地方高校內部治理結構的構建與完善

摘 要： 高校作為正式的社會組織，科層制是其普遍采用的學術治理模式。但科層制與高校的組織特性并不完全相融，地方高校的學術自治與科層制在實踐過程中存在著價值、權力和機制等一系列沖突，雙方制衡之道的關鍵在于建立專業化與科層化水平都很高的理想的高校內部結構，協調利益相關者的利益，使學術權力和行政權力達成平衡。

關鍵詞： 地方高校；內部治理；學術自治；科層制

中圖分類號： G647 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2013）03-0019-04

一、 地方高校內部治理的內涵及其意義

（一） 地方高校內部治理的內涵

“治理”一詞是隨著近現代公民社會的建立，而逐步成為社會組織管理核心機制的概念的，其本質是多主體參與虛擬人格組織的構成和運行以及利益分配的過程，其基礎是獨立的非公民法人組織的建立。隨著高等教育體制的改革，高校取得了獨立的法人地位，高校內部治理成為繼公司治理和公共治理之后的又一個重要的社會組織管理概念。

我國地方高校內部治理制度的發展，是社會民主制度改革在高等教育領域不斷推進的必然結果。大學治理結構不是一個抽象的理論存在，而是時代和環境的產物，是一定條件下的客觀實在[1]。治理結構是一種基本制度安排，以“權利”和“利益”為核心元素，以管理工具的形態呈現在現代大學管理的發展視域里。

（二） 地方高校內部治理的重要意義

一是可以彰顯高校發展的傳統精神。大學能夠成為人類歷史上成功延續千年的社會組織之一，原因就在于其組織形態保存和延續了人類自有文明以來最有價值的精神追求——探索未知世界，追求真理。雖然近現代大學的形態在歐洲中世紀才產生，但大學的傳統精神哲學在西方的古希臘時期、中國的先秦時代就催生過人類智慧的輝煌。但是，大學最原初的精神哲學仍然是大學保持其超越性的永恒價值的根本所在，所以，現代大學治理制度的建立仍然要在制度創新的同時緊緊圍繞大學傳統價值的核心。思想自由、學術自由、學者治學等原則是現代大學治理所要堅守的基本原則。我國地方高校大多是在20世紀90年代由幾所大專院校合并升格為本科或由幾所中專學校合并升格為高職院校的，這部分高校占到全國地方高校的90%以上。無論是原來的專科院校還是原來的中專學校，都大多具有半個世紀的歷史，并在各自的辦學過程中形成了具有自身特色的大學文化和傳統精神。

二是切合高校相關者的切身利益。“利益相關者”原來是一個公司治理的概念，與股東概念相對應，是指除股東以外其他與企業有利害關系的人和團體。大學是典型的利益相關者組織，在討論現代大學參與主體和管理模式時，利益相關者理論成為闡述現代大學組織運行機制的可行途徑。曾擔任哈佛大學文理學院院長的羅索夫斯基是最早通過利益相關者分析框架來剖析與大學有利害關系的人或群體的學者，他在《美國校園文化——學生、教授、管理》一書中列舉出與大學相關的4類群體，并依據其與大學之間的重要性程度劃分為4個依次遞減的層次。近年來，學界對大學利益相關者進行了多方面的研究，提出了不同的劃分方法，其根本在于強調相關者的利益。因此，地方高校要加強內部治理，建立現代大學制度，運用利益相關者理論重構大學辦學實體，建立利益相關者的“主導—合作”治理模式，使相關者的利益在制度設計上能得以保證，推進利益相關者的利益最大化。大學制度應是高等教育利益相關者之間的契約網。

三是實現權力約束。大學治理過程具有復雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權力的制約[2]。權力制約是現代社會組織治理的需要，是地方高校健康發展的需要，是培養高質量人才的需要。由于大學組織的特殊性，學術和行政權力的并行模式，人才培養和效益的雙重目標，使得大學組織結構復雜，治理難度加大。因此，辦學基礎相對薄弱的地方高校，更應通過加強內部治理，協調各方權力關系，建立權力制約和監督機制，激發各方參與辦學的積極性，提高辦學效益，實現學校科學發展。

四是整合高校功能。我國地方高校內部治理結構完善發展的價值追求，在于通過協調權力配置以實現高等教育發展領域的利益分配，更充分地發揮高等教育的社會效能，使其人才培養、科學研究、服務社會和文化引領的功能得到更大展示。隨著地方高校規模的不斷擴大，內部學科設置和管理機構越來越復雜，地方與社會的聯系越來越密切，學校的功能在新的形勢下得到更大的發揮，僅僅依靠學術權力難以應付各種復雜的局面，而行政權力存在的“一統天下”的局面也制約了地方高校的健康發展。

二、 地方高校內部治理的功能障礙

（一） 地方高校科層制的漏洞所在

馬克思·韋伯構建的科層制已廣泛應用于包括大學在內的各種社會正式組織之中。地方高校作為社會正式組織，確實存在著更多的科層制因素，但另一方面，大學與其他社會組織機構的根本區別“就在于它有一套行之有效的學術自由制度”[3]。在布魯貝克看來，“今日的大學是昔日學術自治、宗教等級與今日的官僚體系的混合體”[4]。地方高校內部同時存在兩類基本權威組織：一類是科層權威組織；另一類是專業權威組織。

地方高校科層制具有鮮明的官僚特征，強調理性精神，把效率作為組織的最高目標，以組織內的規章制度為權威基礎，強調分工與專業化，實行非人格化管理來保證大學有序的運作。而地方高校專業權威組織負責實際的教學科研的技術過程，強調學術自治。因此科層制治理模式與地方高校高度專業化的組織結構并不完全相融。

首先，科層制強調效率與約束，崇拜權威、法定化的規章制度、權力等級。學術自治追求平等與自由，在地方高校發展中，受功利主義和績效主義的影響，專業權威的作用卻常常遭到科層制模式的忽略。其次，科層制和學術自治有著不同的權力基礎，學術自治的權力來源于科學真理和專業知識，而科層制的權力來源于合理的法定權力。科層制強調集權和權力的等級，組織內部成員必須無條件地服從上級和組織的權威，而學術自治的權力是一個矩陣結構，強調權力的多元性和專業性。學術自治往往是通過學術團隊成員平等協商這一動力機制來做出決策，而不是通過上下級結構做出決策，達成合作。第三，科層制立足于組織的整體性，通過層級結構和剛性沖突來實現組織的管理，其衡量標準是效率，是投入與產出的靜態轉變。而地方高校作為專業化程度非常高的組織，其組織結構應是松散耦合型的，教學要求個性化、多元化以及不斷變革，學術活動的衡量標準是創造性和創新性。

歷史經驗也表明，科層特性是導致傳統中國大學故步自封的重要原因。在這種制度安排下，大學學術的權力配置也受到了科層規則的制約與影響，再加上傳統中國大學又深受行政或政治因素的控制，因而就更難以形成學術自由的環境與氛圍。

（二） 學術權力與行政權力的潛在沖突

學術權力與行政權力都是高等學校自身的客觀要求[5]，行政權力和學術權力并存的二元結構是大學區別于其他社會組織的顯著特征，大學的學術層次越高，二元化的特征就越明顯。一般而言，學術聲譽良好、歷史較為悠久、學術力量雄厚、校長為著名學者的一流大學，學術權力占有較重要地位，教授說話有一定分量；而在那些地方性的、歷史不長、教授少、學術力量尚未成長起來的科層化程度相對比較高的地方高校，則是行政管理人員握有權力之劍，而真正的學者只享有哲學意義上的尊重，行政權力的膨脹必然導致學術權力的弱化。而大學的組織特性，決定了它歷來崇尚學術自由，按照自身的內在邏輯發展。學術權力的主體是大學中的學術人員，他們反對過多的約束，注重創新。行政的權力的強化，地方高校行政人員往往視自己為管理者甚至是領導者，時時欲凌駕于大學教師和學生之上，傾向于扮演決策與支配者的角色，對知識和人才缺乏應有的理解與尊重，直接導致權力的異化，甚至“失范”，也使得大學的教學、科研人員常常感到自己沒地位，使他們喪失自己職業活動的自主權，陷入職業角色的沖突與壓力中，從而產生失落感與疏離感。行政權力本身缺乏追求效率的內在驅動機制，但管理起教師來則持效率化取向，片面的效率化往往是與急功近利連在一起的。總之，大學的行政權力和學術權力都具有其自身存在的合理性、局限性，兩種權力并存的大學管理，客觀上就潛藏著矛盾，只有二者相互制約、相互協調、相互合作，實現大學內部權力結構優化，才能保證大學管理的高效、科學、民主。

三、 地方高校加強內部治理的基本措施

（一） 切實加強利益相關者對高校內部治理的參與和監督

我國地方高校的管理體制為黨委領導下的校長負責制，突出的是黨委的決策權力和校長的行政權力，學校的決策和執行權力集中于黨政領導班子。近年來，也有不少地方高校仿效西方大學成立了大學董事會，作為名義上的最高權力機關，在董事會中，有來自政府和社會賢達的代表、企業的代表，甚至教師的代表。但是，由于我國獨特的國情和文化影響，高校的法人地位缺乏自治性和獨立性，參與到大學董事會的代表由于個人精力有限，對大學日程管理參與能力的缺失及其他利益原因，很少真正參與和監督高校的內部治理和決策活動，這從根本上使我國高校喪失了大學治理的形式基礎。為了建設科學合理的大學治理機制，我國高校應借鑒西方大學關于董事會建設和其他參與高校治理委員會建設的經驗，在堅持黨委領導的前提下，切實向社會開放高校治理的各委員會組織，擴大與學校發展利益相關者的參與，尤其是擴大有教育發展調控經驗和對經濟發展有需求的政府人士、對高校科研成果轉化有需求的企業人士、與高校發展有切身利益關系的在校師生的參與度，突出高校治理參與主體的專業化，加強對學校重大決策的制定和執行的評議和監督。為了激勵外部利益相關者對高校治理的參與積極性，需要淡化高校行政人員的級別行政管理，減少政府通過行政命令對高校內部事務的直接干預，政府派出人員參加大學董事會，僅作為一個重要的利益相關者通過董事會實現政府目標和意圖。要切實實現大學校長和行政機關對董事會負責，對大學的利益相關者負責。

（二） 奠定保障高校治理機制運行的強制性基礎

高校內部治理的提出是相關法律制度建立的必然，高校治理體制的完善與使之固定化的法律制度共生發展。世界上所有高等教育發達的國家都有關于大學的法令，美國能在較短的時間內建立世界上卓有成效的高教系統，與法律的制訂密不可分，如著名的《莫利爾法案》。正是有了這些大學法令，才為大學的興辦以及運作給定了基本框架。在此框架之下，大學的利益相關者針對各自對大學的需求來簽訂“特殊契約”，進而建立大學內部治理的結構，形成大學治理的個案特性和大學對國家、社會責任的結合。這不僅是給大學發展的方向劃定了軌道，更重要的是，對大學的利益相關者而言，大學法令縱深度高，各利益相關者之間的契約內容就會減少，交易成本就會下降，而一些制衡權力的合理界定也會提高治理結構的靈活性。因此，適時制訂和依法實行高教法律法規，對限制行政權力的越界，建立和諧的大學治理結構至關重要[6]。對我國地方高校而言，建立健全高校內部治理的法律體系還有文化建設層面的意義。作為大學治理的理念，在西方已經有近百年的演變歷史，但是，對我國而言還只是流于表面的舶來品，實現高校內部治理既需要對理念本身的深化理解和創新，還需要通過國家強制性的法律來保障高校內部治理體制的建立和深化發展以及初步在法律制度層面上完成高校內部治理的制度文明建設。

（三） 建立以分權和制衡為核心的高校治理制度

大學自誕生以來就是一個學術機構。進入現代以后，隨著科技在社會發展中的作用被強化，大學從社會邊緣邁向了社會中心。大學經費和學生來源的多樣化，也形成了多元的利益相關者共同集聚大學校園的局面。政府、企業、社會組織以及師生都非常關注大學的發展，希望通過參與大學的決策以實現自己利益的最大化，因此紛紛在大學的發展和管理中提出擁有必要的話語權的要求。在這種情況下，高校內部治理應建構能夠滿足這些利益團體各自合法利益和責任的制度框架與過程，使各種利益相關者能夠參與事務決策，以有效防止權力過于集中，從而實現學術權力與行政權力的合作與監督，達到權力的動態平衡，使學校的學術事務和行政事務都能得到有效完成。我國大學的治理實踐還處于借鑒和摸索階段，政府主導大學發展的局面還沒有根本性的改變，因此，在我國要實現大學治理這一目標，首先要反思政府壟斷行為的合法性與合理性，重新考慮政府的角色、功能及其合理形式，進而充分引進多元化的大學利益相關者，強化其在大學治理中的必要權力，推動政府轉變職能，實行分權，并在此基礎上，通過政府、社會、學校之間的合作、協商、談判，建立大學治理充分制衡的復合共治，實現大學治理的良性運行。為此，我國大學應結合自己的科層制傳統，以引導社會性治理的成長為主體思路，結合我國政治體制的特點，培育大學自主、學術自由的獨立品格，促使我國大學治理理念的形成和發展，最終形成符合國情、具有本土大學特色的治理體制和制度。

參考文獻

[1] 熊慶年，代利林.大學治理結構的歷史演進與文化變異＼[J＼].高教探索，2006（1）：4043.

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[3] 展立新.西方高等教育理論的一次深刻的社會學總結——評T.帕森斯和G.M.普萊特的《美國綜合性大學》＼[J＼].北京大學教育評論，2008（10）：179187.

[4] 王應密.基于問題而展示的哲學思考——試論高等教育哲學的構建圖式[J].黑龍江高教研究，2006（11）：1416.

[5] 潘懋元.多學科觀點的高等教育研究＼[M＼].上海：上海教育出版社，2001：290.

[6] 林道立.高等教育專業設置與地方經濟發展的適應性——基于江蘇普通高校本科專業的分析＼[J＼].鹽城工學院學報：社會科學版，2012（1）：7578.

（責任編輯 趙文青）