淺析領(lǐng)導(dǎo)干部法律思維的培養(yǎng)

王廷勇

摘 要：黨的十八大報(bào)告提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維方面存在的問(wèn)題，提出培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的對(duì)策：一是建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；二是將“法制狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部考核和選拔中；三是加強(qiáng)法制文化建設(shè)；四是加強(qiáng)法治教育。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法律思維；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）05-0007-02

國(guó)務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決問(wèn)題的能力。黨的十八大報(bào)告又提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。在法治時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部的決策和行為總會(huì)直接或間接地與法律發(fā)生關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部只有具備法治思維和運(yùn)用法治思維的能力，才能依法履職、依法決策，才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。而法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的，“在一個(gè)人能夠獲得它的認(rèn)識(shí)之前，需要長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)和實(shí)踐。”[1]平時(shí)不具備法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部，遇到問(wèn)題時(shí)不可能運(yùn)用法治思維的方法去解決遇到的問(wèn)題，由此可見，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維的方法來(lái)處理各種社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部迫切研究的課題，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法律思維的培養(yǎng)也越來(lái)越重要。

一、法治思維的內(nèi)涵

“法治思維”是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。法治思維是以合法性為判斷起點(diǎn)而以公平正義為判斷重點(diǎn)的一種邏輯推理方式。法治思維首先表現(xiàn)為心中有法，也就是說(shuō)要養(yǎng)成處理問(wèn)題時(shí)遵循法律至上，堅(jiān)持公平、公開、公正的法治原則的法律意識(shí)。法治思維還表現(xiàn)為一種行為的選擇，也就是當(dāng)我們面臨有多種問(wèn)題的解決方式時(shí)，是否能夠選擇符合法律規(guī)定的方式來(lái)解決問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)法治思維包含以下四個(gè)方面。

第一，“合法性思維”，它是法治思維的邏輯前提，即任何行政措施的采取、任何重大決策的做出都要合乎法律，包括：目的合法，即公權(quán)力行使者做出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的目的和宗旨。權(quán)限合法，即職權(quán)法定、越權(quán)無(wú)效規(guī)則。它是指做出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)為之確定的權(quán)限。內(nèi)容合法，即指做出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。手段合法，即公權(quán)力行使者做出某一決策，實(shí)施某一行為，其運(yùn)用的方式、采取的措施應(yīng)符合法律規(guī)范以及法律的原則、精神。第二，“程序思維”，它是法治思維的邏輯路徑，即要求權(quán)力必須在既定程序及法定權(quán)限內(nèi)運(yùn)行即程序合法。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。程序是看得見的正義，也是實(shí)體正義的根本保障，因此，程序合法即公權(quán)力行使者做出某一決策，實(shí)施某一行為，其過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，是法治的基本理念。所謂“程序合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，其過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當(dāng)程序的要求。第三“權(quán)利義務(wù)思維”，即以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)則。第四“公平正義思維”，即公權(quán)力要以追求、維護(hù)公平與正義為價(jià)值尺度。

二、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維方面暴露出的主要問(wèn)題

1.缺乏法治思維的意識(shí)，存在人治思維

這里具體表現(xiàn)為：有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治國(guó)錯(cuò)誤地理解為依法治“民”而不是依法治“權(quán)”、依法治“官”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中奉行“擺平就是水平，穩(wěn)定就是搞定”的人治思維，認(rèn)為“有法（律）無(wú)（辦）法，無(wú)法（律）有（辦）法”，采取非法律手段解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，為追求“穩(wěn)定”而犧牲“法治”；還有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為GDP是衡量政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此一味地追求GDP的增長(zhǎng)，并且只對(duì)GDP有動(dòng)力，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了“政績(jī)”，不惜侵犯群眾權(quán)益而大搞形象工程，有的甚至以犧牲“法治”的方式來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)檫@些人治思維的存在，所以直接影響我們有的領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策時(shí)不能做到依法決策、科學(xué)決策和民主決策。

2.運(yùn)用法律解決問(wèn)題的能力不足

雖然有的領(lǐng)導(dǎo)干部已具備一定的法律知識(shí)，但運(yùn)用法律武器解決復(fù)雜的社會(huì)矛盾的能力還很不足，對(duì)一些本來(lái)可以遵循法律原則和法律精神做出決策的事情，卻只是機(jī)械地按法律條文辦事；還有的領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中有選擇地適用法律，有利于自己的就執(zhí)行，不利于自己的就不執(zhí)行，尤其是在對(duì)突發(fā)事件的處理上，由于法治思維的欠缺，不能正確把握運(yùn)用法治原則和精神，靈活處置，導(dǎo)致惡性群體性事件的發(fā)生，如2008年貴州甕安事件處置中就暴露了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部駕馭法律解決突發(fā)事件能力的欠缺。

3.決策程序不合法

做決策，不僅要做到?jīng)Q策結(jié)果合法，而且還要做到?jīng)Q策程序合法。沒(méi)有程序的正當(dāng)，就不會(huì)有實(shí)體的公正。現(xiàn)實(shí)工作中還存在著由領(lǐng)導(dǎo)干部幾個(gè)人或主要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人“說(shuō)了算”，或者搞所謂的“三拍式”（拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）決策的現(xiàn)象。例如有的地方違法拆建，任意侵犯公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，引發(fā)自焚、自殺等慘劇或者暴力對(duì)抗致人死亡的惡性事件；還有一些地方違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，大量興建對(duì)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重的高污染、高耗能企業(yè)，以致造成嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難事件。導(dǎo)致發(fā)生這些問(wèn)題的一個(gè)很重要原因，就是我們有的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)沒(méi)有依照法律程序做出決策，導(dǎo)致決策缺乏法律基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

三、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的對(duì)策

領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)運(yùn)用法治思維決策，是建立在良好法治思維理念基礎(chǔ)之上的。法治思維理念的養(yǎng)成，是一種“習(xí)慣成自然、潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的陶冶過(guò)程，因此要通過(guò)各種途徑來(lái)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維理念。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面入手。

1.建立健全相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]不受制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致行使者法律素質(zhì)低下。不受監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗，而腐敗則必然是違法行為。為了培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，而監(jiān)督和問(wèn)責(zé)是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的重要保障。因此，我們要注重行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法輿論評(píng)價(jià)機(jī)制，將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法情況置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下，使社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)監(jiān)督真正成為領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的“推進(jìn)器”；加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的完善與實(shí)施工作，不斷健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，要按照有權(quán)就有責(zé)、濫權(quán)應(yīng)擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償?shù)囊螅瑥?qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。對(duì)那些不依法辦事的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅進(jìn)行批評(píng)教育；對(duì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民權(quán)益帶來(lái)重大損失，并造成嚴(yán)重社會(huì)影響的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴(yán)格追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。保證對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有力有效。

2.將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中

我們?cè)趯?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核時(shí)要考核領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職水平。依法履職水平，是衡量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要指標(biāo)，也是考量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政、依法決策的重要因素。要把依法執(zhí)政、依法行政、依法決策納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升過(guò)程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)對(duì)他們的法治意識(shí)、運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題的能力考察，推行領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)任職資格制度、任前法律知識(shí)考試制度，把具備必要的法律知識(shí)和相應(yīng)的法律素質(zhì)作為提拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)和條件，對(duì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未獲法律知識(shí)任職資格者不予提名。要提拔和使用法治思維意識(shí)強(qiáng)、善于用法治方式解決問(wèn)題和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)秀干部擔(dān)任重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)，只有將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，才能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)自覺(jué)的慣性思維方式。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維增強(qiáng)了，自然促進(jìn)其法律手段的運(yùn)用；法律手段運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，又會(huì)反過(guò)來(lái)影響和促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維的形成。

3.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治文化建設(shè)

法治文化是法律思維的重要精神支柱。通過(guò)法治文化的建設(shè)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)按照法律的邏輯，思考、分析、解決問(wèn)題，并使這種法律思維演化成一種自覺(jué)和習(xí)慣，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部深入學(xué)法用法，進(jìn)一步激發(fā)法治建設(shè)的活力，從而解決領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法“入耳、入腦、入心”難的問(wèn)題。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法治文化建設(shè)的具體措施如給領(lǐng)導(dǎo)干部配發(fā)學(xué)法教材、學(xué)法筆記本、法制宣傳臺(tái)歷和開通手機(jī)法治新聞報(bào)、辦公樓宇法治動(dòng)漫、電子雜志新型法治文化傳播平臺(tái)，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常性地受到法治文化的熏陶，使法治思維實(shí)實(shí)在在內(nèi)化到領(lǐng)導(dǎo)干部的行為準(zhǔn)則和日常工作中去，從而潛移默化地提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。

4.加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的培訓(xùn)

雖然我們有關(guān)部門采取了一些辦法，組織不同層次領(lǐng)導(dǎo)干部的法制培訓(xùn)，但效果往往不太理想，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的熱情和興趣不高。主要的原因很大程度上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)內(nèi)容和形式相對(duì)比較單一，我們往往偏重于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法律知識(shí)的傳授，而忽視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法律原則和法治精神的培養(yǎng)。因此，我們要不斷研究和創(chuàng)新對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的方式與方法。在法治教育培訓(xùn)的形式上，我們可以采取黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議會(huì)前學(xué)法、舉辦法制講座、舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政和依法行政專題研討班、定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部參加專門法律知識(shí)輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專題培訓(xùn)、采取案例教學(xué)等形式來(lái)組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律；在法治教育培訓(xùn)的內(nèi)容上，我們既要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法、通用法律知識(shí)以及與履行職責(zé)相關(guān)的法律知識(shí)的培訓(xùn)力度，又要重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法律原則、法治精神等法治思維能力方面的學(xué)習(xí)培養(yǎng)，使領(lǐng)導(dǎo)干部最終形成一種思維定式：“解決社會(huì)問(wèn)題，法律思維當(dāng)先”。

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