政府信息公開制度的理論基礎

胡 東

(黑龍江大學法學院，哈爾濱150080)

政府信息公開制度的理論基礎與政府信息公開制度的價值追求密切相關，正是因為政府信息公開制度有其自身的價值，才使政府信息公開制度具有產生和發展的合理性。由于制度的價值根源于制度的理論基礎，因此，通過考察制度的價值可以探究制度存在的理論依據。政府信息公開制度的基本價值表現在兩個方面:一是保障公民權利，二是實現政府管理目標。本文嘗試從公民權利與政府管理的維度探討政府信息公開制度的理論基礎。

一、公民權利維度的政府信息公開制度的理論基礎

在以權利為基本價值的法律體系中，某項法律制度的正當性與合法性是以其特定的權利價值為基礎的。目前，建立政府信息公開法律制度的國家均實行了民主政治制度，其政府信息公開制度的建立正是為了滿足公眾獲得政府信息的權利，也就是說，公眾要求獲得政府信息的權利訴求是推動政府信息公開制度發展的真正動力［1］。因此，公民權利維度的政府信息公開制度的理論基礎是人民主權理論、行政知情權理論和表達權理論。

1.人民主權理論。人民主權理論的基本含義是國家權力來源于人民，服務于人民，對人民負責。人民主權理論起源于西方資產階級啟蒙思想家的社會契約思想。根據社會契約思想，國家是人們訂立契約的產物，是公意運用的結果，因此大家必須服從公意。公意即為最高的權力——主權。人民主權學說認為:“國民全體為主權的所有者，為主權的主體，而行使主權的個人或者機關，則系受主權所有者的委托而行使權力。”［2］

馬克思、恩格斯從歷史唯物主義出發，認為社會主義國家人民主權應建立在承認“個人是社會的主人”和“人民是歷史的創造者”的認識之上，并建立在真正的普遍的民主選舉制度之上才能具有歷史正當性和現實合理性。

人民主權理論在資產階級推翻封建專制統治的斗爭中成為主要的思想武器，資產階級革命勝利后，各國紛紛以憲法的形式確立了人民主權原則。同樣，中國共產黨在革命勝利后，在憲法中明確規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”

依據人民主權理論，國家的權力來自于人民，人民是國家權力的最終享有者，因此，人民對政府進行監督就是必然的。而人民要監督政府，就必需獲得政府管理的相關信息，了解政府的所作所為，通過掌握政府信息，對政府作出準確的評價。此外，政府所收集的信息均是利用人民所繳納的稅收來獲得的，屬于“公共產品”，人民基于納稅人的地位，有權利分享這一公共財產，政府收集、儲存、使用以及處理信息的行為，其目的應為人民的利益而為，因此，政府也有義務公開其掌握的信息。

2.行政知情權理論。知情權又稱了解權、得知權、知政權。廣義的知情權指公眾所享有的知悉和獲取信息的權利，狹義的知情權僅指公法領域中的知情權，即公眾獲取官方(包括行政、司法、政黨)信息的自由與權利，概括為行政知情權。知情權最早在1945年由美國記者肯特·庫柏在文章中提出，他認為公民應當享有更加廣泛的知情權，如果“不尊重(公民的)知情權，在一個國家乃至在世界上便無政治自由可言。”一般認為，行政知情權包含三個方面的內容:一是政府不得妨礙公眾就國家事務的事實和觀點進行信息交流;二是政府有義務應公眾請求而提供信息;三是政府有義務令公眾得以了解政府情況［3］。

行政知情權是一項基本人權。1946年聯合國通過的第19號決議中明確規定:“查閱情報自由為基本人權之一，且屬聯合國所致力維護之一切自由之關鍵。”英國教授菲利普·考派爾同樣認為，公民的知情權是從公民表達自由這一項基本人權中引申出來的［4］。中國學者郭道暉教授也認為:“公民獲知行政信息的權利成為一項基本人權，首先是基于它們是人類生存的基本需要。因為人是社會動物，只有依靠人群組成的社會共同體的集體力量才能對付自然和其他外來因素的影響和控制，求取生存。為此，就必須了解外界和共同體內部的人與自然、人與人之間的各種情況和信息，才能確定如何獲取其生存所需的物資與精神文化資源，抵抗、對付外來的侵擾。基于此，知情權可以說是由生存權派生出來的一項基本人權。”［5］

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，雖然沒有明確規定公民的知情權，但從《憲法》第2條有關“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”的規定，以及《憲法》第35條:“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”的規定中，可以推導出知情權在中國是有憲法基礎的，可以說知情權是一項憲法性基本權利。正如有的學者認為，行政知情權體現為近現代憲政內在蘊含的公民應當普遍具有的權利，是實現公民其他權利的前提性與基礎性權利，具有不可或缺、不可轉讓、不可替代、母體權利的穩定性與世界范圍內的共通性和相似性［6］。沒有了行政知情權，公民的選舉權和參政權就無法實現，因而行政知情權是人民行使一切民主權利的前提。由此可見，行政知情權是政府信息公開制度最直接的理論基礎。

3.表達權理論。表達權又稱表達自由權，是指人民有表達其思想和意見而不受非法干涉的自由。表達自由包括觀點、情感、信仰等思想自由共同構成了精神自由權，而精神自由又是同人身自由、經濟自由處于同等地位的人權內容。表達自由作為一種信息溝通的自由，它意味著通過言論、著作、出版以及其他多種媒介傳遞信息和交流信息的自由，從廣義上說，用行動作為表達意見的方式也屬于表達自由，如美國聯邦法院將“焚燒國旗”的行為也視為廣義的表達自由［7］。而美國耶魯大學法學院教授艾默森則更進一步認為:獲得情報的權利同樣是表達自由權的重要內容［8］。日本最高法院在有關判決中也認為，國民的知情權與表達思想的自由一樣，共同受憲法第21條表達自由條款的保障［9］。

表達自由包括表達者的權益和受眾的權益兩個部分。通常情況下，表達者的權利是消極的——他擁有表達自由但沒有強迫受眾接受的自由;而受眾的權利是積極的——他可以依個人需要充分接受表達。因此，盡管表達者有表達或者不表達的自由，但是政府作為一類特殊的主體，面對受眾接受表達的需求時，必須積極主動表達，即通過政府信息公開滿足公眾的表達自由。此外，從表達自由的價值而言，其基本價值之一就是對抗國家權力，防止行政權力的濫用，而這一價值的前提是公眾對政府有充分的了解。因此，獲得政府信息的權利應當是言論自由內在的含義［1］。

二、政府管理維度的政府信息公開制度的理論基礎

政府信息公開制度除了具有保障人權的價值以外，還有保障政府管理目標實現的價值。在政府實現其保護國家安全、提供社會秩序、促進經濟社會發展的基本職能過程中，政府信息公開制度發揮著重要作用，特別是當今社會已經進入了信息化時代，政府任何管理目標的實現都離不開政府信息公開。筆者認為，從政府管理角度對中國政府信息公開制度進行理論證成，更符合中國的實際情況，更有利于中國政府信息公開制度與其他政治、法律制度的銜接。概括而言，從政府管理角度審視中國政府信息公開制度的理論依據應當包括民主集中制原則、依法治國原則和透明度原則等。

1.民主集中制原則。民主集中制原則是中國政權的基本組織原則。《中華人民共和國憲法》第3條明確指出:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”民主集中制的基本含義是指民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。民主集中制作為中國政府信息公開制度的理論基礎體現在兩個方面:一是民主集中制體現了發揚民主的過程，即實行社會主義民主政治。社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民。人民有權管理國家和社會事務，監督國家機關及其工作人員，依法享有言論、出版、集會、結社、游行、示威等自由權利。隨著經濟與社會的發展，人民參加國家管理的積極性不斷提高，而政府信息公開是人民參加國家管理的基本條件和前提。正如有的學者指出，沒有信息公開，公民就不了解政府決策、決定的事實根據、形成過程、基本目標、預期的成本和效益等情況，就很難對政府的相應決策、決定進行評價，提出自己的意見、建議，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場［10］。因此，通過法律建立政府信息公開制度對于保障人民參加國家管理的有效性是十分重要且必不可少的。二是在民主集中制原則下，實現集中的過程是匯集多數意見形成統一意志，保證廣大人民利益實現的過程。中國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權力機關，它代表全國人民的意志，制定憲法和法律，決定國家的重大問題，并產生國家最高行政機關、審判機關和檢察機關。在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，規定了國家行政機關、審判機關、檢察機關的職權范圍。無論是人民代表行使權力，還是各民主黨派參政議政、進行民主監督，其首要條件都是了解政府信息。只有通過政府信息公開制度為人民代表和民主黨派參與決策、民主管理和民主監督提供保障之后，社會主義民主的目標才能真正得以實現。

從政府管理角度出發，政府無論是履行社會管理職責還是完成公共服務和改善民生的任務，都需要適時地發布政府信息，為社會提供有效服務。

2.依法治國原則。依法治國原則是指依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，即要求國家的政治、經濟、社會管理等各方面的活動都要依照法律進行，而不受任何個人意志的干預或者阻礙。1997年9月，中共十五大明確提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的治國方略，要求廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。

建設法治國家最重要的方面就是規范和限制政府權力。在人治國家中，公眾必須守法，政府可以不守法。在法治國家中，公眾應當守法，而政府必須首先守法。從西方國家法治產生和發展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物出現的。法治“首先是指和專斷權力的影響相反的正規法律的絕對的無上的或者超越一切的權力，它防止政府方面的專斷權、特權甚至廣泛的自由裁量權。”因此，在依法治國原則下，推進行政公開，讓權力在陽光下運行成為政府改革始終要堅持的方向。

2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出了建設法治政府的奮斗目標，并強調為在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設，不斷提高政府公信力和執行力，必須全面推進政務公開。該《綱要》就政府信息公開制度做了如下三點要求:一是加大政府信息公開力度。《綱要》要求認真貫徹實施《政府信息公開條例》，堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。政府信息公開要及時、準確、具體。對人民群眾申請公開政府信息的，要依法在規定時限內予以答復，并做好相應服務工作。二是推進辦事公開。《綱要》明確提出要把公開透明作為政府工作的基本制度，拓寬辦事公開領域。所有面向社會服務的政府部門都要全面推進辦事公開制度，依法公開辦事依據、條件、要求、過程和結果，充分告知辦事項目有關信息。三是創新政務公開方式。《綱要》要求進一步加強電子政務建設，充分利用現代信息技術，建設好互聯網信息服務平臺和便民服務網絡平臺，方便人民群眾通過互聯網辦事。要把政務公開與行政審批制度改革結合起來，推行網上電子審批、“一個窗口對外”和“一站式”服務。從上述規定可以明確得出，依法治國原則是中國政府信息公開制度的理論基礎。

3.透明度原則。透明度原則是世界貿易組織(WTO)的一項基本原則，是指世界貿易組織各締約方要按期或及時公布其有關經濟貿易的政策、法律、法規、法令、條例、管理辦法以及簽訂的經貿條約的情況和統計數據，盡量減少和避免政府內部規定等不透明的貿易規則。世界貿易組織透明度原則不僅是一項原則性規定，而且也充分體現在世界貿易組織的規則中，其主要目的在于防止和消除締約方政府的不公開行政管理造成的歧視待遇并由此給國際自由貿易帶來障礙，監督締約方政府執行世界貿易組織各項協定，履行市場開放的承諾［11］。

透明度原則既是世界貿易組織的一般原則，也是中國加入世界貿易組織所作出承諾中的一項專門原則。透明度原則在《中國加入世界貿易組織議定書》(以下簡稱《議定書》)中具有十分重要的地位，并在《議定書》第2條“貿易制度的實施”(D)款中作了專門規定。根據透明度原則的內容及《議定書》的規定，透明度原則要求中國政府應當做到:(1)執行的有關世界貿易組織的規定及措施，必須是已經公布的和可以易于獲得的;(2)應公正、合理、統一地實施有關貿易的法規、條例、判決和措施，中央政府與地方政府需要為此作出統一安排;(3)必須要有方便、靈活的獲取行政公開信息的程序和手段;(4)必須使行政公開制度化、法制化。

中國作為世界貿易組織成員國之一，就需要履行成員國的責任，建立起一個透明、公正的法律體系以及咨詢機制以保障對外貿易和投資活動的正常進行。中國不僅要在對外貿易的法律、法規和政策方面實現公開透明，還要進一步完善政府信息公開制度，為履行加入世界貿易組織的承諾提供法律保障。

三、結 語

通過以上對政府信息公開制度的理論基礎的介紹和分析，以及對中國具體國情和政治制度的考量，可以得出如下結論:保障公民權利是世界各國政府信息公開法律制度的一項基本價值目標，在這一價值目標下的政府信息公開制度的理論基礎是人民主權理論、行政知情權理論、表達權理論。當從政府管理角度觀察，民主集中制和依法治國原則為中國政府信息公開制度提供了充分的理論依據。同時，中國加入世界貿易組織以來的國際法上的承諾也客觀要求我們遵循透明度原則，完善政府信息公開制度。只有明確了中國政府信息公開制度的理論基礎，才能通過借鑒國外相關立法技術和經驗，在中國特色的制度架構下不斷完善中國政府信息公開制度。

［1］ 張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究［M］.北京:中國政法大學出版社，2003:76.

［2］ 王世杰，錢端升.比較憲法［M］.北京:中國政法大學出版社，1997:42.

［3］ HERBERT N.Foerstel，Freedom of Information and the Right to Know［M］.New York:Greenwood Press，1999:14.

［4］ PHILIP COPPEL.Information Rights［M］.London:Sweet＆ Maxwell Press，2004:29.

［5］ 郭道暉.知情權與信息公開制度［J］.江海學刊，2003，(1):17.

［6］ 張龍.行政知情權的法理研究［M］.北京:北京大學出版社，2010:13.

［7］ 張千帆.西方憲政體系:上冊［M］.北京:中國政法大學出版社，2000:382.

［8］ 歐山.表達自由初步研究［M］//人權研究:第1卷.濟南:山東人民出版社，2001:368.

［9］ ［日］阿部照哉，池田政章，等.憲法:下冊［M］.周宗憲，譯.北京:中國政法大學出版社，2006:152.

［10］ 姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國法學，2001，(2):25.

［11］ 張瑩波.試析WTO透明度原則對我國政務公開的影響［J］.遼寧行政學院學報，2004，(5):9.