對2010年以來我國學(xué)前教育財政投入政策的分析*

【摘要】財政投入是保障學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。自2010年以來，從中央到地方都相繼出臺了一系列相關(guān)政策，加大了學(xué)前教育財政投入，擴大了學(xué)前教育資源。學(xué)前教育財政投入整體上呈現(xiàn)出“分配項目細化”“局部設(shè)計”“重基建、輕師資”等特點。有鑒于此，研究者認為要從調(diào)整財政投入分配格局、統(tǒng)籌規(guī)劃、明確各級政府責(zé)任等方面加以改進，以促使學(xué)前教育財政投入政策的制定和實施能進一步有效促進學(xué)前教育均衡、穩(wěn)定地發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；財政投入；政策

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2013）03-0024-06

為了貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》）和財政部、教育部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（財教〔2011〕405號）（以下簡稱“405號文件”）的文件精神，進一步加大學(xué)前教育財政投入，擴大學(xué)前教育資源，以支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，自2010年以來，從中央到地方各級政府紛紛出臺了諸如“加大學(xué)前教育財政投入的通知”“加快學(xué)前教育發(fā)展的意見”“學(xué)前教育三年/五年行動計劃”等各類政策，一時間可謂“百花齊放”。這些文件通常都明確了政府統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任，并在學(xué)前教育財政投入上給出了具體的政策。

財政投入是保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。深入分析和比較2010年以來從中央到地方各級政府的學(xué)前教育財政投入政策的特點，不僅可以從面上把握全國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的形勢和財政投入的現(xiàn)狀，還可以為各地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展“把脈”。

一、“透視”——分析我國學(xué)前教育財政投入政策

目前，全國關(guān)于學(xué)前教育財政投入的政策根據(jù)文本類型可粗略分為三種：第一種是“條款式”，如《若干意見》中的第四條，或地方各級政府出臺的“學(xué)前教育三年/五年行動計劃”里的有關(guān)條款；第二種是“專門式”，如“405號文件”是專門針對學(xué)前教育財政投入的政策；第三種是“分散式”，如一些規(guī)定專項經(jīng)費、獎補、資助經(jīng)費劃撥的文件，包括一些重要的會議發(fā)言等。研究者從政府層級，即中央和地方各級政府（省〈直轄市、自治區(qū)〉、市〈州〉、縣〈市、區(qū)〉）的角度來分析2010年以來我國學(xué)前教育財政投入的相關(guān)政策，從而透視我國學(xué)前教育財政投入的現(xiàn)狀。

1.中央政策：引領(lǐng)與指導(dǎo)

中央出臺的有關(guān)學(xué)前教育財政投入的政策大多是原則性、框架式的，起到的是帶動和影響地方各級政府參照執(zhí)行的作用，相關(guān)政策如下。

2010年7月29日，《教育規(guī)劃綱要》提出了“到2020年基本普及學(xué)前教育”“明確政府職責(zé)”“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”等戰(zhàn)略任務(wù)。

2010年11月21日，國務(wù)院頒布了《若干意見》，其中針對學(xué)前教育財政投入提出“中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育和學(xué)前雙語教育”。

2011年6月29日，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》中指出“教育投入是公共財政保障的重點”。“合理安排使用財政性教育經(jīng)費。大力支持基本普及學(xué)前教育均衡發(fā)展。”

2011年9月1日，由溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議中決定，按照“地方為主、中央獎補”的原則，進一步增加學(xué)前教育財政投入，在“十二五”期間，中央財政將安排500億元，重點支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。

2011年9月5日，財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)的 “405號文件”規(guī)定了“地方為主，中央獎補”的財政分擔模式，中央財政將根據(jù)地方工作開展情況，主要采取獎補方式支持地方學(xué)前教育發(fā)展，重點支持“校舍改建類”“綜合獎補類”“幼師培訓(xùn)類”和“幼兒資助類”共4大類7個重點項目。

從以上文件可以看出，從《教育規(guī)劃綱要》到“405號文件”，學(xué)前教育財政投入政策的規(guī)定與舉措越來越具體，在提出學(xué)前教育整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標之后，中央大致區(qū)分了中央政府與地方各級政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”，即中央政府的職責(zé)和中央財政投入的分擔任務(wù)，但對地方各級政府的具體職責(zé)擔當并不明晰。中央財政投入主要是起“獎補”作用，即通過獎補方式支持地方學(xué)前教育發(fā)展。中央政府還以項目為抓手，在財政投入方向上具有明顯的傾斜性，即重點支持中西部地區(qū)的和東部困難地區(qū)的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。地方政府則是學(xué)前教育財政投入的“主要責(zé)任人”“主要的財政投入者”。

2.地方政策：跟進與創(chuàng)新

在中央政府出臺了一系列學(xué)前教育財政投入政策后，地方各級政府也層層貫徹落實上級精神，因地制宜，出臺了形式和內(nèi)容各異的政策。研究者主要通過政策文本的形式和內(nèi)容、投入體制、投入方式三個維度透視地方各級政府出臺的有關(guān)促進學(xué)前教育發(fā)展的財政投入政策。

首先，從政策文本形式來看，主要有“中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要”“學(xué)前教育三年/五年行動計劃”“關(guān)于大力/加快發(fā)展學(xué)前教育的意見”“關(guān)于加大學(xué)前教育投入的意見”“關(guān)于建立學(xué)前教育經(jīng)費保障機制的意見”“加快學(xué)前教育多元化發(fā)展的通知”“關(guān)于設(shè)立學(xué)前教育專項資金/經(jīng)費的通知”“學(xué)前教育經(jīng)費管理辦法”等。政策的內(nèi)容大致可以劃分為學(xué)前教育財政投入的總體規(guī)劃、投入機制、專項投入和經(jīng)費管理等幾種類型。“規(guī)劃綱要”類政策是對學(xué)前教育事業(yè)未來發(fā)展方向和指導(dǎo)原則等重大問題的總體戰(zhàn)略部署，主要由國家、省和市三個層級的政府制定；“行動計劃”類政策是對學(xué)前教育事業(yè)總體規(guī)劃進行目標分解和貫徹落實，其內(nèi)容從面上看主要包括學(xué)前教育投入現(xiàn)狀、發(fā)展目標和具體措施幾部分，從點上看涉及到財政投入機制、辦園體制、管理體制等問題，一般由縣級政府制定；其余政策則大多為項目細化，由基層政府根據(jù)實際需要靈活制定。

其次，從投入體制來看，中央規(guī)定的是“地方為主，中央獎補”的財政分擔體制，地方各級政府投入體制的類型則大致包括“市、縣為主，省級補助，中央支持”“市、縣為主，省級獎補”“縣、鄉(xiāng)共建，以縣為主”“縣鄉(xiāng)共建，合理分擔”“縣鄉(xiāng)共建，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主”等模式。投入體制是一個地區(qū)各級政府在學(xué)前教育財政投入中責(zé)任分擔的制度規(guī)定，反映的是“誰是責(zé)任主體”以及“誰承擔著主要的投入責(zé)任”等問題。在實踐中，采取何種投入體制，是由地方經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財稅水平、學(xué)前教育在各級各類教育財政投入總量中獲得的比例、主管領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)前教育事業(yè)的認識等因素綜合決定的。例如，位于我國華東地區(qū)的江蘇省綜合經(jīng)濟實力位于全國前列，但其蘇南、蘇中、蘇北的區(qū)域經(jīng)濟水平有顯著差異，蘇南發(fā)達、蘇中次之、蘇北薄弱。課題組調(diào)研了蘇南、蘇中、蘇北三個的市（縣）后發(fā)現(xiàn)，三地的學(xué)前教育財政投入體制呈現(xiàn)出明顯的不同。例如，位于蘇南的張家港市各鎮(zhèn)財力雄厚，學(xué)前教育財政投入“以鎮(zhèn)為主”；蘇中的如皋市實行“縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)合理分擔”體制；蘇北的灌南縣則“以縣為主”。江蘇省的區(qū)域差異在一定程度上可映射出全國的區(qū)域發(fā)展不平衡情況，我國東部地區(qū)學(xué)前教育財政投入體制基本屬于“省、市獎補，以縣為主”的模式，而中西部由于經(jīng)濟水平相對薄弱、縣鄉(xiāng)財政大多較困難，義務(wù)教育經(jīng)費尚有缺口，何況學(xué)前教育投入，因此更多的是依靠中央和省級政府的專項補助和轉(zhuǎn)移支付，大多屬于“省級補助，中央支持”的財政模式。比如，“十二五”期間，中央財政將撥款500億元重點支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，這一政策將促使中西部地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展。

再次，從經(jīng)費投入方式來看，主要有兩種類型：一是總量性投入，如規(guī)定“把學(xué)前教育經(jīng)費列入同級財政性教育經(jīng)費預(yù)算，財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費達到一定比例，并逐年遞增”“年度學(xué)前教育經(jīng)費增加一定比例的額度”等；二是項目性投入，主要以專項經(jīng)費的形式撥付，范圍主要包括幼兒園建設(shè)或升級改造工程項目，幼兒園創(chuàng)建的以獎代補，低收費或普惠性民辦幼兒園的獎補，教師培訓(xùn)，困難家庭幼兒資助，公用經(jīng)費或生均經(jīng)費獎補等。

總體來說，2010年以來，從中央到地方的學(xué)前教育財政投入政策從形式和內(nèi)容上都帶有一定的共性。由于我國學(xué)前教育經(jīng)費一直以來較為短缺，歷史欠賬深重，因此加大財政投入是各地政策的主旋律，而經(jīng)費來源、經(jīng)費投入方向和經(jīng)費分配方式三塊內(nèi)容則是各地政策的主體內(nèi)容。共性之外是各具地方特色的投入方式，其中最能夠反映出學(xué)前教育財政投入政策趨勢的主要有普惠性民辦園扶持政策、助學(xué)券政策和免費學(xué)前教育政策。

實施普惠性民辦園扶持政策的地區(qū)中，較典型的舉措有：上海浦東新區(qū)早在2005年就提出并執(zhí)行至今的“以優(yōu)惠租金及補貼地段生生均經(jīng)費的方式，向民辦幼兒園購買服務(wù)”政策；〔1〕重慶江北區(qū)對普惠性民辦幼兒園和就讀幼兒分別補助，并對新建或改擴建公助普惠性幼兒園建設(shè)進行一次性補助的政策；〔2〕浙江省自2011年起從省財政安排專項一般性轉(zhuǎn)移支付資金，按照“地方為主、激勵引導(dǎo)、事后獎補”的原則對扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展的市、縣（市、區(qū)）給予獎勵性補助，先面向農(nóng)村民辦幼兒園，后逐步擴大到城市、縣鎮(zhèn)民辦幼兒園，并根據(jù)普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)、幼兒園等級、辦園質(zhì)量、管理因素等指標核算出年度獎補資金額度。〔3〕積極扶持普惠性民辦園發(fā)展是《若干意見》中的規(guī)定，因此有關(guān)這方面的政策在全國各地均得到了較為普遍的實施，但各地具體的實施辦法大多因地制宜，因此形式各異。

助學(xué)券政策主要是一項有關(guān)幼兒學(xué)費減免和補助的政策。香港政府自2007年開始推行學(xué)券制，至今已實行5年，共為12.9萬適齡幼兒減免了學(xué)費；安徽蕪湖市從2011年秋季開始對家庭經(jīng)濟困難幼兒的保育教育費給予了每學(xué)年人均1400元的資助；江蘇南京市從2011年秋季開始對包括流動人口子女在內(nèi)的在全市符合兌現(xiàn)條件幼兒園就讀的適齡幼兒按照每人每年2000元標準發(fā)放“幼兒助學(xué)券”；海南海口市從2012年秋季開始對具有本市戶口且符合計劃生育政策的3～6歲幼兒按照每人每年400元的標準發(fā)放助學(xué)券；此外湖南株洲、山東濰坊、河南鄭州等地也實施了此項投入政策。

免費學(xué)前教育的主要形式有全面免費、階段性免費、部分費用減免、特殊人群免費等（助學(xué)券政策實質(zhì)上也是部分費用減免的形式之一），這項政策的實施與地方財力和當?shù)卣畬W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重視程度等因素有關(guān)。實施這項政策的代表性舉措主要有：陜西吳起縣從2010年開始實行學(xué)前教育三年免費教育，形成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的三級幼兒教育網(wǎng)絡(luò)，從而使全縣學(xué)前兒童入園率由59%提高到了96%以上，〔4〕作為曾經(jīng)的貧困縣能夠做到學(xué)前教育免費實屬不易；同樣的“窮地方辦免費學(xué)前教育”的還有海南昌江黎族自治縣。此外，各地免費學(xué)前教育形式不一，如新疆拜城縣實行公辦全免費；江蘇揚中縣學(xué)前一年免費；浙江紹興縣制訂學(xué)前教育三年行動計劃，規(guī)定到2013年免去所有入園幼兒的學(xué)前教育費用。在縣域范圍內(nèi)實施學(xué)前教育免費，紹興縣走在全國前列；山東兗州市從2012年春季開始，不分城鄉(xiāng)、公民辦和辦園等級，統(tǒng)一按照每人每月165元的標準對所有幼兒園發(fā)放補貼，并免除入園幼兒的學(xué)前教育學(xué)費；西藏從2012年秋季開始實施城鎮(zhèn)入園幼兒學(xué)前教育三年免費政策；山西長治縣自2012年9月1日起在全縣符合辦學(xué)條件的公辦和民辦幼兒園推行學(xué)前教育全免費政策；香港政府已推行約6年的幼兒園學(xué)券制在今年即將偃旗息鼓，全港學(xué)前教育將推行全免政策。〔5〕

二、“把脈”——分析我國學(xué)前教育財政投入的特點

通過透視與解讀中央及全國各級地方政府出臺的學(xué)前教育財政投入政策，研究者發(fā)現(xiàn)，近年來我國學(xué)前教育財政投入呈現(xiàn)出以下幾方面特點。

1.分配項目細化，以資助獎補為主

財政投入的分配大多以項目為依據(jù)，細化到幼兒園、幼兒和教師的各項具體支出上，例如：幼兒園的基建投入，設(shè)施設(shè)備維修，創(chuàng)建升級獎勵，普惠性補貼等；幼兒的生均公用經(jīng)費，困難幼兒資助、補貼、免費等；教師的人員經(jīng)費，養(yǎng)老、醫(yī)療保險，培訓(xùn)、繼續(xù)教育經(jīng)費，骨干、學(xué)科帶頭人等的獎勵。財政投入的方式主要以專項資助獎補形式出現(xiàn)，比如前面提到的浙江等地的針對普惠性民辦園的財政政策，主要通過以獎代補、購買服務(wù)、收納地段生、減免租金等措施加大對普惠性民辦園的扶持，各地的“三年行動計劃”中也普遍設(shè)置了針對貧困家庭幼兒的資助制度，或單獨出臺了針對困難家庭幼兒補助、免費的投入制度以及助學(xué)券政策等。在地方性財政投入政策中項目性投入較為明顯，有的地方還明確了項目中各級政府財政投入的分擔比例，如江蘇如皋縣在其“三年行動計劃“中規(guī)定200元的每年生均公用經(jīng)費由縣鄉(xiāng)兩級政府各承擔一半。

2.地域差距大，政策重點各異

由于學(xué)前教育籌資主要依靠地方政府（特別是縣級政府），在各地經(jīng)濟發(fā)展水平和稅收水平相差較大的背景下，我國東、中、西部地區(qū)學(xué)前教育資源分布不均，支出水平也有顯著的地域差異。中西部欠發(fā)達地區(qū)的學(xué)前教育支出水平低于東部發(fā)達地區(qū)，自近年來中央加大了對西部地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付力度之后，中部地區(qū)的學(xué)前教育支出水平開始遠低于西部地區(qū)。此外，學(xué)前教育財政投入政策的側(cè)重點也不盡相同，中西部地區(qū)的政策重心更多地放在提高幼兒入園率和教師合格率、園舍建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育等“發(fā)展基礎(chǔ)”的問題上；東部地區(qū)則將重心更多地放在了提高教師隊伍質(zhì)量、提升農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量、加大公用經(jīng)費的投入等“提升質(zhì)量”的項目上。另外，各區(qū)域政策出臺的多寡、詳略方面也有所不同，中西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)的相關(guān)政策較稀少，多為上級政府文件的復(fù)制或轉(zhuǎn)發(fā)，體制創(chuàng)新內(nèi)容不多；東部地區(qū)政策較豐富，涉及的投入項目較為周全。雖然我國各地區(qū)政策重點各異，但東、中、西部地區(qū)在師資隊伍建設(shè)及其經(jīng)費投入上的不足是一個共性問題。

3.重基建等大規(guī)模投入，輕師資等持續(xù)性投入

現(xiàn)階段各地主要通過大規(guī)模投資建設(shè)幼兒園來解決學(xué)前教育中的“入園難”“入園貴”和“質(zhì)量低”等問題。從各級地方政府的財政投入結(jié)構(gòu)看，經(jīng)費較多地流向了新建、改建和擴建幼兒園等基礎(chǔ)建設(shè)的硬件投入上，在經(jīng)費撥付時表現(xiàn)出典型的“大規(guī)模”“大手筆”等特征，比如“在一定的時間內(nèi)新建××所幼兒園，投入××億元”、“×地方政府加大學(xué)前教育財政投入，一年內(nèi)投入×億×千萬元）”等新聞屢見于相關(guān)媒體，但有關(guān)促進師資隊伍建設(shè)、幼兒園內(nèi)涵發(fā)展等方面的投入?yún)s少有提及，課題組在某縣調(diào)研時，有園長就指出“房子是造好了，設(shè)施設(shè)備也添置好了，可是像樣的老師沒有，老師人手也不夠，質(zhì)量更不高，幼兒教育的發(fā)展困難仍然很大”。

研究者認為，學(xué)前教育財政投入的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多元的、復(fù)雜的、有所側(cè)重的。這其中，硬件是基礎(chǔ)，軟件是關(guān)鍵，確保硬件投入的前提下更需要強調(diào)對隱性的教育環(huán)境、師資水平等的持續(xù)支持，只有這樣，學(xué)前教育事業(yè)才能真正獲得健康、有序發(fā)展。如果各級政府以為只要硬件投入到位，學(xué)前教育就能獲得良好發(fā)展了，那只能說明財政投入政策的決策者還不具備正確的教育觀和兒童觀，而且還有追求政績之嫌。

4.局部存在財政投入的權(quán)宜性設(shè)計，缺少整體性和長效性設(shè)計

總的來看，目前全國各地的學(xué)前教育財政投入政策普遍帶有一些權(quán)宜性和臨時性色彩。近年來，“入園貴”“入園難”現(xiàn)象已經(jīng)演變成了嚴重的民生問題，由此才引發(fā)了上至中央下至各級地方政府的一系列政策的出臺。可以說有些政策是 “亡羊補牢”式的，是問題出現(xiàn)后的應(yīng)對和補救措施。學(xué)前教育財政投入方式較多地表現(xiàn)為項目性獎勵和局部性補助，說明政策缺少整體性和長效性設(shè)計，帶有一定的臨時性、隨意性和短效性特點。經(jīng)濟政策本身存在一定的周期性和有效期限，臨時性和權(quán)宜性的政策設(shè)計只能解決眼前問題，比如現(xiàn)在進行大規(guī)模的基建投入、擴招幼師生是因為市場供不應(yīng)求，但是當幼兒出生率下降、入園需求減少，供大于求的時候，多余的教師、空置的園舍該怎么處理？因此，在制定政策時還需要考慮政策可能導(dǎo)致的消極后果和政策的退出機制，從而使政策更為科學(xué)合理。

5.各級政府的投入責(zé)任不甚明晰，事權(quán)與財權(quán)不甚匹配

我國基礎(chǔ)教育實行的是“以縣為主”的管理體制，因此縣及縣以下政府成為發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，它們要承擔學(xué)前教育的整體規(guī)劃布局、經(jīng)費籌措、幼兒園的建設(shè)和發(fā)展、各類學(xué)前教育機構(gòu)的管理等職責(zé)，而中央、省、地市級政府在學(xué)前教育財政投入中則往往扮演方向引領(lǐng)和“獎勵、補助”的角色，這看似清楚的責(zé)任劃分實則很模糊，地方基層政府承擔了幾乎全部的投入責(zé)任。長期以來，中央財政以及各省、市、縣沒有或少有學(xué)前教育專項經(jīng)費，各級地方政府對投入學(xué)前教育的經(jīng)費預(yù)算也沒有明確規(guī)定，加上“分稅制”改革帶來的“財權(quán)上移、事權(quán)下移”①使得縣及縣以下政府的事權(quán)與財權(quán)不甚匹配，很多縣及縣以下政府事實上無力承擔學(xué)前教育經(jīng)費的投入。為此，研究者認為，學(xué)前教育財政投入的大任應(yīng)該在各級政府中有一個明晰的劃分，并制定相應(yīng)的制度予以保障。

三、“診斷”——關(guān)于學(xué)前教育財政投入的政策建議

針對目前我國學(xué)前教育財政投入政策的現(xiàn)狀、特點及其不足，研究者提出以下幾點政策建議。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，整體設(shè)計，縮小差異

教育作為社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，會受到經(jīng)濟、政治、文化、人口等其他子系統(tǒng)的影響，學(xué)前教育的發(fā)展也必然無法不受這些子系統(tǒng)的影響。因此在進行學(xué)前教育財政制度和財政投入政策的設(shè)計和制定過程中，要全面考慮相關(guān)條件和影響因素，從學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的角度結(jié)合當?shù)貙嶋H情況進行整體和全面的設(shè)計。此外還要考慮政策的周期性、階段性和時效性，在政策實施過程中通過評價和監(jiān)督機制對政策進行及時的調(diào)整，在政策制定過程中要以促進教育公平為學(xué)前教育財政投入政策制定的根本目標。中央要繼續(xù)加大對中西部和東部困難地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)差異；地方政府在制定相關(guān)“行動計劃”時，也應(yīng)該關(guān)注社會經(jīng)濟地位低下以及弱勢群體家庭兒童的入園問題。

此外，要加強階段性發(fā)展規(guī)劃、年度行動計劃和年度預(yù)算決算之間的聯(lián)系，即通過對年度預(yù)算決算執(zhí)行情況的監(jiān)督，督促各級政府切實履行各項財政投入政策中對學(xué)前教育做出的承諾，要盡可能地將那些臨時性、隨意性的項目投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然度耄哉嬲Ｕ细黜椡度氲某掷m(xù)有效。

2.增加投入，調(diào)整分配格局，關(guān)注師資建設(shè)

以政府為主導(dǎo)的財政投入體制是政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要憑借。當前，世界各國政府都在為了發(fā)展學(xué)前教育而不斷加大政府財政投入力度。因此政府在制定學(xué)前教育財政投入政策時，要保證財政總投入量，逐步將學(xué)前教育投入納入公共財政預(yù)算，安排學(xué)前教育專項經(jīng)費，并按地方財力的增長水平逐年增加對學(xué)前教育的財政投入。

在保證財政投入總量不斷增加的前提下，還要調(diào)整目前的投入分配格局，切實解決結(jié)構(gòu)性失衡問題。要在不同類型幼兒園間、城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間進行資源的合理配置，重點關(guān)注農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟相對落后地區(qū)，通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)區(qū)域平衡，將普惠的陽光灑向最需要的地方。

在投入方式上，要兼顧軟件和硬件。教育質(zhì)量的提高從根本上講要依靠師資隊伍質(zhì)量的提高，因此在加大對基建、設(shè)施設(shè)備投入的同時，要加大對教師培養(yǎng)的投入力度，以切實提高教師的專業(yè)化水平。當前，在國培項目中要納入基層幼兒園，特別是農(nóng)村地區(qū)幼兒園的教師。政府要從基建投入與師資建設(shè)兩方面入手建立完善的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

3.通過立法進一步明確各級政府責(zé)任，匹配事權(quán)與財權(quán)，獎懲并施

到目前為止，我國還沒有專門針對學(xué)前教育財政投入的法律法規(guī)，《中華人民共和國教育法》第七章雖規(guī)定了教育投入與條件保障，但沒有對學(xué)前教育財政投入作出明確規(guī)定（趙景輝、劉云艷，2012），因此各級政府的學(xué)前教育財政投入行為缺少法律約束。我國現(xiàn)行的行政管理體制長期存在的“權(quán)責(zé)不明”特點導(dǎo)致了各級政府、各職能部門在教育管理和財政投入上的責(zé)任不明確和管理混亂。因此，通過立法進一步明確各級政府責(zé)任，界定責(zé)任主體和責(zé)任行為，對政府的行為進行“硬約束”和規(guī)范，才能實現(xiàn)依法治教。將學(xué)前教育的管理納入法制化軌道是保障學(xué)前教育獲得制度性投入的根本舉措。

“劃分財政投入責(zé)任是界定各級政府事權(quán)的主要內(nèi)容，而事權(quán)的明確是財權(quán)分配的基礎(chǔ)。”〔6〕鑒于學(xué)前教育效益的正外部性，研究者認為，中央政府應(yīng)該承擔大部分財政投入責(zé)任，從總量上保障對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的財政投入。地方政府應(yīng)該承擔相應(yīng)的配套資金，主要用于師資建設(shè)和設(shè)施設(shè)備改善。從總體上來說，應(yīng)該將學(xué)前教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔學(xué)前教育經(jīng)費的保障機制，通過學(xué)前教育經(jīng)費的預(yù)算單列來劃分中央政府和地方政府的投入比例，對各級政府的支出責(zé)任與財政能力、財政權(quán)力進行全面系統(tǒng)的優(yōu)化調(diào)整，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配、與財政能力相適應(yīng)的新型學(xué)前教育財政投入體制，〔7〕通過四個“協(xié)同作用”，即經(jīng)濟制度和經(jīng)濟政策的協(xié)同、中央與地方的協(xié)同、各級政府之間的協(xié)同以及部門之間的協(xié)同，共同完成學(xué)前教育財政投入政策的全面落實和有效運作。

參考文獻：

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〔3〕浙江省財政廳，浙江省教育廳.關(guān)于印發(fā)浙江省扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補暫行辦法的通知（浙財教〔2011〕183號）〔S〕.杭州：浙江省財政廳，浙江省教育廳，2011.

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