論重大事項決定權

韓 露

（安徽大學，安徽 合肥230000）

討論、決定重大事項，是《中華人民共和國憲法》和《地方各級人大及地方各級人民政府組織法》賦予地方各級人民代表大會及其常務委員會（以下簡稱“地方各級人大及其常委會”）的一項重要職權。自八二憲法實施以來，地方各級人大及其常委會在行使重大事項決定權的實踐中，進行了有益的探索，并取得了一些成績和經驗，促進了社會主義民主政治的發展。但也應該看到，重大事項決定權的行使依然相對薄弱，出現了種種問題，如認識不足、程序隨意性大、體制機制不健全等。這些問題對地方人大及其常委會行使重大事項決定權無疑是不利的，需要我們加以研究并提出解決方案。因此，本文試圖通過對重大事項決定權的理論問題進行探討和闡述，提出并分析其中存在的問題，進而思考優化措施，形成參考性意見，以期對地方人大及其常委會重大事項決定權的行使有所裨益。

一、重大事項決定權概述

對于重大事項決定權的界定，學者們的論述不盡相同。有觀點認為，“所謂地方人大及其常委會的決定權，是地方國家權力機關對國家生活中的重大事項作出具體的規定并對行為作出明確規定的一種權力，這種權力具有法律約束力”。[1]也有觀點認為，重大事項決定權“是憲法和法律賦予各級人大和縣級以上各級人大常委會依照法定程序決定國家重大事項的權力”。[2]

上述觀點從實體或者程序的角度界定了重大事項決定權的概念，但仍然不夠具體和全面，在實踐中也難以操作。研究重大事項決定權，不能孤立地看，而是首先要將重大事項決定權與“重大事項”的研究結合起來，通過牢牢把握重大事項的內涵，來確定重大事項決定權的內涵。重大事項是關系到本行政區域內的全局性、長遠性、根本性的問題，同時具有區域性、階段性、人民性的特點。因此，筆者認為，重大事項決定權是指地方各級人民代表大會及其常務委員會根據憲法和地方組織法的規定，依照法定程序行使的，對本行政區域內政治、經濟和社會等具有全局性、根本性、長期性的事項進行討論和決定，并以國家強制力保證實施的權力。

二、重大事項決定權的現狀

應該看到，我國各級人大及其常委會在行使重大事項決定權的過程中出現了許多問題，存在著一些薄弱環節，需要加強。

（一）思想認識不到位

重大事項決定權是憲法和法律賦予人大及其常委會的法定權力，但在實踐中，該項權力的法律地位并未得到足夠的重視和認同。一方面，黨委在遇到重大事項時往往忽視了人大的職能，除了法律明確規定必須由人大作出決議、決定外，其他事項一般都不提交人大討論，這使得地方人大及其常委會的重大事項決定權空置；另一方面，政府對人大及其常委會的重大事項決定權認識不夠，認為人大及其常委會的權力行使會影響到其工作效率，因而政府往往直接決定或提交黨委決定而繞過人大，使得人大及其常委會的重大事項決定權處于尷尬境地。

（二）對重大事項的界定較為僵化

重大事項這一概念的明確是行使重大事項決定權的基礎，但從現實來看，盡管地方組織法對重大事項有所規定，大數多地方人大也出臺了關于重大事項決定權的規定，但仍然過于原則，操作性不強。已出臺的關于重大事項決定權的規定基本上都是通過列舉加概括的方式來界定重大事項，但這一界定能否真正明確重大事項的內涵，值得我們思考。重大事項并不是一個靜止的、確定的概念，需要具體問題具體分析，根據不同的情形、不同的發展階段，要對重大事項采取不同的法律解釋。列舉方式固然能夠使得人大及其常委會在行使重大事項決定權時有所依據，但這種依據的實質性仍值得考量，且列舉方式難免出現錯位和遺漏，留下模糊地帶，即便有所謂的兜底條款，從某種程度上來說，仍然不具有可操作性。

（三）程序上存在缺陷

對于重大事項的界定問題，相關法律在實體上不僅規定得比較原則，在形式上也缺乏程序性規定，應該如何提出，如何討論、決定重大事項等基本問題都缺乏明確的、具有可操作性的規定，這使得現實中出現了諸多問題。

另外，現行制度缺乏決定權的行使程序。權力的行使應當有嚴格的運作程序，忽視了這一點，人大及其常委會的決定、決議就是不嚴肅的，影響其權威性。在實踐中，重大事項決定權的行使程序模糊，很多時候人大及其常委會的決定過程只是單純地走過場，程序缺陷嚴重。

（四）監督機制缺乏剛性手段

沒有實效性的決定等于沒有決定。很多地方人大及其常委會在決議、決定作出后，對執行落實情況仍然缺少必要的檢查和監督，這使得很多決議、決定作出后，實施情況不盡如人意。

其中，監督機制的不完善是造成這一情況的原因之一。地方人大及其常委會作為地方國家權力機關，卻沒有相應的剛性手段作為監督機制的組成，這既有現行體制的原因，即黨委的領導地位和政府的強勢行政權原因，也有現行法律的不完善因素。現行法律對“一府兩院”不執行或者不認真執行人大決議、決定的問題如何追究，不落實決定者應承擔怎樣的法律責任等問題都無明確規定，地方人大及其常委會缺乏剛性監督手段的法律支撐。

（五）人大自身建設尚待完善

首先，地方人大常委會的組成有待提高。地方人大常委會組成人員分為兼職和專職兩類。兼職委員大多有自己的職業崗位，不參與人大日常工作，只在人大常委會開會或組織相關活動時才參與行使職能。專職委員一般兼任人大工作機構某工委的主任、副主任，主持工委的日常工作。這就造成了人大常委會組成人員往往視人大工作為副業，人大工作質量難以提高，遑論對于重大事項決定權的行使。此外，重大事項決定權等權力的行使對法律、金融、科技等知識的熟悉程度要求較高，但常委會中專業人員卻不多見，很難擔當起討論、決定重大事項的重任，這也造成了行使職權的不力狀況。

其次，人大的工作主要按年度計劃安排組織開展，安排的事項一般由各工委依據相關法規賦予的職責要求和人大代表的建議、意見選定，除立法事項、代表工作以外，多是對“一府兩院”的監督事項，至于討論、決定重大事項，各工委很難單獨提出。人大的工作機制安排也導致了重大事項決定權的行使不力，使得該項權能缺位。

三、優化地方人大及其常委會重大事項決定權的思考與建議

如前所述，地方人大及其常委會在行使重大事項決定權的實踐中仍然存在種種問題，如認識不足、程序缺位等，需要進一步優化和加強。筆者認為，可以從以下幾個方面優化和加強地方人大及其常委會對于重大事項決定權的有效行使：

（一）提高思想認識

對重大事項決定權的重要性認識不足是首要問題，亟待解決。在此，不僅地方人大及其常委會自身要提高認識，地方黨委、政府及其他組織也要深刻認識到人大及其常委會行使重大事項決定權的重要性。

首先，地方人大及其常委會要認識到自己是以國家的名義決定地方重大事務的唯一主體。地方人大及其常委會根據本行政區域內的具體情況和人民群眾的實際需要，依法決定各方面的重大事項。地方人大及其常委會行使重大事項決定權，是地方國家權力機關的法定職責，體現了國家性質和來源。如果不能充分行使該職權，就是一種失職行為，是對人民群眾的不負責。

其次，要處理好政府行政權、黨委決策權、人大決定權三者之間的關系。在社會主義事業的建設中，政府行政權、黨委決策權和人大決定權三者的最終目標是一致的。黨委和政府首先要認識到，地方人大及其常委會討論、決定本行政區域內的重大事項是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項法定職權，是地方人大及其常委會行使國家權力的重要形式，是人民意志的集中體現。對于我們黨來說，黨的宗旨是為人民服務，黨的意志也代表人民的意志，黨委可以通過民主和科學的論證，形成決策意見，交由人大討論、決定，將黨的意志變成人民的意志，進而上升為國家意志，再通過政府去執行；對于政府來說，作為人大的執行機關，必須在法律、法規規定的范圍內開展工作，對重大事項要及時提請人大討論、決定，真正做到依法行政。[3]這樣，人大及其常委會行使重大事項決定權時，就有可能做到既不越權，也不失職，重大事項決定權也能夠得到充分有效的行使。

（二）明確重大事項的范疇

明確界定重大事項，是地方人大及其常委會行使重大事項決定權的必要前提。可以通過總體把握原則、具體細化規定這兩方面來明確重大事項的范疇。

第一，總體把握原則。在行使重大事項決定權時，一定要把握好大方向。只有大方向不偏移，具體的決議、決定才不會脫離實際。此處的大方向，指的就是界定重大事項、行使重大事項決定權時應當把握的原則。如依法決定原則、黨的領導原則、公開原則、自主決定原則、層級性原則等，這些都是不可廢止的原則，需要總體把握。

第二，具體細化規定。在總體把握好原則的基礎上，再根據各地實際情況細化重大事項的相關規定，能夠使重大事項的界定更具可操作性。例如，可對以下幾個方面的規定進行進一步明晰和細化：一是地方組織法規定地方人大及其常委會可以“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，可以看出，這九個方面應當作出進一步細化，以更好地把握；二是預決算審查，現行法律沒有規定審查的范圍和深度，導致人大審查往往只是走過場，起不到應有的監督作用，因而可以進一步細化規定；三是重大工程的報告問題，這是地方人大及其常委會一直關注的問題，對此，應當視具體情況，從投資規模、環保和對本地區的作用等方面進行考慮，動態掌握，適時調整。

（三）構建決定權行使的程序

依照法定程序所作出的決定才能具有嚴肅性、權威性，地方人大及其常委會在行使重大事項決定權時，應當嚴格依照法定程序。但現行法律對此并沒有明確的規定，筆者認為，可借鑒國外相關制度，構建重大事項決定權行使之程序。

重大事項決定權的行使應當包括重大事項的提出、確認、審議、表決、通過、實施和監督這一系列程序。由于重實體而輕程序的思維，我國地方人大及其常委會在行使重大事項決定權時，程序要求往往并不嚴格，對此，可借鑒國外的議事程序，以完善我國重大事項決定權行使之程序。

國外議會對重大事項的議事程序，包括法案的提出程序，對法案進行的聽證程序，辯論程序，表決程序，議會兩院之間的協調程序等。[4]國外的議事程序過程冗長，一個法案提交后，往往要經歷一系列過程，否決的可能性也很大。國外議會這樣的議事程序，看似犧牲了效率，但實際上，由于重大事項對一個區域的影響深遠，通過嚴謹的程序所決定的重大事項往往能夠反映各方的利益，更易得到社會全體的認同。

反觀我國國內重大事項決定權行使之程序，往往存在“走過場”的嫌疑，程序的作用難以真正體現。是故，構建一個完整的決定程序，是完善重大事項決定權制度的必行之路。首先，重大事項的提出和確認，應當嚴格按照各級人大常委會的議事規則進行，對于黨委、政府提出、報告的重大事項，應經過人大常委會主任會議討論，專門委員會調研、確認后，再交由人大常委會會議審議；其次，重大事項的審議程序，不僅要遵循常委會的議事規則，在遇到專業性強的重大事項時，應當首先做好調研論證、綜合報告，并由人大常委會會議人員進行發言和辯論，綜合各方面意見后，再次進行討論、修改，最后表決，作出決議、決定；再次，決議、決定一旦通過，要及時公布實施，通過各種媒體將人大的決議、決定進行公開，方便各界人士監督；最后，監督程序一樣不可缺少，地方人大及其常委會可通過報告制度、主動檢查等方式積極進行監督，以切實將決議、決定貫徹到位。

（四）加強監督檢查

重大事項決定權的行使，重點不僅僅在“決定”二字之上，決定后的實施監督更是重中之重。無實效的決定等于沒有決定。前述提到監督程序時，已經建議地方人大及其常委會可采用報告制度、主動檢查等方式積極進行監督，但這些監督方式往往沒有法定的強制力，剛性不足。是故，筆者建議可借鑒國外議會之財政監督，以更有利于我國重大事項決定權的行使。

國外的財政權往往緊握于議會之手，議會通過“錢袋子”監督政府的行政管理活動。政府提出的預算、稅務等重大法案，必須先經過議會嚴格的程序審議，一旦審議通過，法案內容將不容更改。[5]對我國地方人大及其常委會而言，可借鑒國外議會的財政監督，緊緊抓好“錢袋子”，嚴格審議政府對實施重大事項所作的預算、決算編制，若政府對人大及其常委會所作出的決議、決定不履行，應督促其履行，并在報告時要求負責人作出說明，嚴重時可追究負責人的法律責任。

（五）改進自身基礎工作

地方人大及其常委會自身的建設也影響著重大事項決定權行使的能力。地方人大及其常委會不僅要充分發揮自身制度的優越性，發揮人大代表的作用，還要加強自身建設，不斷提高行使重大事項決定權的能力。

首先，在行使重大事項決定權時，應當充分吸納人大代表提出的議案建議。人大代表生活和工作在人民之中，同人民群眾保持著密切聯系，能最直接地感受到人民群眾的生活和愿望。人大代表來自各種崗位，提出的議案往往是該職業從業人員的心聲。地方人大及其常委會應當重視人大代表的提案，從中選擇事關全局、事關群眾切身利益的，帶有普遍性、根本性、長遠性的提案，將其列入人代會和常委會的重要議題，在深入調研后，作為行使重大事項決定權的基礎。

其次，人大及其常委會的組成人員要不斷加強學習，堅持不懈地學習黨的方針政策、重大部署、法律法規以及重大事項的專業知識，以適應工作需要。同時，人大及其常委會要認真調查研究，深入實際，不斷了解新情況、新問題，聽取人民群眾的意見和訴求，從而使人大及其常委會在行使重大事項決定權時更貼近群眾，更符合實際。

最后，要進一步優化人大常委會的組成人員結構，選派精通法律、經濟等方面的專業人才充實人大常委會的崗位，加強隊伍建設，提高行使職權的能力，從根本上提高決策者的素質。

[1]劉琨璋.地方人大制度建設研究[M].長沙:湖南人民出版社,1998.

[2]李正斌.關于重大事項決定權的若干思考[J].北京人大,2003:11-14.

[3]周學鋒.地方各級權力機關重大事項決定權落實相關問題探討[J].河南司法警官職業學院學報,2003:36-38．

[4]韓大元.外國憲法[M].北京:中國人民大學出版社,2000．

[5]韓春榮,黃英.人民代表大會制度與議會制度的差異[J].探索,200 3:44-47．