原因，鼓勵地方政府競爭極大地促進了其追求利潤的積極性，對整個經濟的市場化都是有好處的。張五常教授也是大加贊賞這種競爭，他說“一國之內的不同地區有像中國今天激烈的競爭，歷史上從來沒有出現過。考慮到中國的局限，我可以肯定中國目前的發展遠勝于聯邦制”。由于國有企業的管理模式落后，機器設備陳舊，因地方政府競爭而新產生的經濟體——鄉鎮企業迅速占據中國經濟的半壁江山，其發展潛力不可小覷，為中國經濟發展所做的貢獻更是令世界矚目。

與此同時，政府職能也在地方政府競爭的壓力下發生了重大轉變。改善公共環境、提供優質公共產品成為地方政府的一大職能，各地政府都在積極改善社會投資環境以吸引外資，并將引資情況作為政府形象的標志，以此獲得居民的認可和支持。

當然，這種積極作用的發揮是建立在良性地方政府競爭的基礎上，是有賴于一個共同的目標體系的前提下，因而在我國現階段發揮的作用還較為明顯，改革開放三十多年來取得的輝煌業績，地方政府功不可沒，而政府的競爭關系起了催化和潤滑的作用。

三、惡性地方政府競爭的消極影響及表現

政府內部的利益集團化值得關注，正如市場經濟運行的后果一樣會形成大大小小的產業鏈、關系網，造成競爭的內耗過大、成本太高，從而阻礙了政府職能的正常發揮。中國人民大學經濟學院周業安教授根據競爭的不同表現，將地方政府劃分為“禁區型政府、保護型政府、掠奪型政府”，并研究分析我們目前地方政府的發展態勢，指出前兩種競爭形式有“向掠奪型政府”轉變的趨勢。陳抗先生對國內各地方政府的研究表面，從經濟學意義上講當財權高度集中時容易導致地方政府從“援助之手”轉變為“攫取之手”。雖然在市場經濟條件下，各地政府職能趨于完善，但弊端也日益暴露，學者們不約而同地意識到，當地方政府競爭超過一定限度時，必然會產生非常消極甚至惡劣的影響。

1.地方保護主義嚴重，重復建設嚴重，公共產品浪費嚴重

這“三嚴”造成每年財政損失逾千億元，使地方政府經濟發展步伐大大減慢。首先地方保護“實行區域封鎖和貿易壁壘，諸侯經濟盛行，加大了市場的交易成本”。國外學者研究表明，目前中國國內省級間商品貿易平均關稅比改革開放初提高了30%，相當于美國和加拿大之間的貿易關稅水平，使中國地方政府像個“小腳女人”，裹步不前。另外，這種保護主義對政府間有必要且有效的合作極為不利。其次，這種競爭導致公共產品的鋪張浪費、重復建設日益嚴重。

2.造成地方政府利益鏈的形成和腐敗的空前猖獗

國家近年來加大了反腐力度，但腐敗案件仍然層出不窮，尤其是借助互聯網，各地涌現出了形式多樣的腐敗案件，一起比一起更加觸目驚心。腐敗除了目前我國公務員制度層面的原因之外，地方政府的惡性競爭當是罪魁禍首。由于伴隨地方競爭的現象是各地的招商引資、變相出賣土地，造成部分地方政府官員和投資商之間某種程度上的勾結，甚至有些地方官員本身又是商人，有些企業高層在向政府內部滲透。

四、規范政府競爭，保持良性地方政府競爭的發展趨勢

良性的地方政府競爭是建立在一定秩序的基礎之上。這一秩序必然是以公共服務為中心，以建立廉潔、高效、和諧的政府為目標，適當開展一些規范性競爭是必要的。中國政法大學行政管理研究所劉俊生教授認為，只有“用法律來規范政府間的聯系”，才能遏止目前地方政府間惡性競爭的局面，也有利于依法治國，加入WTO后與國際接軌，獲得中國地方政府在國際上的良好信譽和形象，吸引外來企業在中國的投資。這是一個長遠的目標，對于規范政府競爭有較強的可行性。研究地方政府的祝小寧和劉暢一致認為，只有競合才是清除不良政府競爭的最終途徑。他們認為競爭與合作這兩種關系的存在對地方政府來說都有積極作用，但單純的競爭或合作都有其局限性。單純的競爭是一種“零和博弈”，利益得到的必然以其他地方利益的失去為代價的；而合作則是“正和博弈”，即不同的地方間的合作可以產生超額價值。這個價值分配要體現不同參與者之間各自的利益，才能建立信任關系，從而使今后的合作創造出更多的價值。政府間的共同利益是這種競合機制能夠實現的基礎。

事實上，這三種規范機制都有其潛在的局限性。筆者認為，只有把這三者有機結合起來，即在法律體系健全的大環境下，以不同政府間的共同利益為基礎，充分發揮各地區的優勢，以實現共同的目標為前提，充分發揮競合機制的優勢，在合作中競爭，在競爭中考慮全局目標，才能取得較為可喜的成果。我國目前也迫切需要有一個健全的法制來管制政府，需要一個良好的競爭環境才能在有限的幾年內富強起來。

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