政府購買學前教育服務狀況的調查與思考

【摘要】本研究對蘇州市工業園區政府購買學前教育服務政策的具體內容、政策的出臺過程和實施情況進行了調查。結果顯示，該項政策的制定和實施過程較嚴謹，幼兒園及家長對政策的滿意度較高。但民辦幼兒園教師的福利待遇和培訓機會有待改善和增加，政府購買學前教育服務的政策有待進一步完善。

【關鍵詞】學前教育；政府購買服務；蘇州市工業園區；民辦幼兒園

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2013）1/2-0027-04

一、問題提出

（一）研究背景

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《意見》）中強調，鼓勵以多種形式擴大學前教育資源，其中明確規定：“采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。”

在《意見》下發兩年之后，研究者以江蘇省蘇州市工業園區（以下簡稱“園區”）為例，調查當地政府購買學前教育服務的具體情況，諸如政策的具體內容、政策出臺的過程和實施情況，以期為我國其他地區制定相關政策提供借鑒。

（二）概念界定

“政府購買教育服務”是指政府以契約的形式，通過公共財政向各類提供教育服務的社會組織購買相應的教育服務，目的在于為社會公眾提供優質、高效、可選擇的教育服務。〔1〕由此我們不難看出，教育服務的購買者是政府，提供者是各類社會組織，接受者是社會公眾。同理，政府購買學前教育服務就是“指政府由原來直接舉辦幼兒園，調整為向有資質的社會組織或公民個人購買幼兒教育服務，并根據社會組織或公民個人提供服務的數量和質量進行評估付費”。〔2〕

二、研究方法

（一）訪談法

自編《蘇州市工業園區政府購買學前教育服務狀況》訪談提綱，具體內容包括“對教育行政人員的訪談”“對民辦幼兒園園長的訪談”和“對民辦幼兒園教師的訪談”三部分。研究者選取蘇州市工業園區一名學前教育行政人員和一名民辦幼兒園園長分別進行了半結構深入訪談，并選取十名民辦幼兒園老師進行座談。

（二）問卷調查法

自編《蘇州市工業園區政府購買學前教育服務狀況家長問卷》，包括“家長基本信息”和“正式問卷”兩部分。共發放問卷130份，收回問卷130份，回收率為100%，其中有效問卷121份，有效率為93%。問卷數據通過SPSS17.0進行統計處理。

三、研究結果與分析

（一）政策的具體內容

蘇州市工業園區管理委員會于2011年2月24日出臺了《關于進一步加快學前教育改革發展的若干意見》。文件規定，“對規范辦學、年檢合格的民辦幼兒園，對其吸納的園區戶籍居民、購房并實際居住居民及經園區組織人事部門認定的引進人才的3～6周歲學齡段子女，按照每年每人3000元的標準給予補貼（如核價后收費低于780元/月，按與公辦省市優質幼兒園的收費標準的差價進行補貼）。幼兒園相應降低收費標準，重新核定收費備案”。這份文件其實就是表明政府實施了向民辦幼兒園購買學前教育服務的政策，具體內容如下。

1.接受購買服務的民辦幼兒園資格：必須有相應的辦園資格，必須經過教育部門的年檢。

2.政策受惠的對象：需要有園區戶口或在園區購買了產權房且長期居住（園區引進的人才可特殊對待）；幼兒年齡須在3～6周歲之間，低于3周歲或者高于6周歲的都不能享受此項“補貼”。

3.“補貼”標準：每年給予每位符合條件的幼兒3000元補貼（核價后幼兒園收費低于780元/月的除外）。

4.對民辦幼兒園的限制：民辦幼兒園應降低收費標準，再次到教育局核定收費并進行備案。

（二）政策出臺的過程

經調查，園區現有33所幼兒園，其中14所是公辦幼兒園的分園，19所是民辦幼兒園。園區有19000余名適齡幼兒，其中60%就讀于公辦幼兒園，40%就讀于民辦幼兒園。接受訪談的教育行政人員說：“我們在2009年的時候對民辦幼兒園的辦學成本進行過一次調研。人數多點的幼兒園人均每年需要8000多元，人數少點的幼兒園人均每年需要9000多元，所以當時民辦幼兒園普遍的收費標準為每人每月900～1100元。而公辦幼兒園每人每月的收費標準是480元，一年總計收費近5000元，比民辦幼兒園少3000～4000元。我們定下給予民辦幼兒園生均3000元的補貼標準，是希望民辦幼兒園的收費和公辦幼兒園差不多。這項政策出臺后，家長是比較滿意的。”

（三）政策實施的情況

1.政策實施的現狀

（1）政府撥款，學費共擔

這項補助政策自2011年出臺以來，園區有近5000名幼兒享受到了這個“補貼”，兩級財政（園區政府和鎮政府）共支出1450萬元，形成了政府、幼兒園、家長三方合理分擔經費的機制。接受訪談的教育行政人員還表示，“這是一項長期的政策，會一直堅持下去，以后的補貼數額只會增不會減”。

（2）幼兒園全力配合，緩解“入園貴”“入園難”問題

接受訪談的一位民辦幼兒園園長介紹，“自從政府給予每個孩子每年補貼了3000元錢后，我們和公辦幼兒園的收費差距縮小了。原來急著要把孩子送到公辦幼兒園去的家長不那么急了，有部分孩子原來在公辦幼兒園的，現在家長也給他們轉到民辦幼兒園來了”。可以說，這一政策客觀上緩解了公辦幼兒園學位緊張的問題。更讓教師們欣喜的是，幼兒園的收費降低了，原先有時比較緊張的家園矛盾也有所緩解，“老師的教學水平都差不多，如果民辦幼兒園的收費和公辦幼兒園相近，家長會覺得上民辦幼兒園更值得，也更少和公辦幼兒園比較了。他們覺得政府很公平，對幼兒園也沒有那么多不滿了”。

（3）教師培訓少，待遇不高

在訪談老師的過程中，研究者發現，教師們普遍反映自己在這項政策中幾乎沒有受益，反而還增加了負擔。主要表現如下。

a.教師培訓機會少。雖然這份文件對民辦幼兒園的教師資格也作了具體規定，即持有學前教育教師資格證的老師不低于50%，但接受訪談的10位民辦幼兒園老師均表示自己并不是學前教育專業的，而且她們的同事中學學前教育專業的也很少。幼兒園有時也會說要派教師出去學習，但需要教師自己承擔學習費用。民辦幼兒園大多沒有假期，老師要外出學習需請假。為此，她們希望政府能提供更多的學習機會。

b.教師待遇普遍不高。訪談得知，新入園的教師工資是1600～1800元/月，教齡在3～5年的教師工資是2500～3000元/月，教齡再長一點的教師工資會高一點，但也很難高出5000元/月，而且幼兒園給教師繳納的社會保險都是最低標準的。教師們呼吁“希望待遇能夠提升一些，每年都應有個增長，讓教師有個期待，也促使教師隊伍更穩定”。

c.教師的工作量增加了。接受訪談的教師有70%反映，隨著入園孩子的增多，她們的工作量更大了。特別是新生入園時相關審核工作非常繁瑣，增加了教師不少的工作量。更有教師反映，部分家長因證件不齊備沒有通過審核，以至造成了家園之間一些不必要的誤會。

2.政策實施的效果

（1）政策對家長的幫助程度

對家長問卷的統計結果表明，有42.5%的家長認為“政策對自己有幫助”，有35.8%的家長認為“非常有幫助”。由此可見，政府提供的補貼有效減輕了家長的負擔，這對緩解“入園貴”問題是有很大作用的。

（2）家長對政策的滿意程度

有44.2%的家長對這項政策“滿意”，“比較滿意”和“非常滿意”的家長分別占28.3%和19.2%。可見，家長們對政策的總體滿意程度較高。他們認為“補貼”政策不僅縮小了民辦幼兒園與公辦幼兒園的收費差距，也體現出政府對民辦幼兒園的關注，因此很支持這項政策。

（3）幼兒園教育質量的提升狀況

有超過一半的家長（54.2%）不清楚幼兒園在接受了政府購買服務之后是否提升了教育質量。他們認為，政府在制定政策時只規定有辦園資格的幼兒園就可以享受這項政策性補助，對幼兒園的教學質量沒有提出具體的評價標準。因為信息不對稱，家長事實上是無法判斷幼兒園的教育質量的，政府部門也難以監管幼兒園的辦園質量。

（4）家長對幼兒園滿意度的提升狀況

有49.2%的家長對幼兒園的滿意度“有一點提升”，有14.2%的家長滿意度“有很大的提升”，只有8.3%的家長滿意度“沒有提升”。我們推測，幼兒園原來的“高收費”是家長不滿意的主要原因之一。補助政策部分緩解了家長的不滿意情緒。

四、思考與建議

（一）政府層面

1.制定法律法規

“政府購買教育服務”在發達國家一般屬于“政府采購法”規定的內容，我國對這一政策尚未在法律層面上作出明確界定。我國政府于2002年頒布的《政府采購法》并沒有包括服務購買，更沒有細化到“教育服務”范疇。因此，此項政策涉及的購買主體、購買對象、購買資金來源、合同管理與監督方面均屬無法可依。為此，我們呼吁相關部門應當盡快制定相關法律或法規，以讓政府購買教育服務的政策有法可依或有章可循。

2.豐富購買內容

和某些發達國家豐富的購買內容相比，我國政府購買學前教育服務的內容仍顯得過于單一。《意見》規定的“減免租金、直接補貼、以獎代補”以及對教師給予補貼的部分內容在實踐中缺乏可操作性。社會組織的參與更是少之又少，競爭購買的方式也因沒有可供競爭的社會組織的參與而無法實施。為此，我們認為，政策要努力促使教育服務提供方發展和壯大，從而讓教育服務的購買內容朝著豐富性和多樣性方向發展。

3.建立多元監督機制

政策購買學前教育服務的監督機制可分為政府內部監督和專業第三方監督。政府內部監督是指要建立問責制，各相關職能部門要清楚地知道資金的流向、政策實施的進度以及服務質量等。在訪談中，教育行政人員坦言“沒有問責制”，政策的施行只能依賴于“政令暢通”。第三方監督主要是指通過社會中介組織（如會計事務所、審計事務所等）、社會公眾以及媒體對此項政策的實施加以監督。第三方一般能保持其客觀性、公正性和專業性。〔3〕例如，在訪談中，我們了解到，在園區前期進行調研時，就請過會計事務所核算過民辦幼兒園的生均成本。

4.健全財政投入制度

在園區實施此項政策的一年里，政府共計投入1450萬元，讓約5000名幼兒享受到了“補貼”。如果要在更大范圍內實施政府購買服務的政策，勢必要有更大的財政投入。為此，需要建立健全的財政投入制度。不僅要保障經費投入，更要保障投入的經費能發揮最大的效益。〔4〕具體到財政制度的建設，首先需要有明確的財政預算，經費下撥給符合條件的幼兒園后，還要進行定期審計，監督其經費的使用情況。

（二）民辦幼兒園層面

1.形成契約關系，引入競爭機制

實施政府購買學前教育服務，政府是購買服務方，民辦幼兒園是提供服務方，它們通過契約明確各自的權利和義務。例如，民辦幼兒園不應再是最大利益的追求者，而應是公共服務的提供者；政府不再直接提供公共服務，而是通過委托專業機構提供相應的公共服務。在這一過程中，原本處于社會“邊緣”的民辦幼兒園以承擔公共責任的主體地位參與到公共服務中來。政府還可以對表現優異的民辦幼兒園進行獎勵，以激勵其他民辦幼兒園積極參與到競爭中來。

2.進行教育評估，提高教育質量

教育評估應該是政府購買教育服務應有的題中之義，教育評估在政府購買教育服務過程中還具有特殊作用。〔5〕政府需要通過相關職能部門或第三方來評估民辦幼兒園是否遵循了購買協議。比如關于幼兒園資質是否達到了規定的標準，一般可以從以下幾個方面進行評估。一是檢查園舍、班額等硬件條件是否符合規定，二是看教保人員的配備、學歷等軟件條件是否達標，三是通過相關專業人員或相關評估方案檢查教學質量是否合格。通過以上評估，符合條件的幼兒園才能繼續承擔提供教育服務的責任。

3.提高教師待遇，重視教師培訓

如上文所述，在接受訪談時，教師們普遍反映，“民辦幼兒園的教師工資低、沒有保障，政府的‘補貼’政策和老師基本沒有什么關系，教師的流動性仍然很大”。研究者在進行相關文獻調研時也發現，只有部分地區政府出臺了給予民辦幼兒園教師相關補貼的政策。近幾年開始實施的幼兒園教師“國培”“省培”活動很少有眷顧到民辦幼兒園教師的。其實，民辦園教師恰恰是最需要培訓的，因為她們一般學歷偏低，很多還是非學前教育專業畢業的，有的甚至連教師資格證都沒有。政府只有設法提高民辦幼兒園教師的工資待遇，并切實重視民辦幼兒園教師的培訓工作，才有可能真正促使民辦幼兒園提升教學質量，減少教師流動，從而使購買的服務具有一定的質量乃至高質量。

參考文獻：

〔1〕〔4〕周翠萍，范國睿.政府購買教育服務何以可能〔J〕.教育學報，2011，（1）：93-97.

〔2〕王海英.政府購買幼兒教育服務的條件與風險防范機制〔J〕.幼兒教育：教育科學，2011，529（11）：1-2.

〔3〕蘇明，賈喜津，等.中國政府購買公共服務研究〔J〕.財政研究，2010，（1）：16.

〔5〕湯赤.教育評估在政府購買教育服務中的作用〔J〕.教育發展研究，2007，（4A）：47.

The Investigation and Thinking on the Effect of Government

Purchasing Preschool Education Service：Taking Industrial Park of Suzhou as An Example

Lei Shuxian， Wang Haiying

（College of Educational Science， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】This paper is based on the interview and questionnaire about policy making and implementation of government purchasing preschool education service in the Industrial Park of Suzhou， Jiangsu Province. The result indicates that the policy making and the implementation process are fairly strict and both kindergartens and parents are quite satisfied with the policy. However， private kindergarten teachers’ benefits need to be improved and in-service training opportunity should be increased； government policy of purchasing preschool education service needs to be perfected.

【Keywords】preschool education； government purchasing service； Industrial Park of Suzhou； private kindergarten