普通本科院校教學質量管理：外部環境視角

摘 要： 隨著我國高等教育大眾化進程的推進，高校“規模、結構、質量、效益”之間的協調發展與否已經成為制約學校持續發展的關鍵問題。以外部環境為視角，政府管多治少，大學的自主權名不副實，其權力的運行狀態在控制與放任中游弋；高校經費來源渠道狹窄，負債發展的現實使學校陷入吃飯財政與教學建設的兩難境地；社會環境紛繁復雜，使師生們徘徊于課堂與市場之間，不能安心于教與學的本職工作。治理外部環境，政府必須轉變觀念，健全法制，明確職權，依法宏觀管理；依法加大對普通本科院校的經費投入，著力解決學校負債發展的嚴峻問題；優化社會環境，降低市場經濟對高校的負面沖擊，遏制“大學商業化”進程，為廣大師生營造安心教學、潛心研究的學術環境。

關鍵詞： 普通本科院校；教學質量管理；外部環境

中圖分類號： G647 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2013）04-0095-05

隨著我國高等教育大眾化進程的推進，高校“規模、結構、質量、效益”之間的協調發展與否已經成為制約學校持續發展的關鍵問題，特別是質量問題已經成為影響規模、結構和效益協調發展的突出問題，并受到方方面面的質疑，且已到了非治理不可的地步。其中，普通本科院校的質量問題尤為突出。盡管它們承載了擴招的重要任務，并為推動我國高等教育從精英教育走向大眾化教育做出了重要貢獻。但是，在實現大眾化教育這一宏大工程的過程中，客觀地講，普通本科院校普遍因數量和規模的擴張嚴重影響了質量的提升以及“規模、結構、質量、效益”之間的協調發展。而且，因數量和規模的擴張深深地陷入教育經費、基礎設施、師資隊伍，特別是優質教育資源短缺的困境，同時不同程度地誤入忽視“內涵發展”，追求“大、全、高”的“規模效應”歧途。從表面上看，高校擴招是造成“質量”問題的導火索，從本質上來分析，雖然影響普通本科院校教學質量的因素很多，但質量管理不力是最主要的原因。本文以省屬普通本科院校為研究對象，外部環境為視角，從政府管理、經費來源和社會環境三個方面分析外部環境對學校教學質量管理的影響，并提出了一些相應的治理對策。

一、 外部環境對教學質量管理的影響因素分析

（一） 政府管理

在我國“學在官府”的歷史悠久且制度特征非常明顯，“國家及教育行政部門集舉辦權、辦學權、管理權于一身，自上而下做出決策并進行管理，高等學校缺乏自主辦學和獨立做出決策的權力”[1]。高等學校隸屬于政府，并被政府的行政體系“格式化”，這在很大程度上對高等學校的辦學自主權構成了不必要的擠壓和剝奪。在這一過程中，省屬普通本科院校受到政府教育行政部門更多更大的控制和擠壓，“大學自治”的權限和程度非常有限。其實，大學自治與政府控制是大學與政府發生關系時不可避免地產生的一對矛盾體，而且這一矛盾體隨著大學和政府的發展、成熟以及社會變化的影響在不斷地演進和較量。在我國，從1979年一些仁人志士為高校辦學自主權的獲得而多方奔走時起到1998年《中華人民共和國高等教育法》正式以法律形式賦予高校辦學自主權，高等學校確實獲得了一定的辦學權力。但是“這些文獻從研究問題的角度看，并不都是完美無缺的，有些條件性定語，往往使‘自主’不夠充分，容留了一些不確定因素的介入”[2]。時至今日，學校的機構設置、教師編制、專業設置、課程設置、教材選用、招生計劃、畢業生資格審查等一系列工作依然受到教育行政部門的直接或間接的管控，甚至教育行政部門還會干預學校的教學大綱、教師招聘等事宜。誠然，政府對高校的管理是必要的，但問題的關鍵是，政府部門還囿于統治的淤泥中不能自拔，缺乏“治理”理念、“法治”思想、“服務”意識以及宏觀調控的能力，以致“有時管得太多，有時管得又不夠”[3]。政府對所掌握的大學自主權僅停留在行政審批的層面上，而且往往因行使權力人員的素質不同，在行政審批方面設置種種不合理的關卡，至于審批后如何科學運作、高效落實、評估督導則無人問津，政府行政權力與行政責任嚴重失調。表面上看大學的自主權牢牢地控制在政府手中，實質上權力的運行處于放任狀態。當政府控制過度時，學校失去了自主權和主動性，不思進取，一切等、靠、要；當政府管得不夠時，學校權力放縱，自我約束失控，依法自主辦學、按教育規律辦事的意識和能力下降。如近年來各學校學生規模的擴張，新專業的急劇增長，新校區建設方興未艾，教學質量持續下滑就是很好的佐證。

這種政府對大學“只管控不治理”式的管理，不但使學校制度陷入到“政校合一”、“管辦不分”的境地，影響了我國現代大學制度的建立和實施，而且使大學望“權”興嘆，無心無力辦學，最終影響了教學質量和人才培養質量的提升。

（二） 經費來源

政府是高校的主要管理者，也是高校的主要投資者。政府承擔籌措資金的主要責任，不斷增加教育撥款，鼓勵多方投資，促使并形成教育經費來源的多樣化，這既是聯合國教科文組織的要求，也是世界各國的普遍做法。但是，目前普通高校（特別是省屬普通高校）教育經費來源的多樣化尚未形成，而且已獲得的經費可以說是捉襟見肘。

首先，政府投資不足。1993年，國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中提出：“到本世紀（20世紀）末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比重應達到4%，國務院有關部門要制定相應的政策措施和實施步驟，認真加以落實。”但多年來，這一目標一直沒有實現。盡管2012年教育經費首占GDP 4%，但專家稱資金并不寬裕[4]。21世紀初，為了應對大眾化高等教育引起的基礎設施不足的窘境，各高校均通過向銀行貸款的方式，以解燃眉之急。以甘肅為例，有關方面的調查顯示，“近6年來，甘肅高校為改善辦學投入的60.75億元中，中央投入2.88億元，省財政投入3.95億元，兩項合計只占投入總額的11.24%；而各學校的貸款高達37.09億元，占總額的61.05%……個別學校甚至資不抵債，隨時面臨破產危機”[5]。其次，省屬普通高校自身融資能力極其有限，教育經費來源渠道狹窄。通過市場籌措、社會捐資、學術項目等方式獲取的經費微乎其微，多元化籌措教育資金的格局尚未形成。再次，省屬高校學費標準相對較低。盡管在高等教育成本分擔中個人和家庭負擔過重，但是與同一地區其他高校相比，省屬高校學費標準相對較低。從目前甘肅省的情況來，省屬普通本科院校的文科學生每生每年學費3 800元，省屬三本院校的文科學生每生每年學費9 000元，省內部屬院校的文科學生每生每年學費4 800元。最后，高校內部管理不盡完善，成本與風險意識淡薄，缺乏監督機制，對有限的經費缺乏科學規劃，存在盲目投資、重復和低效益建設的現象。

諸種狀況，使學校深深地陷入到吃飯財政與教學建設的兩難境地，為了保民生、保穩定，學校不得不削減教學建設經費，減緩教學改革步伐，于是就給教學質量的提高帶來了巨大的困難。

（三） 社會環境

改革開放的不斷深入和市場經濟的逐步發展惠及各行各業，高等教育也概莫能外，經濟社會發展的巨浪把高校從社會的邊緣推向了社會的軸心，高校從與世隔絕的“象牙塔”走向紛繁復雜的“大千世界”。與此同時，“市場至上”的行為準則、“追求利益最大化”的價值取向，不可避免地將大學“商業化”，有形的商業行為和無形的功利思想充斥于大學校園和師生們的頭腦，昔日的“天之驕子”已經失去了高貴的光環。因此，在求學期間，一部分學生成為“網上一族”，整天沉溺于上網，無心學習；一部分學生成為“打工一族”，經常逃學逃課、無力學習；甚至還有一些學生把商業的價值原則滲透到日常工作和生活之中，不擇手段地跑班干部、跑黨員、跑優秀、跑成績。有專家指出：“大學的商業化對學生的專業選擇、課程選擇、就業選擇和人生道路選擇都產生了重大影響。”[6]昔日以“教書育人”為天職的部分教師們也不可阻擋地被卷入到“商業化、功利化”的洪流中，以致出現了“教授不教、講師不講”、“抄襲論文、學術失范”的不良行為。“一些教師對工作的選擇上也產生了偏差，他們視科研為名之所在、校外活動為利之所在，把主要精力放在了科研與校外活動中，忽略了教學職責和對學生的關愛，忘記了‘師垂典則，范示群倫’的神圣職責。”[6]甚至，把學術行為變為經濟利益的言行，驅使學術走上了商業化的道路。教學單位為了獲取更多的經費，想方設法、不惜影響本科教學工作而專注于開展創收活動。可見，紛繁復雜的社會環境及多重價值的沖擊，使大學丟失了自我意識，使大學人輕視了其學術活動和人才培養的社會價值和意義。

二、 治理外部環境，增強學校教學質量管理效用的對策選擇

（一） 政府必須轉變觀念，依法宏觀管理學校

在對高校的管理中，政府的職能是依法宏觀管理，而不是強制的行政管制，政府應變統治學校為治理學校，指導幫助學校建立科學的管理體制，搭建良好的辦學平臺，通過先進的管理手段，把高校送到預定的、良性的運行軌道上。

一是建立健全法律制度，規范政府對高校辦學自主權的干預，“政府干預限于公共領域中的大學外部事務，止于教育自由、大學自治與學術自由”[7]。建議對相關法律中關于高校辦學自主權規定不清楚、不確定、不充分的地方，進行修訂完善，通過立法明確高校和政府的權限，使高校真正成為擁有辦學自主權的學術自治機構。政府只在宏觀層面和方向性問題上加強對高校的管理和引導，不要在內部治理上設卡阻撓或肆意干涉，更不要對高校貼一些三六九等之類的標簽，限制高校的公平競爭和自由發展。二是政府要切實轉變觀念，樹立“治理”理念、“法治”思想和“服務”意識，科學處理管理與服務的關系，成為“有限責任和無限服務”政府，不要把對高校的管理職權僅僅局限在行政審批權上，“政府對高等教育管理應該實現四個轉變，即由管理控制轉變為管理服務，由直接管理轉變為間接管理，由剛性管理轉變為柔性管理，由具體的微觀管理轉變為整體的宏觀管理”[8]。政府通過立法、撥款、規劃、政策指導、信息服務、教學評估等手段，對高校進行必要的、適度的宏觀管理。三是政府牽頭建立由高校利益相關者共同參與治理大學的管理體制，促使高校實行“利益相關者管理”的范式，建立起由教師、學生、行政管理人員、政府、出資者、家長、校友、社會公眾、媒體等構成的利益相關者群體，共同參與大學治理。四是政府要充分發揮質量工程和教學評估的驅動作用，把高校從規模擴張的外延式發展引向以質量提升為核心的內涵發展軌道上來。近年來，國家實行的“高等學校本科教學質量與教學改革工程”和“普通高等學校本科教學水平評估”工作，可以說是加強高校教學工作、增強教學管理、提高教學質量的兩把“利劍”。充分發揮好這兩項工作的作用，不僅是轉變政府管理職能，提高宏觀管理效能的必然要求，也是重塑高校質量管理理念和構建質量管理機制的強大內驅力。

（二） 政府必須依法加大經費投入，著力解決學校負債發展的嚴峻問題

在科學規劃的基礎上，政府要依法加大對普通本科院校的經費投入力度，通過各種方式鼓勵社會捐助學校，開辟多樣化的經費來源渠道，幫助學校走出負債發展的困境，扶持學校走向專心致力于教書育人的路徑。

一是政府要強化高等教育經費主要承擔者的角色和責任，提高在教育成本分擔中的比例。嚴格落實《中國教育改革和發展綱要》、《教育法》和《高等教育法》的規定，實現并不斷提高教育投入目標，為高校提供足額的財政撥款，充分發揮高等教育經費投入的主渠道作用。

二是政府要高度重視普通本科院校舉債發展的嚴峻問題，采取切實措施防范高額貸款對政府（連代責任）、高校（債務擴大、入不敷出、資金鏈斷裂、日常運行無法維系，引發生源不足、教師流失的風險）和銀行（金融風險）的逾期風險。一方面，要依據我國高等教育投資體制，“各級主管部門應該根據正常生均經常性成本支出剔除學費收入后的差額按實際學生人數劃撥給高校，確保高校的正常運轉；政府應加強對高校重大投資項目的宏觀管理和貸款項目的重點關注，對經過充分論證的重大投資項目由財政安排專項資金，如征地、拆遷、校舍建設等”[9]。在保障高校正常運行的基礎上，幫助學校化解債務，減輕負擔。另一方面，政府要加強對高校經費的有效管理，加大監管力度，保證經費的合理使用，最大限度地發揮已有經費的使用效率。同時，應該防止高校的不良貸款、盲目投資、重復建設和低效益建設現象。

三是政府應營造良好的環境氛圍和溝通平臺，加強政策導向，積極構建高校多元化、多渠道籌措經費的格局，鼓勵社會捐助學校。首先高校要發揮學科優勢，“面向社會提供服務，通過提高辦學聲望和教學質量尋求捐贈，吸引更多的學生并收取學費”[10]。其次“創設高校基金會，改善高校籌資能力”[11]。實行高等教育基金制，不僅能在短時間內把社會閑散資金聚積進來，通過基金會，在基金增值的前提下，能夠起到有效彌補教育投入不足的作用。有專家認為：“促進大學財源的多樣化，有一點是至關重要的，就是國家的遺產稅、所得稅，這方面法律的改進會大力推動公民（包括個人、民營公司、民間社團）的公益捐獻”[12]。再次在科學核算省屬普通本科院校培養成本的基礎上，適當提高學費標準，制定能夠讓大多數家庭負擔得起的高等學校收費標準。“實行非義務教育階段學生按培養成本的一定比例繳費上學，不僅是緩解教育經費短缺的需要，也是進一步深化教育、教學管理體制改革的要求”[13]。最后通過學術項目獲取教育經費。如通過國家“質量工程”項目、國家或省部級各類科研課題等爭取一定的教育經費。此外，還要完善高校教育財政預算管理制度，加強高校資金管理，防范財務風險。政府要敦促高校制定科學的經費使用制度，并監管、審計經費的使用效率，把有限的資金用在最需要的地方。

（三） 優化社會環境，為廣大師生營造安心教學、潛心研究的學術環境

大學是研究高深學問和教書育人的學術機構，并非是以營利為目的的商業組織，“大學的商業化傾向，表明了大學正在逐漸失去獨立、自由的地位，而成為社會和商業的附庸”[14]。為了保障大學秉承基本職能，堅守大學精神和責任，恪守學術邊界，捍衛學術地位，提高教學質量，必須驅除喧囂、浮躁的校園商業行為，遏制大學商業化（特別是學術商業化）傾向，為廣大師生創設一個教學規范、學術自由的良好環境。毫無疑問，完成上述任務的行為主體是政府和學校。對政府而言，首先，要加大對高校的經費投入，防止因缺錢而迫使高校“破墻開店”、“興辦企業”，以致分散辦學精力，釀造各種風險，防止因大學商業化，誤導高校管理者用商業運作模式經營大學，從而助推大學的商業化進程。其次，要制定科學的學術和用人評價機制，用政策規范、引導諸如職稱評定、項目評審、成果評選等學術行為，避免學術不端行為和學術商業化傾向，保證師生們堅守本職，守衛社會職責。第三，政府要加強和創新社會管理，引導社會各界和公眾優化社會環境，調度執法機構和人員加大校園周邊環境的整治，降低市場經濟對高校的負面沖擊，還學校一個相對安靜的教學環境。

對高校來說，一方面“必須始終注重校園文化建設，營造良好的學術氛圍，在學術與商業之間保持學術研究的主導性地位”[15]，大力建設、宣傳主導文化，加強中國特色社會主義核心價值體系的教育，把廣大師生引導到無限的學術研究中來。同時，還要加強對校園商業化趨向的監管，引導師生立志高遠，防止眼前的經濟利益誘惑和商業行為的蔓延對正常教學的沖擊。“過分在乎現時得失的校園很難有安靜的書桌和實驗室，很難容得下需要長時間在寂寞中沉思的學者。”[16]另一方面，高校必須制定落實科學的學術評價制度，實行外部評審，防止學術失范行為，提高學術質量和教師的教研水平。

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（責任編輯 趙文青）

Teaching Quality Management of Undergraduate Colleges and

Universities： A Perspective of External Environment

DONG Zhi-feng1， ZHAO Li2

（1.School of Public Administration， Gansu Institute of Political Science and Law， Lanzhou 730070；

2.Office of Enrollment， Gansu Educational Department， Lan zhou 730030， China）

Abstract： With the advancement of mass higher education in China， the coordinated development of “the scale， the structure， the quality and the profit” has become a key factor affecting the sustainable development of colleges and universities. Judged from the external environment， the government controls too much but governs too little. So the autonomy of colleges and universities is unworthy of the name and their power is exercised in either a controlled or a free manner. The schools do not have many financial sources and their development in debt put them in a dilemma where it is hard to strike a balance between their finance and their teaching. The social environment is so complicated that teachers and students cannot concentrate on their teaching and learning while going from the market to the classroom or vice versa. In order to manage the external environment， the government should change its modes of thinking， perfect the legal system， clarify its duties and power， exercise its macro-management by the law， increase its investment in higher education， help to solve the harsh problem of development in debt， and create a favorable academic environment for teachers and students by optimizing the social environment to decrease the impact of the market economy on the schools and check the marketization of colleges and universities.

Key words： undergraduate college and university； teaching quality management； external environment