政府網站信息公開服務中的問題應對策略*

白清禮

(鄭州航空工業管理學院信息科學學院，河南 鄭州 450015)

1 政府網站信息公開服務的涵義與特征

根據我國《政府信息公開條例》及其政府網站信息公開服務實踐，可將政府信息公開服務定義為，行政機關利用政府網站向社會公眾提供政府信息的整體活動過程。政府信息公開服務具有以下幾層涵義：①法制化，即公開的主體和對象，以及公開信息的內容、程序、形式等有明確的法律規定。②公民獲取政府信息的方式多種多樣，如：查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等。［1］③整體性，即政府信息公開是一個完整的過程：法律制度是依據;公開行為是法律制度的實施;公開成效是公開行為的結果;公開成效應反饋到信息公開的決策和法律制度之中。④政府信息公開并非是指所有政府信息都應公開，而是將國家秘密、商業秘密、個人隱私作為例外。

依上述信息公開服務的涵義，信息公開有如下特征：①政治性。一是指信息公開的主體是國家機關。盡管我國《信息公開條例》規定的公開主體限于行政機關及其授權的組織，但公開主體的逐漸擴大到其他國家機關主體是國際信息公開的主流趨勢，也是我國信息公開的發展走向之一;二是指公開的信息內容與國家機關職責履行活動密切相關，如實記錄和反映了國家機關的活動;三是指涉及國家秘密的政府信息不得公開。［2］②服務性。信息需求成為當今社會的基本需求之一，催生了信息服務的產生與發展。由于政府在社會管理中特殊的地位與作用，政府信息內容服務成為最重要的信息服務類型之一。所以，信息公開是社會信息服務整體的一部分。這既是建設服務型政府的要求，也是民主政府發展的需要。政府在提供信息公開服務時，應符合針對性、及時性、準確性等信息服務的基本原則。③普遍性。即政府信息公開面向所有社會成員。④權利性。現代憲政觀念認為，政府是否應當公開信息，不是由政府權力決定，而是由民眾的知情權決定，這種權利是民眾所享有的憲法權利。所以，政府信息公開是公民知情權實現的要求，而不是政府給予公民的恩賜。

2 政府網站信息公開服務存在的主要問題及分析

2.1 政府信息公開目錄體系存在的問題

除了少數政府網站外，其余的政府網站上皆有相應的政府信息公開目錄。但在分類目錄、類目名稱、信息條目、信息目錄的展現形式等方面存在不少問題，具體來看，主要有以下幾個方面：①對政府信息沒有相應分類，缺少目錄導航功能，且信息條目只有信息名稱，沒有其他元數據，信息數量很少。②將有些不屬于政府信息主動公開的法定范圍內的信息歸入政府信息公開的信息類，缺乏科學性與合理性。③信息分類層次較少，將各部門信息混雜在一起，不利于信息瀏覽檢索，不能讓公眾快速準確地定位與查找信息。④類目和信息名稱不規范。信息公開分類的類目名稱不規范的表現有多種，如：不夠精練，語詞前后不一致，概念上前后不一致，信息名稱不能準確表達信息的內容等。⑤“政府信息公開”主題類目少，信息主題單一;每個類目下的信息量少;類目之間缺乏一致性，類目關系矛盾等。

2.2 信息條目規范性差，屬性特征數量少，不能構成對信息形式的完整認知

信息條目是公開的政府信息的形式特征的信息記錄，一般由序號、信息名稱、發布機構、發布日期等構成，是聯系類目與政府公開的具體信息的橋梁。所以，在政府信息網站公開中，信息條目是必不可少的，其地位異常重要。

從現有情況看，信息條目主要存在以下問題：①信息內容的屬性特征少，不能較為完整地反映信息的形式特征，不利于公眾通過信息條目判斷信息內容及其價值。②缺少序號，導致信息排序混亂，不能給人以秩序感。③信息屬性特征名稱與內容不符。④對一些信息元數據缺乏正確的理解。如：將“生成日期”理解為“發布日期”。⑤在同一政府網站中，信息條目的格式不一致。

2.3 信息目錄規范性差，缺乏核心元數據，必選元數據項不全

依國務院制定的《政府信息公開目錄系統實施指引(試行)》和《政府信息公開條例》規定，以及檢索、查閱公開的政府信息的需要，與目前政府網站信息公開的實際情況相比較，政府信息公開目錄主要存在有以下問題：①只有信息條目，沒有相應的信息目錄;信息條目與信息目錄，尤其是列表信息目錄沒有嚴格區分。②在同一政府信息公開網站中，每個類目下信息目錄的元數據格式也不一致，有的甚至有3或4種元數據格式。③信息目錄的細覽形式元數據缺乏必選項，數量少，只有3項或4項。④目錄元數據名稱與實際內容不符。如將“發文時期”標為“網絡發布日期”，將“內容概述”標為“信息標題”等。

2.4 政務公開與信息公開相混淆，兩者信息內容重復

目前，大部分政府網站同時具有“政務公開”與“信息公開”兩個欄目。從各自包含的信息內容來看，政務公開與政府信息公開兩者之間共以下4種關系：①政府信息公開是政務公開的下屬類目，但具體表現差異較大。②政務公開與政府信息公開屬于網站一級類目，信息內容不同，但有一定交叉重復。③政務公開與政府信息公開屬于同一概念，兩者可以相互替代，這種現象較少。④政務公開與政府信息公開既同屬網站一級類目，政府信息公開也是政務公開的下一級類目。［3］

2.5 整體檢索功能不強，只有少數政府網站設有專門的信息公開搜索功能

政府公開的信息逐年增長，大量信息的存在需要有效的檢索途徑，以節約時間，提高檢索效率。尤其是專門的政府信息公開搜索，可以提供更針對性的搜索。從現有政府網站情況看，有的僅有站內簡單檢索;有的設站內簡單和高級兩種檢索;有的是站內簡單和高級檢索皆無等。需要注意的是，具備專門政府信息公開搜索功能政府網站較少。從整體來看，政府信息公開網站缺乏相應的專門搜索功能，這無法適應信息公開的未來需要。

3 構建政府信息公開服務應對策略

3.1 科學處理信息公開與政務公開之間的關系，彰顯信息公開的地位與作用

在政府網站上，“政府信息公開”與“政務公開”兩個類目同時存在的現象較多。這種現象較容易造成以下問題：一是同一信息歸入兩個類別之中，造成兩個類目下具有較多的重復信息;二是歸類錯位，即將屬于政務性信息歸入信息公開之中，或將屬于依法公開的信息歸入政務公開之下;三是在“政務公開”類目下的信息多于“信息公開”類目下的信息的情況下，易導致公眾的對信息公開的誤判，他們會認為依法公開的信息較少，而政府任意公開的信息較多。

因此，合理確定“政務公開”與“政府信息公開”兩個類目之間的關系，可采取以下措施：①取消“政務公開”類目，開辟或保留一級類目或專欄“政府信息公開”。②同時保留這兩個類目。如果同屬一級類目，應依法合理地界定歸入兩者之下的信息范圍。如果“政府信息公開”作為一級類目“政務公開”這下的二級類目，應明確“政府信息公開”與其他二級類目之間界線。不管是作為一級類目，或是作為二級類目，“政府信息公開”之下的具體信息條目都不能與其他一級或二級類目重復。

3.2 在政府網站首頁設置內容充實、結構合理的一級類目“政府信息公開”

為了便于社會公眾識別和利用政府公開的信息，應在政府網站的首頁位置設立實行統一的類目或專欄“政府信息公開”，其下類目和內容包括：①政府信息公開指南。②政府信息公開目錄。③政府信息公開目錄簡介。④依申請公開。⑤政府信息公開法律制度。⑥其他功能，如：政府信息公開咨詢、建議、監督、投訴等。這種設置較為清晰完整地反映了政府信息公開的必備類目和內容，公眾可全面了解政府信息公開工作類目或專欄的功能。同時，還應規范這些類目之下的內容，如：政府信息公開指南名稱、內容;依申請公開的內容和功能;政府信息公開法律制度的內容等。

3.3 注重信息公開的標準化，為資源共享奠定基礎

標準化是政府信息公開及信息資源共享、尤其是在各級政府及其部門之間共享的重要基礎。標準化的主要內容包括：①信息資源格式的一致，利于共享主體之間實現信息傳播與轉換。②信息公開目錄可參照國務院下發的《政府信息公開目錄系統實施指引(試行)》當中的服務子系統、信息核心元數據等內容進行信息公開網絡建設。③在《政府信息公開目錄系統實施指引(試行)》基礎上，編制政府信息公開的主題類目表和機構類目表等。這樣可以在很大程度上避免類目名稱不規范、類目設置混亂的現象。

3.4 正確處理信息條目與信息目錄之間關系，建立從類名到信息內容的清晰易用的鏈接

信息條目是連接“政府信息公開目錄”下的類目與公開的具體信息的中介，一般由序號、信息名稱、發布日期等構成，點擊信息名稱可看到公開的政府信息。從調查結果來看，信息條目的內容往往和信息目錄具有一定的重復，浪費了信息公開工作人員的時間和精力。

信息目錄是記錄政府信息形式和內容特征的一種工具，根據《政府信息公開目錄系統實施指引(試行)》規定，根據具體情況，信息目錄可由一定數量的元數據構成。為方便公眾查閱政府信息，可建立如下鏈路：網站一級類目“政府信息公開”→“政府信息公開目錄”→“類名”→“信息條目”→“公開的政府信息”。

3.5 建立完備的目錄體系，真正起到檢索、揭示、報道信息的功能

政府信息公開目錄體系是包括類目設置依據、標準、原則，以及類名、元數據等，是從不同角度進行記錄和描述，并按照主題或機構類別編制而成的，以揭示、報道政府信息的內容和形式特征。所以，政府信息公開目錄是揭示政府信息、引導社會公眾檢索和獲取政府信息的工具，可以使社會公眾了解公開的政府信息的內容，并根據目錄提供的線索獲取政府信息。因此，完備的信息公開目錄體系對政府信息公開服務至關重要。

根據《政府信息公開目錄系統實施指引(試行)》規定，政府信息公開目錄的展現形式有三種，即列表、簡要和細覽。信息公開目錄的形式較為復雜，同時也較為混亂，迫切需要規范，可采取以下幾方面措施：①與信息條目相區別。②類目名稱準確科學，類下信息與類名相符合，信息歸類準確，避免類目間的邏輯錯誤。③一般采用一種形式展現信息目錄，同時，可參照國務院的做法，單設“政府信息公開目錄下載”功能，供利用者下載打印等。

3.6 建立完備的政府信息公開的計算機檢索系統，提高檢全率和檢準率

即根據公民的政府信息資源需求，從信息的時間、內容、來源、區域等多個屬性出發，綜合分析，建設檢索途徑多、獲取渠道多的信息檢索系統，社會公眾可進行全文、多媒體、超媒體、超文本等多種信息形式的檢索。［4］對社會公眾檢索公開的政府信息而言，檢索界面設置尤為重要，它涉及檢索的易用性、可操作性、檢全率、檢準率等問題。根據目前存在的問題，可采取以下措施優化政府信息公開服務檢索系統：①除了站內搜索外，應建立專門的政府信息公開搜索系統。②建立政府信息公開的簡單搜索和高級搜索功能，簡單搜索應支持自然語言搜索，方便缺乏信息檢索專業知識的社會公眾利用。③一般情況下，政府信息公開目錄中的元數據，尤其是核心元數據都應設置為檢索項，且支持模糊檢索等。

4 結語

政府網站信息公開服務是社會共享信息資源的基本渠道。從長期發展來看，政府信息公開需要解決的問題仍有很多，如：基于信息公開的社會監督與問責、信息公開的績效與成效評估、公開信息目錄數據庫建設、信息公開方式體系構建等。因此，無論是信息公開的理論研究，還是其實踐工作，都需要漫長的過程。在這一過程中，理論和實際工作者都需付出努力和艱辛，才能真正實現《政府信息公開法》的立法宗旨。

［1］楊霞.政府信息自擴散性與政府信息公開［J］.檔案學通訊，2004(6).

［2］王新才.政府信息資源管理［M］.北京：科學出版社，2004.

［3］白清禮.政務公開與政府信息公開之辨析［J］.圖書館工作與研究，2012(8)：61-64.

［4］焦玉英等.信息檢索［M］.武漢：武漢大學出版社，2004.