我國勞教制度改革之路

陳彥羽

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430035）

勞教就是勞動教養，指勞動、教育和培養。我國勞教制度是從蘇聯引進，在結合具體國情的基礎上發展為我國獨有的制度。隨著依法治國理念的深入，公民人權意識的提高，近年來，勞教制度受到多方垢病，近期的唐慧案①2006年10月，唐慧的女兒樂樂被誘騙、強奸并賣入妓院。在隨后的三個月內，樂樂被逼賣淫100多次。唐慧只身將女兒救出并向警方報案，在長達兩個多月的時間里遭到當地警方“無人受理”的不作為對待，直到唐慧“以死相逼”，警方才正式立案。經過漫長的司法程序，2012年6月湖南省高院作出終審裁決：兩名被告被判處死刑，四人被判無期徒刑，一人被判有期徒刑15年。唐慧因不滿終審判決并為此上訪，甚至還在法院辦公室滯留和作出一些過激行為。同年8月，當地公安局以“嚴重擾亂社會秩序，造成了極壞的社會影響”將唐慧送進勞教所。和任建宇案②任建宇2009年從重慶文理學院畢業后，被重慶市選派到彭水縣郁山鎮擔任大學生村官。在他公務員身份處于公示期間，因為在騰訊微博和QQ空間里復制、轉發和點評一百多條負面信息而被處以兩年勞動教養。2012年11月19日，勞動教養管理委員會撤銷了勞教決定，任建宇重獲自由。2012年11月20日，重慶市第三人民法院公開宣判“原告任建宇訴被告重慶市人民政府勞動教養管理委員會”勞動教養一案，判決駁回任建宇的起訴。同月28日，任建宇要求法院重審此案。同年12月28日上午，重慶市高級人民法院公開開庭審理，當庭裁定駁回上訴，維持原裁定。，更是掀起一場勞教制度存廢的全民大討論。

一、勞教制度改革勢在必行

（一）從勞教制度的確立看改革之必要性

1955年，隨著全國肅清胡風反革命集團運動的開展，中共中央批準下發了《關于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》。指示中規定，對當時肅反運動中“清查出來的反革命分子和其他壞分子……不夠判刑、而政治上又不適用于繼續留用，放到社會上又增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資”。可以說，這是關于勞教制度的第一份官方文件。1957年8月1日，經第一屆全國人民代表大會常務委員會第78次會議批準，國務院出臺了《關于勞動教養問題的決定》，第一次以行政法規的形式確立了勞動教養制度，成為世界首創。1982年1月21日，國務院轉發了公安部制定的《勞動教養試行辦法》，這一辦法成為我國勞動教養的基本規范性文件。可以看出，我國勞教制度始于1957年，至今已有50多年的歷史。隨著中國法治建設的發展和社會各方面的深入變革，《勞動教養試行辦法》作為勞動教養制度法律依據的合法性受到各方面的批評和質疑。我國《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”《立法法》第8條規定：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。由此可見，在我國，能夠確立剝奪公民政治權利、剝奪或者限制公民人身自由的規范性文件只能是法律；能夠決定剝奪或者限制公民人身自由的機關只能是人民檢察院和人民法院。《勞動教養試行辦法》是由國務院轉發的規范性文件，其中明確規定，經由勞動教養管理委員會決定可以對被勞動教養的人員處以剝奪1至3年的人身自由，并且在勞動教養期間停止行使選舉權和被選舉權。可以看出，勞動教養作為一種剝奪公民人身自由的行政措施，其法律依據違反了上位法的相關規定。

（二）從勞教制度的執行看改革之必然性

1.勞教對象不明確，導致一些案件該放不放、該罰不罰

《勞動教養試行辦法》規定：勞動教養收容家居大中城市需要勞動教養的人。對家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人，也可以收容勞動教養。對下列幾種人收容勞動教養：（1）罪行輕微、不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；（2）結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；（3）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為。屢教不改，不夠刑事處分的；（4）聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安。不夠刑事處分的；（5）有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序，妨礙公務，不聽勸告和制止的；（6）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。首先，勞動教養在對象上主要適用于家居大中城市的人，包括少數的農村人。在實踐中，“城市人”、“農村人”的理解還是以戶籍性質為標準。這樣的規定，符合上世紀80年代的社會環境需要，但是現在我國越來越放松對人口流動的限制，已經有1億多農民脫離土地，這些流入城市的農村人口，他們的戶籍、土地、房屋還在農村，城市只是他們的暫住之所。以這樣的標準來判斷是否作為勞動教養的對象，有違“法律面前人人平等”之原則。其次，隨著刑事法律的不斷完善，《治安管理處罰法》等一系列法律、司法解釋的出臺，這些早期的規定明顯同新出現的法律法規相沖突。在實踐中，觸犯《刑法》的輕微刑事案件、違反《治安管理處罰法》的治安案件和應適用勞動教養的違法案件模糊不清，給了公安機關較大的自由裁量權，出入人罪。最后，經濟發展導致社會矛盾突顯，一部分纏訪、鬧訪的案件和網上傳播負面信息的案件被列入到勞動教養中來，稍有不慎，就會嚴重侵犯人權。

2.勞教審批不合理，缺乏應有的監督機制

《勞動教養試行辦法》規定，省、自治區、直轄市和大中城市人民政府組成的勞動教養管理委員會，領導和管理勞動教養工作，審查批準收容勞動教養人員。公安機關設置的勞動教養工作管理機構，負責組織實施對勞動教養人員的管理、教育和改造工作。理論上，勞動教養的審批應由勞動教養管理委員會來決定，由公安機關來執行。1984年，公安部、司法部聯合發出通知，規定公安機關“受勞動教養管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養的案件”，這就意味著審批權限轉移到了公安機關。現在勞教審批權完全由公安機關主導，打破了公、檢、法相互制約的平衡關系。由于勞教是完全封閉式的匯報審批，既不公開，也不能辯護和辯論，隨意性很強，公安機關的自由裁量權過大，這是導致勞動教養制度長期被人垢病的主要原因。

（三）從勞教制度的救濟看改革之緊迫性

我們可以從兩個案例窺視勞教制度在救濟方面存在的問題。在任建宇案件中，任建宇提起行政訴訟，經過二審終審，最終還是駁回起訴。兩審中雙方爭論的焦點問題始終是，在勞教過程中，任建宇有沒有條件、有沒有能力提起上訴。在唐慧案件中，對于勞教決定，唐慧選擇行政復議，最終復議機關決定撤銷其勞動教養決定，同時決定不予國家賠償。如今各級地方政府高度重視維穩工作，而勞教制度被認為是最有威懾力和效率非常高的管制方法，由此必然會出現一定數量的冤假錯案。從上述兩個案件也可以看出，被勞動教養人員在不透明的教養體制下，在嚴密的教養環境中，當合法權利和政治覺悟相對立時，他們很難對教養決定提出異議，即使少數案件最終被撤銷，當事人也很難獲得國家賠償。在法制健全的國家，這種嚴重侵犯人權的制度亟須改革。

二、改革之路——完善抑或廢除

（一）爭議

勞教制度存在各種弊端，改革的呼聲從未停息，隨著法治進程的不斷加速，要求改革的訴求變得越來越強烈。但是如何改，卻一直存在極大的爭議。一般而言，理論界有以下幾種觀點：

1.勞教制度保留論。持此種觀點的學者認為，勞教制度歷史悠久，在新中國的建設過程中發揮了積極的作用，現在看來雖然存在種種弊端，但不能因噎廢食，在認識弊端的基礎上進行完善更符合社會的需要，適合中國的國情。儲槐植先生就是贊同勞動教養保留制度的代表。[1]他認為勞動教養制度具有存在的合理性和運作的合理性。[2]

2.勞教制度廢除論。持此種觀點的學者認為，勞教制度違反現代法治三權分立的原則，勞教與否由勞教委員會一家獨自決定，沒有必要的實體和程序制約，缺乏合理性和合法性。勞教制度本身不在刑罰范疇內，但是在剝奪權利上并不比刑罰輕，嚴重侵犯了人權。趙秉志教授就認為，勞動教養制度存在諸多弊端，是中國法制不健全的產物，容易破壞法制，侵犯人權。因此，從健全法制國家的目標出發，應該徹底取消勞動教養。[3]

3.勞教制度保安處分化。持此種觀點的學者建議把現有的勞教制度經過完善后納入到刑法的保安處分中。改造后的勞教制度主要適用于犯罪輕微者、勞改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑滿釋放后又重新犯罪而被判刑勞改的人，并且勞教應該由人民法院裁決，公安機關執行。[4]

（二）完善抑或廢除

在筆者看來，三種觀點都有其合理之處。第一，勞教保留論肯定了勞動教養在新中國建立之初以及發展過程中為維護社會治安所做的突出貢獻。在當前形勢下，社會矛盾突顯，社會上仍存在一部分不安定分子，他們通過暴力上訪、網絡媒介等制造社會沖突，給各級地方政府的執法工作帶來極大壓力。勞教制度因其快速、靈活的特點能夠對這些人員產生一定的威懾作用。第二，勞教廢除論看到了勞教制度存在的最大弊端，即使勞教制度在我國當前仍有存在的必要，為了推進中國的法治進程，保障人權，也應加以廢除。只有廢除勞教制度，才能保障法制統一，執法公正。第三，勞教制度保安處分化是前兩種觀點的折中，應該說具有積極的意義。但是我們必須考慮它的可行性。我國刑法只規定了刑罰而未規定保安處分制度。從二元論的角度出發，“刑罰和保安處分在內容上必須明確區分，不得混同。”“保安處分可以對完全沒有犯罪能力的人，如精神病人、未成年人適用，但也不妨礙其對犯罪人適用……但是，在這種場合，犯罪人所為之罪并非對其適用保安處分的原因……對犯人適用保安處分的原因并非犯罪，而是犯人的危險性……保安處分是對犯人將來再犯的危險所實施的預防措施。換句話說，保安處分的本質是預防，而非懲罰。”[5]勞教制度和保安處分有相似之處，但是，將勞教制度保安處分化首先要將保安處分制度納入到刑法體系中，否則，此種觀點將缺乏實踐意義。

2013年1月7日召開的全國政法工作會議明確提出，2013年將推進勞教制度改革、涉法涉訴信訪工作改革、司法權力運行機制改革、戶籍制度改革等四項重點工作，全力建設“平安中國”和“法治中國”。會議指出，積極穩妥地改革勞教制度已成中國社會的基本共識。勞教制度曾在維護社會穩定方面發揮著重要的作用，但這種“自偵、自審、自判、自執”的集權式制度，不僅涉嫌多重違法，還頻頻被地方政府扭曲濫用，已經到了非改不可的地步。2012年10月，中央司法體制改革領導小組辦公室就曾明確表示，改革勞動教養制度已經形成社會共識，相關部門做了大量調研論證工作，正在研究具體的改革方案。可見，實踐部門已有序地準備著勞教制度的改革。但是，筆者認為，對勞教制度的改革不能只停留在局部的修修補補上，沒有壯士解腕的決心就不可能有中國法治大刀闊斧的前進。徹底廢除勞教制度，用《違法行為教育矯治法》替代現行的勞教制度可以說是一條幾乎沒有爭議的改革之路。這樣，既不會因為廢除勞教制度而使社會治安惡化，也不會因為勞教制度的集權執法而侵犯人權，能真正做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。①習近平主席在2013年全國政法工作會議上的重要指示。

[1][4]儲槐植.論教養處境的合理性[N].法制日報,1999-06-03.

[2]石艷芳.我國的勞動教養制度何去何從[J].湖北警官學院學報,2 012(1).

[3]趙秉志.中國刑法修改若干問題研究[J].法學研究,1996(5).

[5]馬克昌.近代西方刑法學說史略[M].北京:中國檢察出版社,2004:243.