政企分開、市場化與政府轉型——中國鐵道管理體制改革的宏觀戰略

張丙宣

(浙江工商大學公共管理學院，杭州310018)

政府與市場關系的問題是社會科學的一個永恒問題。推進政府轉型、轉變政府職能、政企分開、建立現代企業制度、下放權力等是改革開放以來中國政府改革和經濟改革的基本思路與改革措施。然而，在國有企業紛紛轉制，能源、電信、民航等領域不斷放松管制、引入市場競爭的情況下，鐵道系統相繼出現“7·23”特大鐵路交通事故、奢侈動車案、劉志軍腐敗案、鐵道建設巨額債務等等亂象，這些問題的出現迫切需要改革政企不分、顢頇頑固、高度集權的鐵道部管理體制，以適應中國社會經濟發展的需要和現代政府管理的趨勢。改革鐵道管理體制迫切需要回答以下問題:改革需要解決哪些根本性問題?改革的目標是什么?中國鐵路該往哪個方向發展?鐵道部的巨額負債改革后由誰承擔?未來鐵路系統如何管理?未來鐵路建設該由誰負責?政府的角色是什么?本文從政府治理轉型的角度，運用現代公共管理理論，分析改革政企不分、高度集權的鐵道部管理體制，研究主要圍繞以下問題展開:鐵道部管理體制的屬性，近年來鐵道管理體制改革的過程與改革動力，自我革新的不可能性以及推動政府轉型、改革鐵道管理體制的宏觀戰略等。

一、政企不分、高度集權的管理體制

鐵道部長期實行國家壟斷經營、垂直領導、半軍事化管理，導致鐵道部管理體制成為政企不分、高度集權、公益性與經營性建設混淆的混合體，成為計劃經濟最后的堡壘之一。

首先，政企不分的管理體制。過去鐵道部既負責鐵道政策法規的制定和行業的監管，又負責鐵道的投資、建設、運營，政府行為與企業行為混淆在一起。經過歷次國務院機構改革的鐵道部已經是目前中國政企合一的行業主管部門之一。鐵道部擁有自上而下的黨政領導體系、公安、檢察、法院，擁有電視、報紙、期刊、圖書出版、文工團、機械、房地產、建筑、旅游、物流、寬帶網絡、廣告、賓館、餐飲、對外貿易、醫院、學校，等等。它不僅是個政府部門，也是一個依托于鐵路運輸發展起來的經營倉儲、商飲、旅游服務、房地產、居民服務行業等的產業組織，它儼然成為一個相對自足的、自運轉的“亞系統”“亞社會”［1］。

其次，高度集權的管理體制。2003—2011年，鐵道部將人事權、資金分配權、鐵路建設權統統收回，部委高度集權，高度壟斷。長期以來，鐵路系統的法院、檢察院審判人員、檢察人員的任免，需由相關鐵路黨組進行審批，法院、檢察院的辦案經費、工資等一切經費開支也由鐵路局承擔。全國共有18個鐵路局和2個鐵路公司，地方鐵路局屬鐵道部垂直管理，無權自主經營。鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有的收入全部上繳鐵道部，鐵道部按照其清算系統對各鐵路局的運營經費、收入利潤按照“大鍋飯”的模式進行重新分配，按著行政級別而不是地方分局的效益對職工薪俸統一分配，處級、副處級年收入可達40萬～50萬，中層的科級員近20萬，一線運輸調度、治安維護等各類客運、貨運工人編制的員工，一般在3萬～4萬元左右，甚至更低。這種體制嚴重挫傷了地方分局及其職工的積極性［2］。

最后，公益性與經營性不分。鐵道運輸具有公共產品和私人物品的雙重屬性，如國土開發、消除地區經濟發展差距、加強和鞏固民族地區的穩定、滿足軍事需要、運輸搶險救災物資等非經濟性的鐵路建設項目和運輸服務，以及對重要物資的運輸、對虧損企業的運輸補貼屬于政府提供的公共產品，具有顯著的公益性。在經濟發達、運輸市場發育比較完善的區域，鐵路的建設和經營具備明顯的商業性，因而它又具備一般競爭性行業的經營特征。當鐵路企業作為市場化的經營主體，只追求盈利性業務的收益時，很多重大的公益性服務得不到保證，從而影響社會福利水平的提高;而當鐵路企業承擔公益性服務，不考慮運輸成本和收益時，它必定會向國家財政提出補貼要求，同時也影響鐵路企業改進服務質量和降低成本的激勵，鐵路資產的配置效率也難以提高［3］。

簡而言之，過去鐵道部既是行業主管部門也是壟斷型企業，這種缺乏分工的管理體制盛行于農業社會，遠遠不能適應工業社會和后工業社會發展的需要，迫切需要改革。

二、鐵道管理體制改革:過程與動因分析

政企分開是改革開放以來歷次鐵道管理體制改革的中心與方向，七次主要的改革并未真正解決這一問題，現階段鐵道管理體制改革主要是解決由于政企不分、高度集權的體制導致的低效率、融資和治理腐敗等問題。

1.鐵道部管理體制改革的歷程

改革開放以來，中國實行了行政分權和市場化導向的行政管理體制改革。鐵道部管理體制改革與行政管理體制的改革同步進行。20世紀80年代以來，鐵道部管理體制不斷嘗試政企分開的改革，期間主要有七次改革，即1982年鐵道部開始放權讓利，把財務、人事等下放給鐵路局，并實行利潤留成制度，1985年實行的鐵路大包干，鐵道部實現自主經營，自負盈虧，首次以經濟主體的身份運作，1992年開始建立現代企業制度，1996年和2000年兩次網運分離的改革，2003年又實行網運合一、區域競爭、主輔業分離的改革，2005年又撤銷鐵路分局，使鐵路的垂直管理機制從四級縮減到三級，并實行部省合作共建鐵路的改革。應該指出，鐵道部管理體制改革的主題是下放權力、政企分開。然而，以2003年為界，可以把改革分為兩個階段，2003年之前的改革主要是探索政企分開，2003年之后，在鐵道“跨域式發展”的思路指導下，一些原先被分離出去的鐵路企業事實上其自主權已經被鐵道部收回，改革出現了倒退。

2.現階段鐵道管理體制改革的動因分析:低效、融資和腐敗

與以往歷次改革相同，現階段鐵道管理體制改革的根本原因仍然是由于政企不分、高度集權的管理體制導致的低效，無法適應工業社會經濟發展的需要。與以往歷次改革不同的是，現階段鐵道管理體制改革主要是為了解決兩個更為直接的問題:融資和治理鐵道系統的腐敗。

首先，政企不分、高度集權、缺乏分工的管理體制帶來的低效率，無法適應工業社會經濟發展的需要。鐵道部是行業的監管者、政策法規的制定者和市場的參與者，它既提供非經濟性的鐵路建設等公共物品，也提供盈利性的私人物品。在公共物品供給中，官僚體制采取的不是市場競爭的機制而是依靠等級化的強制機制，它不是強調節約成本，而是強調辦事程序，由于缺乏降低成本的激勵機制，進而造成一些公共物品供給不足、一些公共物品重復建設，導致公共財政資金和公共設施低效運營。在私人物品供給中，地方鐵路局和鐵路運輸企業不具備市場經營主體地位和企業法人責任，加之它們長期以來處于鐵道部垂直領導和行政干預下，主要依靠公共權力的壟斷而不是靠提高自主創新能力的方式獲取利潤，嚴重扭曲市場機制，擾亂市場秩序，損害了市場效率和公眾福祉。另外，僅就行業規模和發展速度來講，鐵路遠遠落后于公路、航空、水運等其他運輸部門，更是遠遠不能滿足中國迅速工業化的客運和貨運需求。

其次，解決鐵路大躍進帶來的建設資金嚴重不足的問題。現階段，解決鐵道大躍進帶來的資金困難是直接推動鐵道部管理體制改革的動力因素。在跨越式發展的思路指導下，鐵路投融資政策過于激進造成了當下鐵道建設資金的嚴重不足，其中投資規模從2004年的532億元飆升至2010年的8 500億元，鐵路投資急速大規模擴張，時下，鐵道建設資金缺口達萬億。雖然，2012年5月鐵道部發布了《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，將工程招投標全部下放地方更被指為打造公平平臺的舉措，希望通過改革走向社會融資的關鍵一步，以及近期通過部省合作、政府參與、政府信用、大額融資等措施，這些措施無疑都是解決鐵路內生性投資不足而采取的融資改革嘗試。然而，民間并不缺乏資金，由于進入門檻高、投資大、回報周期長以及缺乏話語權等多重問題，民資對鐵路投資積極性并不高。可見，解決鐵路建設資金不足是現階段改革鐵道管理體制的重要動力之一［4］。

最后，治理鐵道系統的腐敗。治理腐敗、提高政府的公信力是推動現階段鐵道部管理體制改革的又一關鍵動力。近年來，在高鐵建設過程中，由于投資規模大、權力高度集中、缺乏有效的內外監督機制，鐵道部高級官員成為獨立王國的主宰者，導致腐敗案層出不窮，這些腐敗案嚴重損害了政府公信力。治理鐵道系統的腐敗、重建政府公信力以及推動政府轉型成為現階段改革鐵道部管理體制的最直接動力。

三、軟預算約束、壟斷與逆向選擇的行為分析

政企分開、采取市場化的改革策略為何屢屢失敗?為什么鐵道部及其鐵道運輸企業會出現低效、建設資金的嚴重不足以及腐敗等問題呢?從根本上講，這些問題根源于政企不分、公益性與營利性不分、高度集權的鐵道部管理體制，具體言之，從近年來鐵道部管理體制改革看，由于政府壟斷導致的軟預算約束、逆向選擇和道德約束，鐵道系統的管理體制陷入了路徑依賴和自我強化的困境中，其自我革新的可能性不大。

1.軟預算約束

預算軟約束是由匈牙利經濟學家雅諾什·科爾奈最初提出的用來解釋社會主義企業行為的概念，是指當國有企業一旦發生虧損或者破產時，政府常常追加投資、增加貸款、減少稅收并提供財政補貼，以保證它生存下去［5］。這一概念被進一步發展成為解釋政府援助國有企業非經濟行為的經典理論。

鐵路建設的資金來源主要有兩個方面:財政撥款和國有商業銀行的貸款。2011年之前，中國鐵路建設連年高漲。2008年國家4萬億投資中，有1.12萬億元流入鐵路，宏觀環境寬松所帶來的投資慣性，使得此后每年的鐵路基本建設投資一直維持在6 000億元以上。從2008年鐵路投資總額3 376億元一路飆升至2010年的8 500億元。債務融資比例從2005年的44.87%飆升至2010年的81.24%。鐵道運營虧損嚴重，2008年凈虧損130億元，2012年一季度凈虧損69.79億元［6］。

那么，在鐵路建設、運營負債和虧損一路飆升之下，國家和國有商業銀行為何仍向其頻頻注資呢?主要有兩個原因:一是國家的父愛主義，國家與鐵道部之間的關系猶如父子關系，父子關系代表了計劃經濟模式下中央按配給方式在企業間進行實物分配的國家與企業之間關系［7］，這時的鐵道系統完全依賴國家。同時，頻頻向鐵道部注資也是政府無法承受鐵道建設破產后引起的經濟連鎖反應以及相應的政治代價［8］。二是經濟因素。政府投資注定是虧損鐵路的投資，以及對未完工無效率的鐵道建設項目追加投資，其邊際收益可能大于項目廢棄產生的邊際成本［9］。也就是說，軟預算約束是由資本所有權的集中及隨之而來的以代理人監督資本投向的問題導致讓一些未經批準的項目開工，讓一些不贏利的項目完工的后果［10］。

2.壟斷經營導致的高成本

鐵道系統既提供純粹公共物品又提供私人物品。在純粹公共物品的供給上，由于成本高、收益低、周期長，市場無法供給，政府壟斷供給這類物品，能夠達到規模經濟、節約成本的目的。然而，實證研究表明:這些產業自然壟斷的“先天優勢”地位會導致企業內部的無效率，從而抵消規模經濟效益所帶來的成本節省。鐵路產業政企不分、鐵路路網規模不大、運能緊張且分配不均衡、鐵路運輸定價機制不健全、運價不合理導致企業內部產生無效率問題，進而導致中國自然壟斷的鐵路產業不具備規模經濟性［11］。在私人物品的供給上，市場競爭比企業壟斷經營的效率更高，成本更低。另外，中國市場化改革以來，國有企業控制的領域逐漸開放，公路運輸、民航等領域市場化、民營化之后，發展迅速，鐵道行業由于系統壟斷導致自身市場化改革的失敗，其市場份額日趨為公路、民航所占有。

目前，鐵道系統的壟斷主要表現為三個方面:一是鐵道部主管鐵路的投資、建設、運營以及行業監管和政策制定儼然成了一個獨立王國;二是運輸市場的壟斷;三是行政性壟斷。盡管近年來國家已經允許、鼓勵民間資本進入鐵路、航空等幾大壟斷行業，尤其是“非公經濟36條”的出臺。但是，鐵路投資、建設仍然沿襲著傳統的行政審批制和行政式管理，短期內不可能有太大改觀［12］。必須指出，近年來在高鐵建設中掠奪性壟斷日趨明顯。掠奪性壟斷是指一些完全靠關系的企業從鐵道建設與運營中賺取高額利潤的壟斷行為。

長期以來，高度集權的鐵道系統采取行政主導的壟斷經營導致鐵道系統內部裙帶關系錯綜復雜，形成日益復雜的由關系型壟斷的企業、鐵道部高官與鐵道建設實施方構成的穩定的“鐵三角”，三者之間存在著隱秘的利益鏈，尋租、腐敗層出不窮，這些既得利益集團抵制鐵道系統市場化改革對其利益的沖擊，抵制競爭與民資進入，而奢侈動車、鐵道部巨額債務等等無非是壟斷經營引發的高成本和效率損耗的表現。必須指出，鐵道系統的封閉管理、壟斷經營已經嚴重阻礙了中國鐵道運輸業的長遠發展。中央政府欲通過出臺鼓勵民間資本進入鐵道運輸系統，而不破除高度集權、政企不分的行政壟斷經營體制，鐵道部的改革只會堵塞外部資本的進入，進一步提高改革的代價。

3.逆向選擇、道德危機、政府治理轉型的困境

從近年來鐵道管理體制改革、鐵道建設和運營看，鐵道系統正在鐵道部強勢推動下采取低效甚至嚴重浪費的壟斷經營的逆向選擇行為。逆向選擇是一種不合理經濟制度下所造成的市場配置資源扭曲效率的現象，逆向選擇不僅與信息不對稱和制度約束緊密相關，還與制度，尤其是政府治理方式緊密相關［13］，逆向選擇將導致劣品驅逐優品，低效率生產方式取代高效率的生產方式，減少市場交易，從而誘發強迫交易，最終破壞市場秩序、損害制度信譽。近年來鐵道建設中的逆向選擇表明:當前中國政府治理轉型陷入了困境，政府治理改革可能存在反向運動［14］。改革開放30多年，中國不僅在經濟上取得了奇跡，而且在政府治理模式和政府管理體制改革等方面也取得了顯著成就。而金融危機的來臨使政府不愿意退出一般市場競爭領域，而繼續強勢主導鐵路建設與運用、取代市場秩序，這些措施進一步提高了鐵路系統的預算軟約束水平;在諸如鐵路工程偷工減料質量堪憂、機車采購腐敗嚴重、特別重大鐵路交通事故與安全隱患、巨額負債不斷出現等等問題上，政府信譽掃地，可能帶來政府改革的停滯、反向改革運動以及對政府本身的損害。

四、推動政府轉型，實行政企分開:改革鐵道管理體制的宏觀戰略

與世界各國類似，中國鐵路亂象的根源也在于政企不分、高度集權的鐵道部管理體制。中國鐵道管理制的改革除了要借鑒發達國家的成功經驗外，尤為重要的是要把鐵道管理體制改革置于中國政府轉型之中，應該以推動政府轉型的方式改革鐵道管理體制。如果不能建立有限政府、責任政府、法治政府，如果政府不從一般性競爭領域退出仍然繼續從事壟斷性營利行為，繼續隨意干預企業正常經營活動，不能建立現代企業制度，不能建立公平正義的市場競爭環境和市場秩序，那么，現行鐵道管理體制就不可能改變，鐵道部亂象就不可能得到徹底治理。在推動政府治理轉型的基礎上，鐵道管理體制改革應該堅持政企分開、政資分開、引入競爭、放松管制的改革原則，以增進民眾的福祉為根本目標，采取政企分開，引入競爭，打破壟斷，深化鐵路運輸經營機制的市場化改革，成立新鐵路建設總公司，引入民資，解決鐵道系統的巨額債務問題，逐步推進客運貨運分離，建立適應現代社會發展需要的管理體制。

1.推動政府轉型，建立有限政府、責任政府、法治政府

鐵道管理體制的根本在于推動政府的成功轉型，即從全能型政府轉變到有限政府，建立有限政府、責任政府、法治政府;政府角色從市場競爭的直接經營者轉變為鐵道法規政策的制定者和鐵路運輸市場的規制者，政府職能從一般性微觀市場領域的壟斷性競爭中退出轉向強化政府的宏觀調控職能，打破行業壟斷，建立公平正義、自由競爭的市場環境;實行政企分開，改革國有企業，實行所有權與經營權分離，建立現代企業法人制度，避免行政干預，賦予、強化鐵路運輸企業的市場經營主體地位。下放鐵道部經營管理權給鐵道運營企業，強化鐵道部的政策制定和行業監管職能;建立、完善鐵道建設、運營中的較大安全生產事故或者重大工程質量事故的責任追究制度和處罰制度。

2.打破壟斷，引入競爭，深化鐵路運輸經營機制的市場化改革

應該按照“政企分開、網運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵道管理體制改革，實行政企分開，國家鐵路管理局應該繼續承擔的政府監管、行業管理職能，鐵路運輸企業的權責下放給鐵道運輸企業，兩者互不干涉。改革后的鐵道部合并到交通部之中，在大交通運輸系統內部，實現運輸體系的整合和公共資源在各交通運輸網絡間的分配。鐵道部改為大交通運輸部下的國家鐵路管理局，負責制定鐵路政策、技術和安全標準，但不擁有所有權，不承擔服務運營職能。成立過渡性質的鐵路運輸總公司，改革地方鐵路局為鐵路運營公司承擔作為企業的運營職能，在此基礎上成立大型地區鐵路公司，股權歸國資委。而地區公司之間互授軌道使用權，鐵道全網調度指揮權歸鐵路運輸總公司。此外，成立一些獨立公司，通過支付軌道使用費取得軌道使用權，國家鐵路局對收費標準進行監管［15］。各地區公司均普遍采取公司化治理結構提供鐵路服務，鐵路運輸按照市場供求定價。改革鐵道建設的行政審批制度，實行行政備案制度，推動路網建設主體和鐵路控股權的多元化［16］和市場化運營的持續發展。

3.成立新鐵路建設總公司，引入民資，解決鐵道系統的巨額債務問題

鐵道部巨額債務問題應該是鐵道管理體制改革的核心問題。該問題的解決應該置于鐵道內部管理體制之中，即鐵道政企分開后，由中央銀行和財政部注資，或者通過發行國債置換鐵路債務作為資金的方式，設立新鐵路建設總公司，承擔鐵路債務，負責鐵路建設基金的管理和新線建設，線路建成后轉交鐵路運輸企業運營。根據《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》等相關政策措施，按照平等準入、公平待遇原則，在鐵路市場準入條件、財務清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔等方面，建立健全規章制度，保護各類投資者的合法權益［17］。打破由關系型壟斷的企業、鐵道部高官與鐵道建設實施方構成的穩定的“鐵三角”關系，破除既得利益集團之間隱蔽的利益鏈和對改革的抵制，打破鐵道系統的系統性封閉，建立公開透明的招投標制度，加強審計和社會監督，治理掠奪性壟斷、尋租和腐敗行為，掃平民資進入鐵道系統的門檻，降低鐵道系統的軟預算約束水平，從根本上解決鐵道系統的巨額債務問題。

4.分步改革，推進客運貨運分離，解決鐵道系統公益性與營利性矛盾的問題

今年初全國人大、國務院已著手改革鐵路管理體制。首先，鐵路改革的第一步是政企分開，為此應該分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司等機構，鐵路運輸總公司承擔鐵路系統的客貨運等職責，擁有調度指揮權。鐵路建設與資產管理總公司則負責鐵路系統基礎設施投融資和建設，實現行業開放。其次是解決鐵路運營和發展的問題，推動行業合理發展。在政企分開基礎上，改革鐵路運營組織方式，將具有過渡性質鐵路運輸總公司的權力分配給幾大區域鐵路公司。采取客貨運分開的方式，分別成立鐵路客運總公司和貨運總公司，鐵路客運的服務對象是旅客具有很強的公益性;而鐵路貨運的服務對象是全國的工商企業，以盈利為目的具有較強的商業性，由于客運與貨運屬性的不同，決定了兩者的融資方式、治理方式、政府的監管方式，同時，兩者的技術路線、發展方向和運輸組織模式也不同，客運和貨運按照不同的標準和要求，開展生產運營和安全管理，解決了鐵路客貨運不分的情況下公益性與營利性沖突的難題［18］。

［1］ “亞社會”角色是積弊之源［N］.經濟觀察報，2012-08-06.

［2］ 宋菁.鐵路改革下一步:財權下放有較大分歧［N］.21世紀經濟報道，2011-09-01.

［3］ 張江宇.鐵路的公益性與經營性如何界定［J］.綜合運輸，2004，(2).

［4］ 張智.鐵道部在建工程幾乎全負債建設資金缺口萬億［N］.華夏時報，2012-02-19.

［5］ KORNAJ.J.The Soft Budget Constraint［J］.Kyklos，1986，39，(1):3-30.

［6］ 溫淑萍，席斯，張向東，胡蓉萍.“輸血”鐵道部［N］.經濟觀察報，2011-11-01.

［7］ 胡漢輝，許素友.預算軟約束理論的進展［J］.東南大學學報:哲學社會科學版，2001，(11).

［8］ HILLMAN，A.L.，E.KATZ and J.Rosenberg.Workers as insurance:Anticipated government assistance and factor demand［J］.Oxford Economic Papers，1987，39(4):813-820.

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［11］ 薛沂.自然壟斷、規模經濟與規制改革——對我國鐵路產業的實證分析［J］.鐵道運輸與經濟，2005，(1).

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［14］ 王利月，張丙宣.企業重組、政府作用與市場秩序——對近年來國內幾個鋼企并購案的分析［J］.浙江大學學報:人文社會科學版，2010，(6).

［15］ 謝雪琳，付晶晶.世行建言撤銷鐵道部設鐵路公司［N］.第一財經日報，2012-01-13.

［16］ 孫春芳，胡思繼.鐵路改革不光是大部制的問題［N］.21世紀經濟報道，2012-03-07.

［17］ 范思立.鐵道部“以退為進”地方或成鐵路改革中堅［N］.中國經濟時報，2012-09-10.

［18］ 劉亮.鐵道部的明天［J］.決策探索，2012，(6).