民辦高校章程建設(shè)研究

摘 要： 由于章程的制定是為了合法成立、合法存續(xù)，而并非是為了改革與發(fā)展，因此，民辦高校的章程多流于形式，缺乏現(xiàn)代大學(xué)制度的核心要素。完善大學(xué)章程是民辦高校守正創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展的保障。相對(duì)于公辦高校，民辦高校因辦學(xué)資金來(lái)源的私人性與單一化決定了市場(chǎng)化因素對(duì)其影響更大，而民辦體制的制度環(huán)境及因此形成的特殊性，也使得民辦高校在辦學(xué)活動(dòng)中會(huì)遭遇到更多的困擾，更需要有一個(gè)承載著現(xiàn)代大學(xué)制度的章程。明確的辦學(xué)方向和發(fā)展原則，清晰的辦學(xué)定位和穩(wěn)定的發(fā)展路徑，科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颍谴髮W(xué)章程的價(jià)值所在。基于章程的法律地位和作用，民辦高校的章程建設(shè)應(yīng)該遵循合法性原則，體現(xiàn)改革原則，力求自主原則。

關(guān)鍵詞： 民辦高校；大學(xué)章程；現(xiàn)代大學(xué)制度

中圖分類號(hào)： G648.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-8381（2013）03-0041-07

大學(xué)章程是上承國(guó)家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度的自治性文件，是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，是高等院校依法治校的基本準(zhǔn)則。為此，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）將“加強(qiáng)章程建設(shè)，完善治理結(jié)構(gòu)”作為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要目標(biāo)。此后，學(xué)界對(duì)大學(xué)章程的研究迅速升溫，但相關(guān)研究集中于公辦高校章程，對(duì)于民辦高校章程的研究卻“門可羅雀”。即使是2012年1月教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）也主要是針對(duì)公辦高校的。由于辦學(xué)體制及法律依據(jù)的不同，使得民辦高校章程與公辦高校相比，具有許多獨(dú)特性。已是三分天下有其一的民辦高校不僅要面向社會(huì)舉辦“高教”，同樣也要建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，而且，由于其歷史發(fā)展積淀的負(fù)面因素以及與公辦高校不同的“民辦”特征，章程建設(shè)顯得更為重要。鑒于制定章程是民辦高校設(shè)立的必備條件之一，因此，與多數(shù)公辦高校章程缺位的情況不同，民辦高校都是“有章可依”的。但從現(xiàn)代大學(xué)制度的視角審視民辦高校章程，可以說(shuō)，章程在民辦高校的治理、發(fā)展中并未起到應(yīng)有的作用。因此，研討民辦高校章程建設(shè)，至為必要。

一、 民辦高校章程存在的問(wèn)題

（一） 章程多流于形式，缺乏執(zhí)行力

章程是規(guī)范政府、社會(huì)以及大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體參與大學(xué)管理的重要手段，是校內(nèi)其他所有規(guī)章制度的統(tǒng)領(lǐng)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，民辦高校成立的必備條件之一，就是必須制定章程以明確舉辦者以及辦學(xué)者、管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系，若章程不合要求則不予審批。鑒此，不少地方教育行政部門都制定了民辦學(xué)校章程示范文本（以下統(tǒng)稱為“章程示范文本”），如遼寧、安徽、廣州、宜賓等省市，旨在為民辦學(xué)校制定章程提供范例，要求民辦學(xué)校制定的章程，“應(yīng)當(dāng)包括章程示范文本中所列全部條款，此外，也可以根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)補(bǔ)充”。如是，從形式上看，民辦高校具備了“一校一章”，但在實(shí)際效果上，多數(shù)民辦高校的章程只是作為成立和年檢時(shí)合法存續(xù)的必備條件而存在，并沒(méi)有真正成為民辦高校依法治校的根本性依據(jù)，只是一個(gè)“擱在抽屜里”且不夠成熟的文件，未起到“大學(xué)憲章”的作用。換言之，民辦高校在制定、實(shí)施管理制度或者是處理辦學(xué)活動(dòng)中涉及的內(nèi)外部關(guān)系和問(wèn)題時(shí)，大多都不會(huì)想到還有個(gè)章程，也不會(huì)去看看章程是如何規(guī)定的，而是按照慣性思維或以往經(jīng)驗(yàn)去做。大學(xué)章程作為法律規(guī)范與高校制度的銜接，極具實(shí)體意義，其特定功用未能有效發(fā)揮，既與章程本身不完善有關(guān)，也與民辦高校“掌門人”及管理者依法治校的意識(shí)不足有關(guān)，還與民辦高校外部制度環(huán)境中法治不足有關(guān)。同時(shí)，后兩個(gè)方面的不足又成為了章程本身不完善的重要原因。

（二） 章程多千篇一律，缺乏個(gè)性

章程制訂的動(dòng)力來(lái)源，在很大程度上決定著章程的內(nèi)容與實(shí)施。由于章程的制定是為了合法成立、合法存續(xù)，而并非是為了改革與發(fā)展，因此，民辦高校章程的制定大多是在地方教育行政管理部門提供的“章程示范文本”上“填空”而成。據(jù)筆者調(diào)查，多數(shù)民辦高校章程存在著內(nèi)容空洞，表述抽象，雷同嚴(yán)重，缺乏個(gè)性等問(wèn)題。也就是說(shuō)，章程脫離實(shí)際，既沒(méi)有在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、管理文化上體現(xiàn)出民辦高校發(fā)展中形成的個(gè)性特點(diǎn)，也沒(méi)有體現(xiàn)出民辦高校的辦學(xué)特色。章程的這種同一化，在一定程度上導(dǎo)致了民辦高校發(fā)展目標(biāo)的趨同性，實(shí)質(zhì)上折射著民辦高校對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)制度的理性思考不足，未能將制定章程視為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)的自覺(jué)行為與主動(dòng)選擇。事實(shí)上，起步并發(fā)展于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民辦高校，在求生存求發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)于辦學(xué)理念或多或少有自己獨(dú)特的見(jiàn)解，辦學(xué)定位和辦學(xué)類型也相對(duì)較為明確，并力求在某一學(xué)科上形成自己的特色與優(yōu)勢(shì)，在管理上也形成了一套適合自己的模式。但由于教育行政部門在管理中未體現(xiàn)出對(duì)章程的尊重與重視，體現(xiàn)辦學(xué)定位、思路、理念和發(fā)展戰(zhàn)略等的章程，其制定的必要性與可能性幾近失卻，作為民辦高校組織規(guī)程和辦學(xué)規(guī)則的章程實(shí)質(zhì)上只是政府相關(guān)政策、條令等的具體化。同時(shí)，由于對(duì)章程的性質(zhì)與意義理解不到位，民辦高校缺乏完善章程的自覺(jué)性和推動(dòng)力，未能理性梳理、提煉歸納自己在辦學(xué)過(guò)程中形成的辦學(xué)理念與路徑選擇，并將其寫進(jìn)章程。

（三） 章程內(nèi)容缺乏現(xiàn)代大學(xué)制度的核心要素

完善而有效的大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，“加強(qiáng)章程建設(shè)”可謂“建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”的重大舉措。適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由“社會(huì)邊緣走向社會(huì)中心”的現(xiàn)代大學(xué)，以學(xué)術(shù)自治與學(xué)術(shù)自由為根基。為確保這一根基，需要平衡政府與大學(xué)的管理關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)與大學(xué)的利益關(guān)系，規(guī)范大學(xué)與大學(xué)間的分工協(xié)作關(guān)系。因此，現(xiàn)代大學(xué)制度擁有豐富的內(nèi)涵和外延，軸心是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、專家治校、教授治學(xué)、民主管理，載體就是大學(xué)章程這一校內(nèi)最高規(guī)范性文件。然而，靜觀各地出臺(tái)的“章程示范文本”及以此為藍(lán)本“填空”而成的民辦高校章程，可以說(shuō)，還遠(yuǎn)未能成為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體。無(wú)論是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由，還是專家治校、教授治學(xué)、民主管理，其前提必然有兩個(gè)：一是外部辦學(xué)自主權(quán)的依法賦予；二是內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的完善，行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的分離與平衡。但無(wú)論是現(xiàn)行法律還是“章程示范文本”，在民辦高校決策機(jī)構(gòu)設(shè)置、議事規(guī)則及與行政的關(guān)系、行政組織與學(xué)術(shù)組織的關(guān)系等基本問(wèn)題上，不僅缺乏具體規(guī)范，甚至連框架也未搭建完整。

首先，就法人治理結(jié)構(gòu)的完善而言，董事會(huì)或理事會(huì)制度建設(shè)是核心。但恰恰是這個(gè)核心問(wèn)題，現(xiàn)行法律即《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例及以其為依據(jù)擬制的“章程示范文本”存在著關(guān)鍵性的缺陷。其缺陷之一，法律法規(guī)對(duì)于學(xué)校決策機(jī)構(gòu)成員的學(xué)歷德行等具體條件、議事規(guī)則或決策運(yùn)行程序全部授權(quán)于學(xué)校章程自行規(guī)定，近親屬關(guān)系或關(guān)聯(lián)關(guān)系回避以及決策機(jī)構(gòu)成員的法律責(zé)任等原則性的要求一概沒(méi)有涉及。而各地“章程示范文本”，則基本上“照搬”法律，“創(chuàng)新”甚少，除在決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則方面做了細(xì)化要求外，即使有“創(chuàng)新”，也屬于宏大敘事，諸如“董事會(huì)、理事會(huì)或其他形式的決策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)品行良好，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力”之類表述[1]。如是，把握著“方向盤”的決策機(jī)構(gòu)，其科學(xué)性沒(méi)有制度性規(guī)范作為保障。作為對(duì)比，日本的《私立學(xué)校法》就理事會(huì)這一學(xué)校法人的決策機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定：理事會(huì)須由5名以上理事組成，其中配偶和三親等以內(nèi)的親屬不得超過(guò)1人。其缺陷之二，法律法規(guī)未就民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置事宜做出規(guī)定。相應(yīng)地，各地“章程示范文本”也少有規(guī)定監(jiān)事會(huì)條款的，教代會(huì)等機(jī)構(gòu)則或無(wú)或寥寥數(shù)語(yǔ)，一筆帶過(guò)，如是，現(xiàn)代組織運(yùn)行要求的三權(quán)制約原則在民辦高校中無(wú)以體現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督的制度性缺失，再加上歷史發(fā)展中“掌門人”的作用以及私人出資辦學(xué)等因素的影響，實(shí)踐中，不少民辦高校存在董事長(zhǎng)或校長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)，一言九鼎，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為缺少過(guò)程性約束的問(wèn)題。這種內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制難以有效建立的狀況，其后果不僅是難以凝聚學(xué)校運(yùn)行和發(fā)展的動(dòng)力，而且使民辦高校及其相關(guān)者的權(quán)益無(wú)法得到有效保障，甚至難以有效制約和防范違法行為。

其次，在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題上，各地的“章程示范文本”幾乎全部空缺。就民辦高校的學(xué)術(shù)組織，《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定被束之高閣，盡管民辦高校可以適用作為一般法律的《高等教育法》，遺憾的是該法雖然對(duì)學(xué)術(shù)組織的性質(zhì)、任務(wù)做了規(guī)定，但規(guī)定不僅缺乏可操作性，而且欠缺剛性。如就學(xué)術(shù)委員會(huì)應(yīng)如何組成，成員的任職資格、任期以及如何運(yùn)行均未作具體規(guī)定。制度規(guī)范的缺位導(dǎo)致了民辦高校章程大多亦未就學(xué)術(shù)組織做出規(guī)定，體現(xiàn)著大學(xué)精神的學(xué)術(shù)權(quán)力無(wú)以保障，更遑論與行政權(quán)力的平衡。

二、 完善的大學(xué)章程是民辦高校守正創(chuàng)新，科學(xué)發(fā)展的保障

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)問(wèn)題是在當(dāng)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、高等教育大眾化的背景下彰顯出來(lái)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，社會(huì)的進(jìn)步，呼喚著高等教育回歸育人本質(zhì)，民辦高校只有守正創(chuàng)新，科學(xué)規(guī)劃，才能發(fā)展。如何改革、創(chuàng)新不適宜現(xiàn)代大學(xué)制度的管理體制和模式已是民辦高校必須直面的問(wèn)題。在國(guó)際上，通過(guò)章程推進(jìn)高校制度現(xiàn)代化已成為共識(shí)。大學(xué)章程通過(guò)落實(shí)和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)高校科學(xué)發(fā)展中的民主管理，彰顯和發(fā)揮高校辦學(xué)特色，不僅能夠推動(dòng)發(fā)展、變革，而且能夠在發(fā)展、變革中保持既定方向，恪守教育本質(zhì)。

（一） 大學(xué)章程在辦學(xué)方向上規(guī)約著民辦高校的變革、發(fā)展

根據(jù)《辦法》規(guī)定，章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。辦學(xué)方向，即要建一所什么樣的現(xiàn)代大學(xué)，決定著章程能否成為一個(gè)好的基本準(zhǔn)則。對(duì)于民辦高校來(lái)說(shuō)，由于辦學(xué)資金來(lái)源的私人性，辦學(xué)方向的確定具有特殊意義，這不僅與舉辦者的辦學(xué)目的密切相關(guān)，還與營(yíng)利性、非營(yíng)利性的選擇密切相關(guān)，決定著法人性質(zhì)，是合法辦學(xué)、承擔(dān)教育職能的前提。辦學(xué)方向作為頂層設(shè)計(jì)，決定著章程內(nèi)容，章程則作為基本準(zhǔn)則對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)有著最高的統(tǒng)領(lǐng)力和規(guī)范力，保證著學(xué)校發(fā)展方向的不偏離，發(fā)展道路的連續(xù)性，這正是民辦高校章程的價(jià)值所在[2]。縱觀國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程，盡管很少有專門章節(jié)闡述大學(xué)的使命、宗旨和理念，但辦學(xué)理念多蘊(yùn)含在具體規(guī)制條文中，體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)、制度安排中，體現(xiàn)在各種權(quán)力的配置及運(yùn)行界限上。正是這一特質(zhì)，才使得章程不僅是履行公共職能的“宣言”，而且還是民辦高校實(shí)施管理的基本規(guī)范文件。民辦高校按照章程規(guī)約的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、民主管理、學(xué)術(shù)體制、社會(huì)合作等基本規(guī)則運(yùn)作，規(guī)范和統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)管理制度及辦學(xué)活動(dòng)，能夠在處理政治的、經(jīng)濟(jì)的等外在需求與自身價(jià)值取向之間的矛盾時(shí)，做到理性選擇、取舍有道，而不至迷失于紛繁的世俗欲望。當(dāng)前，我國(guó)高等教育存在著范式僵化、教育產(chǎn)品同質(zhì)化的問(wèn)題，公共價(jià)值、公共意識(shí)對(duì)高校和教育的影響力日漸薄弱，教風(fēng)學(xué)風(fēng)浮躁，實(shí)用主義的專業(yè)化教育導(dǎo)致學(xué)生素質(zhì)嚴(yán)重下降，可謂既有思想危機(jī)，也有結(jié)構(gòu)性和質(zhì)量上的危機(jī)。就民辦高校而言，不僅這一危機(jī)亦然，而且由于制度安排的粗疏、矛盾，加上傳統(tǒng)公有制思維在行政領(lǐng)域的沿襲，兩者相互作用，形成路徑鎖定，將民辦高校完全推向了市場(chǎng)而更加凸顯。民辦教育活動(dòng)在政府和教育行政部門管理引導(dǎo)下，已經(jīng)潛在或顯在地演變成一種教育或?qū)W校經(jīng)營(yíng)教育經(jīng)濟(jì)的手段，這種制度性地讓學(xué)校以產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的方式推進(jìn)教育活動(dòng)的方向性問(wèn)題，直接導(dǎo)致了民辦高校只能求規(guī)模而舍質(zhì)量。許多民辦高校在資金壓力下，自覺(jué)不自覺(jué)地放棄了教育的公共性，由此加劇了民辦高校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)地位、危機(jī)或者說(shuō)困境可謂更甚。走出危機(jī)，必須守正創(chuàng)新。《綱要》指出的方向，即“建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，“完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”是民辦高校必須要走的“正道”，而章程建設(shè)則是其在創(chuàng)新中“守正”的保障。三十多年來(lái)，民辦高校潮起潮落、沙里淘金的發(fā)展實(shí)踐證明，相對(duì)于公辦高校，民辦高校在辦學(xué)活動(dòng)中會(huì)遭遇到更多的困擾，尤其是辦學(xué)資金來(lái)源的私人性和單一化決定了市場(chǎng)化因素對(duì)其具有更大的影響。民辦高校的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，更需要有一個(gè)堅(jiān)定明確的辦學(xué)方向和發(fā)展原則作為指引，有穩(wěn)定的發(fā)展路徑和機(jī)制作為保障，而這些，正是章程的基本功能。

（二） 大學(xué)章程在辦學(xué)定位上規(guī)劃著民辦高校的發(fā)展

近幾十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和高等教育大眾化的逐步推進(jìn)，使教育的對(duì)象、教育的目標(biāo)、教育的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，或者說(shuō)使得接受高等教育的人才具有了不同的類型和特點(diǎn)，高等教育辦學(xué)功能逐漸呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，在這種背景下，民辦高校的辦學(xué)定位問(wèn)題凸顯出來(lái)。對(duì)于適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而發(fā)展起來(lái)的、多為本專科層次的民辦高校而言，以培養(yǎng)應(yīng)用型人才為主，無(wú)疑是其辦學(xué)定位的合理選擇。以章程形式確定這一定位，具體化為培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)層次、辦學(xué)規(guī)模、主要學(xué)科門類及辦學(xué)特色，并以此為發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)建立與章程相配套的規(guī)章制度體系，落實(shí)在人才培養(yǎng)方案中、教育教學(xué)管理過(guò)程中，這也是章程的重要價(jià)值所在。確定自己的發(fā)展定位，是完善章程時(shí)必須理清的基本問(wèn)題。完善大學(xué)章程，讓處在紛繁多樣社會(huì)需求中的民辦高校得以回望校園，重新梳理自身的歷史和文化脈絡(luò)，深入探尋現(xiàn)代大學(xué)的立校之本，在整個(gè)社會(huì)分工中找到自己的位置。走出“精英教育”等既成的教育范式，走出原有的“思維”定勢(shì)，或者說(shuō)路徑依賴，在謀劃發(fā)展戰(zhàn)略和具體辦學(xué)實(shí)踐中堅(jiān)持“自己”，辦出特色，形成與社會(huì)間的穩(wěn)定的有機(jī)互動(dòng)機(jī)制，解決好高校自身的發(fā)展邏輯與直接服務(wù)社會(huì)的沖突，以求得健康發(fā)展。

（三） 大學(xué)章程在辦學(xué)活動(dòng)中規(guī)范著民辦高校的發(fā)展

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度由一個(gè)大學(xué)理念轉(zhuǎn)化為大學(xué)行動(dòng)并發(fā)揮出效能的介質(zhì)。完善的章程作為依法治校、自主辦學(xué)的基本準(zhǔn)則和組織規(guī)程，規(guī)范著學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制，架構(gòu)著法人治理結(jié)構(gòu)，界定著舉辦者與辦學(xué)者、管理者等諸多方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以最高規(guī)范的形式，厘定學(xué)術(shù)權(quán)力并厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，明確各自的運(yùn)行機(jī)制，保障著民主管理，對(duì)于內(nèi)部管理制度、管理機(jī)制具有統(tǒng)領(lǐng)作用，具有穩(wěn)定性、約束性、可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐浴Ｈ缡牵鲁淌沟媒?jīng)費(fèi)、學(xué)科、管理架構(gòu)、社會(huì)合作等各個(gè)方面處處有章可循，決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、保障等諸類體系盡皆程序正義。同時(shí)，章程還是校內(nèi)各個(gè)職能部門對(duì)相關(guān)制度文件、管理規(guī)則進(jìn)行全面系統(tǒng)地梳理、清理的重要依據(jù)，有利于民辦高校內(nèi)部管理趨向科學(xué)合理，而漸次改變其因歷史發(fā)展而形成的“短板”，如“家長(zhǎng)式”管理等，提升管理的綜合水平，促進(jìn)行政管理向?qū)I(yè)化、職業(yè)化轉(zhuǎn)型。由于社會(huì)及自身的各種因素，民辦高校的內(nèi)部治理現(xiàn)狀存在著諸多的問(wèn)題，與現(xiàn)代大學(xué)制度的要求存在極大的差距，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型及高等教育的發(fā)展等外部環(huán)境變遷，對(duì)民辦高校內(nèi)部管理提出了新的、更高的要求，如何改革、創(chuàng)新不適應(yīng)民辦高校內(nèi)部管理的制度已經(jīng)成為不可回避的重要問(wèn)題。因此，民辦高校完善章程，當(dāng)以革除傳統(tǒng)管理模式之弊病為基點(diǎn)。民辦高校應(yīng)該特別注重保障學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)力的規(guī)范行使，特別是在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的設(shè)置問(wèn)題上，堅(jiān)守大學(xué)之道。

三、 民辦高校完善大學(xué)章程的基本原則

基于章程的法律地位和作用，民辦高校的章程建設(shè)至少需要遵循3個(gè)基本原則。

（一） 法治原則

現(xiàn)代大學(xué)制度從本質(zhì)上說(shuō)是依據(jù)法律進(jìn)行的一種治理，是法律維度下的治理，章程與法治之間有著內(nèi)在的、天然的聯(lián)系[3]。章程作為民辦高校設(shè)立和治理的制度性根基，在學(xué)校內(nèi)部具有最高的權(quán)威與法律效力，是學(xué)校組織及其成員的行為規(guī)范，為學(xué)校自治提供著理性秩序。因此，法治原則是民辦高校章程建設(shè)必須遵循的一個(gè)基本原則。章程作為民辦高校這一自治體內(nèi)部的“憲法”，無(wú)論是規(guī)約高校與外部利益相關(guān)方，即政府、社會(huì)的關(guān)系，還是構(gòu)建內(nèi)部組織的架構(gòu)，界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系，抑或是在修訂完善章程的程序方面，都必須恪守法治原則，體現(xiàn)法的平等、公平理念，彰顯法治精神，將依法自主管理的理念落實(shí)到具體規(guī)范當(dāng)中。

遵循法治原則，一是要求民辦高校的章程建設(shè)必須受到相關(guān)法律法規(guī)的制約。民辦高校是國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)行使教育管理自主權(quán)的組織，法律法規(guī)是其行政管理職權(quán)的“權(quán)源”所在。因此，其自主管理權(quán)及權(quán)限的取得必須以法律法規(guī)為依據(jù)，且只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使。同時(shí)，民辦高校辦學(xué)活動(dòng)涉及利益者眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，既有民事的，也有教育行政的，章程在規(guī)范這些法律關(guān)系時(shí)，必須以相應(yīng)的法律為基本依據(jù)，而不得與之相抵觸。此外，基于辦學(xué)資金來(lái)源的私人性，民辦高校在完善有關(guān)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道、財(cái)產(chǎn)屬性、使用原則和管理制度等條款時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意為維護(hù)自身的合法權(quán)益提供依據(jù)。

二是要求在章程的內(nèi)容中體現(xiàn)法治原則。具體來(lái)說(shuō)，法治原則主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：公平、自由、秩序。公平是制度安排的邏輯起點(diǎn)，公平的指向是保證民辦高校各個(gè)相關(guān)主體之間的權(quán)益平等、合理。這種平等、合理是制度的正義，是通過(guò)制度安排實(shí)現(xiàn)的正義。民辦高校辦學(xué)資金來(lái)源于私人，《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例對(duì)于舉辦者權(quán)利與義務(wù)設(shè)置有失公平。同時(shí)，囿于各種制度性偏見(jiàn)，民辦高校教師的權(quán)益亦缺失公平，尤其是社會(huì)保障等方面。在章程建設(shè)過(guò)程中，民辦高校應(yīng)當(dāng)充分利用法律授予的辦學(xué)自主權(quán)，彌補(bǔ)這些缺失。以公平為指向的章程，是現(xiàn)行高教行政法律規(guī)范與民辦高校具體校情相結(jié)合的個(gè)案結(jié)果，它在實(shí)踐中的切實(shí)、有效推行，必將在終極層面上促進(jìn)民辦高校內(nèi)部管理秩序的良性發(fā)展。自由的指向是保證高校享有法定的辦學(xué)自主權(quán)，可以自由決定其內(nèi)部事務(wù)及其他橫向教育事務(wù)的權(quán)利（力），保證教授治學(xué)，學(xué)術(shù)自由。章程通過(guò)具體規(guī)則宣示了高校自主管理權(quán)的界限與范圍，明確了高校師生權(quán)利、義務(wù)的維度與廣域。成長(zhǎng)期的民辦高校多經(jīng)歷過(guò)或依然處在“家長(zhǎng)式”權(quán)威管理模式下，因此，應(yīng)特別注意保障學(xué)術(shù)自由在學(xué)校內(nèi)部的特殊地位，在章程中體現(xiàn)“學(xué)術(shù)自由”這一現(xiàn)代大學(xué)的基本價(jià)值取向。秩序的指向是理性和智慧，它體現(xiàn)的是章程規(guī)范體系嚴(yán)謹(jǐn)而程式化，依法治校理念下的合理制度安排以及對(duì)這種制度安排的嚴(yán)格遵守。通過(guò)公平理念的賦予與自由價(jià)值的伸張，這種制度安排能夠在民辦高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)管理秩序的良性互動(dòng)。通過(guò)章程的制度體系，使民辦高校從傳統(tǒng)的人治走向現(xiàn)代法治，從自上而下的行政管理走向上下互動(dòng)的善治，使學(xué)校的管理真正實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

三是要求章程應(yīng)具備實(shí)質(zhì)合法性。實(shí)質(zhì)合法性強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義的正當(dāng)、合理及其道義基礎(chǔ)，是人們對(duì)于社會(huì)規(guī)范能否具有權(quán)威和正當(dāng)性的一種內(nèi)心確信。大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)合法性是指其符合師生和社會(huì)的對(duì)高等教育利益需要，高等教育價(jià)值觀被承認(rèn)與遵守的正當(dāng)屬性，大學(xué)章程必須以舉辦者和師生權(quán)利為本，體現(xiàn)大學(xué)及其成員的學(xué)術(shù)自由追求。民辦高校能否強(qiáng)大，來(lái)自于內(nèi)在的張力，而內(nèi)在張力源自于其實(shí)質(zhì)合法性的有無(wú)。只有具備實(shí)質(zhì)合法性的章程，因被辦學(xué)活動(dòng)的諸主體認(rèn)同，才具有執(zhí)行力和生命力。

由于法治原則落到實(shí)施層面，是作為主體的“人”憑借自身對(duì)法律的理解、感知踐行的社會(huì)行為模式，因此，在章程中能否體現(xiàn)法治原則，并付諸實(shí)踐，在很大程度上取決于民辦高校辦學(xué)者法律意識(shí)的強(qiáng)弱。盡管章程不是個(gè)人意志的產(chǎn)物，但與辦學(xué)者自身的法律意識(shí)緊密相關(guān)。由于我國(guó)民辦高校是在相關(guān)法律制度的不完善、某些政策的歧視下發(fā)展起來(lái)的，這種成長(zhǎng)經(jīng)歷，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致辦學(xué)者們的法律意識(shí)淡薄，這是民辦高校應(yīng)當(dāng)特別加以注意的。

（二） 改革原則

完善章程不應(yīng)成為學(xué)校現(xiàn)有制度規(guī)范的集合和匯編，或者現(xiàn)有體制的重復(fù)描述，而是要成為學(xué)校系統(tǒng)改革的引領(lǐng)。換言之，民辦高校完善章程要與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革相互促進(jìn)，完善章程為改革提供原則與空間，改革則要為完善章程提供動(dòng)力與內(nèi)容。章程建設(shè)的主要目的是確保學(xué)校內(nèi)部管理的科學(xué)化與有序化，因此，要成為改革的切入點(diǎn)和系統(tǒng)集成的載體。在章程建設(shè)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)守正創(chuàng)新，體現(xiàn)改革的原則。相對(duì)而言，民辦高校是中國(guó)大學(xué)群體中一個(gè)相對(duì)較弱的群體，既由于缺乏深厚的歷史積淀而顯得底蘊(yùn)不足，又因?yàn)橹贫拳h(huán)境等因素而獲取資源的能力有限，還囿于路徑依賴而管理模式有欠科學(xué)。因此，民辦高校更應(yīng)在堅(jiān)定辦學(xué)方向、辦學(xué)定位的前提下，強(qiáng)化改革自覺(jué)，在發(fā)展路徑上理性思考，革除舊弊。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度在實(shí)質(zhì)上就是一場(chǎng)高等教育的深刻變革。目前，成長(zhǎng)中的民辦高校正在由起初的外延式規(guī)模發(fā)展逐漸步入到內(nèi)涵式發(fā)展階段，但客觀地看這一過(guò)渡時(shí)期，許多民辦高校顯得步履蹣跚，表現(xiàn)為教育質(zhì)量提高緩慢，始終處于高等教育金字塔的中低層，極少有顯著突破者，相應(yīng)地，社會(huì)認(rèn)可度的提升也比較緩慢，類似“高原現(xiàn)象”。這種狀況除了社會(huì)環(huán)境變遷、制度政策缺陷等外在原因之外，民辦高校自覺(jué)自律性不強(qiáng)，在其發(fā)展歷史中沉淀的負(fù)面因素也是重要原因。盡管在辦學(xué)過(guò)程中，絕大多數(shù)民辦高校也在積極致力于改進(jìn)與提升學(xué)校管理水平，但從現(xiàn)代大學(xué)的角度，靜觀其整體狀況，差距還很大。在管理理念、管理文化方面，強(qiáng)調(diào)等級(jí)秩序和層次，不僅是“掌門人”習(xí)慣于“一言堂”，事事“一把抓”，管理人員也習(xí)慣于“等請(qǐng)示”、“等指示”。在管理體制、組織機(jī)構(gòu)方面，“師從”于公辦高校，以“貫徹執(zhí)行”為主要職能，更類似行政機(jī)構(gòu)或者公司的科層式管理體制，學(xué)術(shù)組織多為“擺設(shè)”，如學(xué)術(shù)委員會(huì)成員多由具有行政職務(wù)者兼任，學(xué)術(shù)權(quán)力微小稚弱，學(xué)術(shù)品行體現(xiàn)不足，學(xué)術(shù)自由尚未成風(fēng)，民辦高校作為“專門化”和“學(xué)術(shù)性”組織而應(yīng)有的平等、自由等特質(zhì)不足。在管理制度和管理方式方面，與現(xiàn)代大學(xué)的要求相對(duì)照，無(wú)論是教學(xué)、科研、人事，還是財(cái)務(wù)、后勤，其科學(xué)性、規(guī)范性也有明顯差距。如此種種導(dǎo)致了民辦高校提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的目標(biāo)，更多地體現(xiàn)在文件、規(guī)劃中，而難以落到實(shí)處。民辦高校的這種狀況，在發(fā)展中堅(jiān)持不斷改革，從體制上、制度上完善自身已成為其在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中的辦學(xué)重心。章程作為一校之內(nèi)的“最高法”，制定其他具體校規(guī)必須以章程為依據(jù)，校規(guī)是章程的具體化、規(guī)范化與制度化，“大學(xué)章程”這種不同于“高校校規(guī)”的法律地位，決定了民辦高校章程建設(shè)必須體現(xiàn)改革的原則。

（三） 自主原則

高校因自主辦學(xué)而需要有章程。章程昭示著民辦高校獨(dú)立法人的地位。作為舉辦者、辦學(xué)者意志的體現(xiàn)，章程的意義就在于突破“國(guó)家法律法規(guī)——學(xué)校規(guī)章制度”的體制安排[4]，民辦高校應(yīng)當(dāng)借助章程建設(shè)的契機(jī)，將法律賦予的辦學(xué)自主權(quán)逐條具體化為自治規(guī)范，并在不違背憲法和法律規(guī)定的情況下做出自主安排，自行設(shè)定有關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，為學(xué)校提供切合實(shí)際的、具體可行的治校規(guī)范。換言之，民辦高校應(yīng)當(dāng)敢于和善于在法律及《辦法》規(guī)定的原則、框架內(nèi)自主創(chuàng)制章程的內(nèi)容，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮民辦機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，充分利用法律賦予的自由裁量權(quán)，將改革的成果以章程的形式固定和規(guī)范下來(lái)，把應(yīng)該從法律那里得到的相應(yīng)合法權(quán)利寫進(jìn)去，例如法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、人事權(quán)等[5]。民辦高校能否實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，其中一個(gè)關(guān)鍵就是能否形成自己的辦學(xué)特色和個(gè)性風(fēng)格，而辦學(xué)特色和個(gè)性風(fēng)格又主要取決于是否具有強(qiáng)烈的自主意識(shí)和自主能力。只有堅(jiān)持自主原則，依靠自身的自覺(jué)性去發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)“一校一章程，一校一規(guī)劃”，引領(lǐng)民辦高校走上個(gè)性化、差異化發(fā)展之路。

盡管民辦高校完善章程可以參照《辦法》，但因辦學(xué)體制等與公辦高校的不同，其特質(zhì)和內(nèi)容體系需要專門探討。而且在社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革期如何與時(shí)俱進(jìn)地在章程中體現(xiàn)大學(xué)精神，如何科學(xué)民主地確立學(xué)校內(nèi)部管理框架，如何厘定舉辦者、辦學(xué)者乃至教師、學(xué)生等利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，都決定了民辦高校的章程建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要不斷探索。

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（責(zé)任編輯 東 彥）