基層政權的上訪治理
——從權力缺失、上訪轉型與治理策略互動的角度出發

李 行

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

一、引言

在當下中國，信訪已是一種普遍的社會現象，也成為了學界研究的對象。尤其是近些年來信訪大潮的出現，更使得政治學、法學、社會學等學科的學者將目光集中在了這個方面。在成為政府運作的核心內容之時，信訪也成為了各種社會科學進行學科交叉研究的平臺與載體。其中，農民上訪構成了我國信訪的重要方面。相對于其他類型的信訪，農民上訪作為一種來自于鄉村的訴求，體現了法制社會和鄉土社會之間的一種沖突和融合。從這個角度上講，農民信訪的研究具有一定的理論意義。但是，在當前情況下，對于農民上訪的治理，仍處在一種相對混亂的狀態。面對上訪大潮，中央政府和各級政府采取各種措施進行應對，這種應對在不同地方產生不同的效果，進而形成不同的治理狀態。對于農民上訪的研究，大多受制于權利話語和規范話語，部分學者從西方的權利理念出發來分析和研究我國的上訪問題，忽視了上訪的中國語境和鄉土特質。在目前對農民上訪的研究方法中，規范分析的方法，從理論到現實的研究路徑被廣泛采用，使得學科界限、方法論局限對上訪研究產生了深刻的影響，上訪研究被打上了“學術”的印記，成為一種“學術的上訪”。與此相對應，實踐中，政府在面對農民上訪時，大多采用了多種多樣的策略，這些策略反映在各類政府媒體當中，扮演了重要的角色。學者們對這方面的研究大多依照規范的標準進行批判，而忽視了其中的現實邏輯。這些策略反映了一種權力的非正式運作，是基層政權在面對強大上訪者時的一種權益選擇，這種選擇同基層治理的狀態相關，是一種基層治理語境下的治理策略。那么，這種治理策略的具體內容是什么？其產生的原因又是什么？如何面對當下中國這一基層治理之下的治理策略？通過對這一系列問題的追問和回答，我們可以看到基層政權在農民上訪治理中的非正式運作，可以發掘現代社會中法治在基層的運行狀態。

二、上訪治理的背景：村莊治理資源的缺失

（一）村莊日益“原子化”，長老統治和禮治秩序喪失發揮功能的基礎

在傳統的中國鄉土社會，村莊大多處于一種長老統治的狀態，[1]即作為村莊宗族的族長、房頭擔任村莊的治理者。傳統上，村莊大多為同姓、同宗、同族聚居，作為宗族的長老，可以通過利用族規族約對宗族進行治理，進而實現對村莊的治理。村莊長老的這種權力受到了來自國家和鄉土的雙重保障。在國家法律當中，族長被賦予較大的權力。例如，在清代的民事審判中，村莊族長具有對村莊糾紛進行調解的權力，成為一種“準官員”。[2]同時，在明代，國家在村莊中設立“申明亭”，由本鄉人推舉公直老人并報官備案，民間糾紛小事由老人主持，在申明亭調解，[3]調解不能和息的，再向官府起訴。這反映出傳統村莊治理中長老在處理村莊糾紛中具有較大的權力。在村莊內部，長老的這種權力也受到充分的保障，各個宗族通常擁有“公田”，即一塊屬于宗族共有的土地，這塊土地用于資助宗族中的貧弱者，支付宗族的各項儀式支出，支付國家的稅收等。這種宗族的土地集體制度從經濟上保障了宗族本身對各個宗族成員所具有的約束力，進而保障了宗族長老對宗族成員的權威。在這種長老統治之下，村莊呈現出一種禮治秩序。這種秩序產生于村莊成員對長老權威的服從，對村規村約的信任，是一種建立于信任與遵從之上的秩序，這體現出村莊權威對村莊成員所具有的強大的基礎性權力。[4]

在現代社會，我國村莊日益原子化，即村莊不再是一個統一的實體，而是離散為以各個村民為單位的、松散的集合體。原子化是指在單位制度變遷過程中社會聯結狀態發生變化的過程，主要表現為個人之間聯系的弱化、個人與公共世界的疏離以及由此而衍生出來的個人與國家距離變遠、道德規范失靈等一些基本的社會聯結被破壞的現象。[5]賀雪峰認為，村莊政治、文化聯結的缺失，村莊內部結構的分散，是原子化的主要表現。[6]在現代，我國村莊原子化表現為村莊不再作為一個政治、文化與法律上的功能體，以前支撐禮治秩序和長老統治的村莊不再存在。以前的禮治秩序和長老統治建立于村莊作為一個功能體的存在之上，村莊的這種功能體賦予了村規村約較大的話語資源，進而賦予禮治秩序和長老統治以內在權威。當下這種功能體的缺失，使得這種內生權威也出現缺失，傳統村莊的治理喪失了發揮作用的基礎性權力，不得不依靠以國家強制力來保障實施的國家制定法來維持秩序。

（二）鄉鎮政權“懸浮化”，國家政策和法律失去“鄉土權威”

在稅費改革之后，鄉鎮政權的性質發生了巨大的變化，由以往的“汲取型”政府變為“懸浮型”政府。[7]在此之前，鄉鎮政權在村莊中具有強大的基礎性權力，這種基礎性權力使得國家政策和法律在鄉土社會中具有一種內在的權威。具體來說，在集體化時期，國家在鄉鎮中設立公社制度，在村莊中設立村民小組、生產大隊等組織，通過這些組織，國家對村莊進行全方位的管理，最大限度地深入到農民的生活當中。國家政策和法律作為一種建立于這種全方位控制之上的治理，具有了一種“鄉土權威”。在稅費改革之前，根據國家戰略的要求，鄉鎮政權同村莊發生了密切的聯系，“下鄉”、“駐村”成為鄉鎮干部的主要工作內容，在這種密切聯系之下，鄉鎮政權具有了對村莊進行治理的充分資源。

目前，鄉鎮政權出現懸浮化的現象，主要表現為鄉鎮政權同村莊脫離密切聯系，兩者的關系更為松散。同時，這種懸浮化也剝奪了鄉鎮政權大量的治理資源，鄉鎮政權成為一種“辦公室”政府。[8]在這種情況下，鄉鎮政權喪失了治理的權威，對于村莊的不合作者缺乏管理的制度性手段和資源，主要表現為一種鄉鎮治理的“有技術無權威”。[9]以往依靠權威得以進行的規范化治理無法繼續使用，鄉鎮政權權威在短時期內無法得到樹立，鄉鎮治理出現一種混亂的狀態，國家法律和政策失去了在鄉土社會中的內生權威，即“鄉土權威”。

（三）治理資源與基層政權的權力缺失

上文筆者提到，當下基層政權出現懸浮化趨勢，日益喪失鄉土權威，這種鄉土權威的喪失以及政權的懸浮化是當下基層政權權力缺失的重要原因。但是，這種權力缺失主要是圍繞基礎性權力而展開的。邁克爾·曼將國家權力分為國家強制性權力與國家基礎性權力。國家強制性權力是指不需要與市民社會例行公事式的協商而單獨采取的一系列權力運作，是一種國家精英凌駕于市民社會之上的權力；國家基礎性權力是指“一個中央集權國家的制度能力，它或是專制的，或是非專制的，而制度性能力旨在貫穿其他領域，以及邏輯上貫徹其命令，是一種貫穿社會的權力”[10]。可以看出，國家的基礎性權力是一種不同于國家強制力，貫穿于社會各個領域的制度性能力。這種制度性能力來源于國家對基層社會一定程度的滲透和控制。在學者以往的研究當中，由于受到規范文本的宣示，往往強調國家的強制性權力，相關問題的分析也常圍繞這個類型的權力而展開，進而得出了加強或限制國家強制性權力等結論。這種研究模式忽視了國家強制性權力的基礎——國家的基礎性權力，使得問題變得簡單化。此外，吉登斯認為，“資源是權力得以實施的媒介，是社會再生產通過具體行為得以實現的常規要素。”[11]可以看出，他將權力同資源結合起來，認為權力的生產離不開資源的集中。同時，吉登斯將這種資源分為兩種類型：一是權威性資源，二是配置性資源。權威性資源是對人類活動的協調，配置性資源是對物質產品和物質世界的協調。權威性資源作為一個權力的象征資源，來源于國家對鄉土社會的話語控制；物質性資源作為權力實行的經濟基礎，來源于國家對鄉土社會的資源控制。總體來說，規范權力的運行需要具備三個要素：一是具有足夠的基礎性權力，二是具有相應的物質性資源，三是具備足夠的權威性資源。

目前，基層政權存在著較為嚴重的權力缺失現象，這已經成為鄉村治理的一個重要問題。這種權力缺失不同于以往的理解。以往的權力缺失往往圍繞規范權力而展開，而此處的權力缺失則是指基礎性權力的缺失與權力資源的缺失。在當下，隨著國家的立法和制度建設的不斷完善，基層政權已經被賦予了較為全面且充分的規范權力，這些權力在國家的各項法律文本中得到明確的宣示和說明，從某種程度上講，基層政權的規范權力甚至已經出現充溢狀態。但是，在這種顯性權力充溢的情況下，基層政權的隱性權力已經被大大剝奪，迅速流失，使得在鄉鎮治理中表面上“無所不能”的基層政權實際上卻“無能為力”。目前，這種隱性權力缺失主要表現在以下三個方面：一是鄉鎮政權基礎性權力的缺失。在集體化時期，全能主義國家政權對基層展開了全方位的控制，在這種控制之下，國家最大限度地深入和滲透到鄉村社會當中。國家采取階級斗爭、人民公社的方式動員村莊成員參與到國家在鄉土社會的基礎性建構當中，取得了明顯的效果。在改革開放之后，國家逐漸退出鄉村，這種基礎性建構也被迫中止。在當前情況下，隨著鄉鎮政權日益遠離鄉村，這種基礎性建構的成果正在被日益侵蝕，基層政權逐漸喪失了在村莊的制度性能力。這種制度性能力的喪失使得目前基層政權的規范性權力變為無源之水、無本之木，擁有巨大權力卻不能行使。二是基層政權權威性資源的缺失。[12]這種權威性資源的缺失主要表現為鄉土社會中話語權的轉移與變遷。在集體化時期，鄉土社會的話語權被國家掌握，這種話語的主要內容為身份劃分與階級斗爭，國家通過劃分村莊成員身份的方式對其進行動員，使其參與到社會主義建設當中。這種話語圍繞“積極分子—不良分子”展開。運用這種話語，國家實現了對鄉村的全面控制。在當下，權利話語成為鄉土社會的主要話語，這種話語由農民掌握，基層政權喪失了對村莊的話語控制權。這種話語權的喪失導致基層政權無法約束和控制村莊中的不合作者，進而無法實現對村莊的治理。三是基層政權配置性資源的缺失。這種缺失主要表現在：一方面，稅費改革之后，基層政權喪失了利用農業稅費征收這個經濟性手段來進行村莊控制；另一方面，稅費改革之后，鄉鎮政權同村莊的經濟聯系愈來愈松散，鄉鎮干部很少“下鄉”，“坐辦公室”成為他們日常工作的中心。同時，鎮的商業管理取代了村的農業管理，成為基層政權的主要工作。這種經濟性聯系的缺失導致鄉基層政權喪失了對村莊行使權力的配置性資源，使其在村莊出現權力不足的困境。

三、上訪的結構轉型

村莊原子化，基層政權呈現懸浮的狀態不僅導致鄉村政府的權力缺失，更為重要的是，其導致上訪出現了結構轉型。村莊原子化使得村莊規范不再控制鄉村，而以往建立于這種村莊規范基礎之上的“依法上訪”也開始消失。同時，缺失權力的基層政權無法將上訪規制在法制的框架之下，使得上訪開始外溢，從依法上訪向謀利型上訪、以法上訪轉變。

在我國，信訪是政府展開“群眾路線”的重要方式，其在革命時期和集體化時期作為政府同群眾聯系的重要紐帶，對革命的成功和社會主義建設發揮了巨大的作用。它作為一種信息上達的重要途徑，對政府施政提供了重要的參考價值和意義。更重要的是，它作為一種官方和群眾聯系的紐帶，其緊密性和直接性象征了政權的權力合法性來源和統治的正當性來源，在不同時期發揮了不同的功能。在當下中國，作為信訪重要類型的上訪，已經出現了巨大的結構性轉型，從以往的“維權型”上訪變為如今的“謀利型”上訪。伴隨這一轉型的是農民上訪“政治性”的凸顯。田先紅認為，當下農民上訪可以分為不同的類型，其中，最主要的為謀利型上訪和維權型上訪。維權型上訪是在自身權益或者公共利益遭受侵害時而采取的上訪行為，其具體內容包括因加重農民負擔、干部侵權和干部經濟作風問題而導致的上訪行為。謀利型上訪是一種積極主動爭取額外利益的上訪行為，它不同于在權益受到侵害后而上訪的維權行為，其具體內容包括生活照顧等利益要求。[13]這種劃分主要是在上訪動機和利益訴求標準上予以展開的。其調查發現，在稅費改革之后，謀利型上訪取代維權型上訪成為上訪的主要類型。他認為稅費改革之后，國家對鄉村資源投入的加大、權利話語的刺激以及鄉村治權的缺失是導致這一轉型的主要原因。此外，于建嶸勾畫了另一個上訪轉型的模式：從依法上訪到以法上訪。依法上訪是指上訪農民利用中央的政策來對抗地方的土政策，將上級作為訴求對象，采取一種制度化或準制度化的形式。與此相對，以法上訪是以具有明確政治信仰的農民利益代言人為核心，通過各方建立了相對穩定的社會動員網絡，抗爭者以其他農民為訴求對象，以縣政府為抗爭對象，是一種旨在宣示農民這一社會抽象群體的“合法權益”或“公民權利”的政治性抗爭。其中，他重點分析了以法抗爭的主要特點：首先是具有一定數量的意志堅定的抗爭精英；其次是具有明確的宗旨，即維護中央政策和維護法律賦予農民的種種合法權益；再次是成員之間具有一定程度的分工，存在領導與被領導的關系；最后是具有一定的決策機制、激勵—約束機制。[14]

田先紅和于建嶸分別從兩個方面勾畫了當下上訪變遷以及目前上訪的主要類型。田先紅著眼于上訪動機和利益訴求，于建嶸則著眼于上訪抗爭本身，分別從不同的角度構建了其主要框架。其實，上訪作為一個來源于鄉土社會、面向國家的農民行動，其本身具有多方面的特點和形式，其內容會隨上訪個體特性的變化而變化，但其結構則受到鄉土社會特質和國家權力性質的形塑，而這種結構左右了其內容和具體形式的變遷。具體來說，在鄉土社會中，傳統倫理和宗族結構塑造了農民抗爭的主要結構，使其表現為一種“宗族的抗爭”和“倫理的抗爭”。在斯科特的研究中，將這種倫理定義為生存倫理，認為生存作為農民生產、生活的主要價值依據，形塑了農民的行動，因而當農民進行抗爭時，這種生存的倫理成為了塑造抗爭結構的主要因素。[15]在當下中國，鄉土社會特質與國家在鄉土社會中的性質發生了重大變遷，正如上面所指出的，村莊原子化，基層政權懸浮化，成為一種辦公室政權，缺乏治權。這種變遷使得農民的上訪發生了結構性的變革，而這種變革表現在動機和利益訴求方面，即田先紅所描述的從維權型上訪到謀利型上訪；表現在上訪的行動特性和結構上，即于建嶸所分析的從“依法抗爭”到“以法抗爭”。具體來說，鄉土社會基層政權權威性資源的缺失，一方面使得基層政權無法制約村莊中的不合作者，進而無法對謀利型上訪進行有效的治理；另一方面，掌握權利話語的農民紛紛轉向謀利型上訪，激發了謀利型上訪數量的提升。同時，這種權利話語也作為一種組織紐帶，促進了農民上訪的組織性，使得以法上訪的數量大大提升。另外，村莊的原子化在權利話語刺激之下，使得村莊的利益主體數量迅速增加，利益訴求成為一種“公民浪潮”直接沖擊國家，缺乏中間結構的緩沖、篩選與控制。同時，這種原子化也促使上訪農民在權利話語的維系之下，依靠新的村莊精英，進行“以法抗爭”。總體來說，鄉域特質的變化、國家政權在鄉域中性質的變化促成了上訪的結構性變遷，從維權型上訪變為謀利型上訪，從“依法抗爭”變為“以法抗爭”。

四、權力缺失、上訪轉型與治理策略的三者互動

目前，權力缺失、上訪轉型構成基層政權上訪治理的兩個重要前提，鄉鎮政權的上訪治理大多圍繞這兩個結構性因素展開。在筆者看來，權力缺失、上訪轉型導致了目前基層政權上訪治理的“策略化”，這種策略化表現為：在以往治理中作為附屬手段的治理策略開始成為上訪治理的主要方式，同時，非常規性策略開始取代常規性策略成為上訪治理的主要形式。總體來說，當下基層上訪治理轉型是圍繞權力缺失、上訪轉型與治理策略這三者的互動展開的。

策略是指“為了實現某一個目標，預先根據可能出現的問題制定的若干對應的方案，并且在實現目標的過程中，根據形勢的發展和變化來制定出新的方案，或者根據形勢的發展和變化來選擇相應的方案，最終實現目標。”[16]策略的使用有兩個層面：一是常規意義上的策略使用，二是非常規意義上的策略使用。在第一個層面，即在常規意義的策略使用層面，策略被作為行使權力的一項補充手段。權力的行使不可避免地伴隨相應策略的應用，在行使權力時，策略被用來輔助權力行使用以達至權力的目標和價值。這種層面上的策略行使通常需要規范權力比較充足，基礎性權力充分，同時，與權力相關的資源達到相應程度。在第二個層面，即在非常規意義的策略使用層面，策略被用來“最大化”權力，策略在某種程度上“替代”了權力，權力的行使表現為策略的行使。歐陽靜將這種狀態下的策略使用定義為“策略主義”。[17]這種層面通常發生在權力不足的情況下。其中，權力不足包括四個方面：強制性權力缺乏、基礎性權力缺乏、權力的權威性資源缺乏、權力的配置性資源缺乏。強制性權力的缺乏往往是由于國家立法的缺失，相應的國家機關未被賦予相應的規范權力；權力的配置性資源缺乏往往是由于國家經濟產業政策的調整所導致的，這兩種缺失通常是顯性的，因而經常被充分關注。基礎性權力缺乏和權力的權威性資源缺乏是一種“社會性”的缺乏，這種缺乏涉及到國家的文化、權威和制度性能力的建設和分布，往往是隱性的，因而很少被關注。其實，上述關于策略使用的分析僅僅是一種理論模型的建構，現實中的策略使用往往混雜在一起，是很難清晰地劃分出這兩種層面的。在現實當中，策略的使用體現為一種動態分布的過程，這個過程圍繞一個連續體展開，連續體的一端是策略的常規性使用，另一端則是策略的非常規性使用，常規性、非常規性作為兩種要素特征貫穿于策略的使用過程當中。

治理策略這種從常規性到非常規性的擺動主要受到兩個方面因素的影響：一是權力缺失的程度，二是上訪的結構。總體來說，在權力缺失較為嚴重、謀利型上訪成為上訪主導類型時，治理策略的非常規性表現較為明顯；反之，在權力缺失較為緩和、謀利型上訪未成為主導類型時，治理策略的常規性表現則較為明顯。

在權力缺失的情況下，基層政權傾向于采取策略“最大化”權力，甚至替代權力。在壓力型體制下，基層政權的上訪治理被納入到一種政治錦標賽當中，上訪治理的結果成為衡量基層政權治理具有“一票否決”的因素。[18]在這種情況下，基層政權被迫忽視權力運作的規范過程，以政治錦標賽的勝利，即上訪治理的結果作為其進行上訪治理的首要目標。這種結果導向的上訪治理催生了治理策略的非常規化。另外，在權力缺失的情況下，擁有巨大規范權力的基層政權無法使用這些規范權力進行治理，為謀求治理的結構，只有將策略作為達至治理結果的唯一手段。這種策略使用非常規化主要表現在兩個方面：一是基層政權將策略納入到權力的行使過程中，同時，在這個過程之中，策略的運用成為治理過程的主要環節。例如，在上訪治理中，基層政權針對上訪戶，采取“送溫暖”、“陪吃陪喝”等方法，利用這些“私人性”的方法進行上訪治理，實現“假私濟公”。這種假私濟公即是將私人交往策略、私人關系納入到上訪治理這個“公權力”的運行當中，在此處，公權力已經淪為這種“私性權力運作”的后臺。但是，這種“溫情”的私性權力運作使得公權力被替代這一事實很難被引起關注和警惕，而當這種運作采取殘酷的方式時，人們才會恍然大悟，公權力已經成為“私人”的了。在當前，“黑監獄”、“法治學習班”等對上訪農民進行非法關押、拘禁的方式成為上訪治理的重要策略。在面對這種上訪治理策略時，人們很難將之同以前的“送溫暖”、“陪吃陪喝”等溫情的運作結合起來。其實，這些行為在權力的私性運作、權力被策略取代等角度上面是一致的。這些策略行為表現了基層政權在進行上訪治理中，以私人性的方式、策略取代權力運行的“公的”策略，以私人性的交往代替制度性的治理。二是基層政權利用策略“最大化”權力。這主要表現為基層政權采取各種非正式的權力運作，構建自身在村莊中的基礎性權力和配置性資源，以緩和權力缺失的現狀。這種策略的使用主要體現為一種對上訪的間接治理。這種間接治理主要是由于基層政權是一種“小政權”，是針對具體事件而使用權力和資源的。在此處，“專權專用”、“專款專用”等條塊性的科層制操作在基層政權中并不存在。在上訪治理中，基層政權在村莊進行資源的不平均分配，建構自己在村莊的支持者和同盟，例如對村莊中的合作者和支持者給予較多的資源，從而對不合作者進行制約。同時，針對自身權威性資源的缺失，鄉鎮政權利用親情、友情紐帶，擴大這種合作和同盟的范圍，構建自身在村莊中的制度性能力，在現實中，這些群體主要為村莊干部的親屬、家人和朋友。[19]通過這些策略，鄉鎮政權在一定程度和范圍上重新建構了自身的基礎性權力和權威性資源，并將這些資源應用于上訪治理當中。這種對上訪的間接治理通常和前面的直接治理交互使用，以最終達到上級所要求的上訪治理結果。

在上訪結構變遷的情況下，上訪治理策略也隨之發生變更。在謀利型上訪占主導地位的情況下，上訪治理策略使用的非常規性相對明顯；在維權型上訪占主導地方的情況下，上訪治理策略使用的常規性相對突出。在依法上訪和維權型上訪當中，基層政權同上訪農民在制度性的規范框架體系內進行博弈，這種框架限制了上訪者的非常規性行為與非程式性行為，同時，也限制了基層政權的非常規性策略使用。但是，在上訪結構發生變革，謀利型上訪與以法上訪成為主要上訪類型時，上訪農民與基層政權之間交往的這種制度性規范框架已經被打破，上訪農民的非常規性行為日益增多，與此相對應，基層政權的非常規策略也日益得到廣泛使用。在謀利型上訪當中，上訪者所針對的是基層政權的資源分配行為，這種上訪使得上訪者同基層政權處在同一利益格局當中。在這種利益格局中，上訪者希求通過上訪獲取更多的資源，因此，此處基層上訪的治理演變為基層政權同上訪農民之間現實性的利益沖突，面臨資源緊缺、權力缺失的基層政權，對這些利益被迫采取一種類似于生存倫理意義上的抗爭。這種抗爭的激烈程度催生了基層政權上訪治理策略使用的非常規性。另外，在謀利型上訪中，出現了上訪專業戶，上訪日益成為部分村莊成員的專業，基層政權對于上訪的治理演變為基層政權同部分村莊不合作者之間的博弈，基層政權為維持其在村莊中的存在，維持其行政的村莊基礎，而激發了治理策略使用的非常規性。此外，在以法上訪中，上訪的政治色彩更為濃厚，這種政治性的上訪使得基層政權無法通過常規性的權力運作以及相應的常規性策略來進行應對，即基層政權的“行政”無法對抗上訪農民的“政治”。在這種情況下，基層政權只有采取策略來瓦解這種“政治”，實現一種底線維持的治理狀態。

五、結語

權力缺失、上訪轉型同治理策略之間具有密切的關系。稅費改革之后，基層政權的性質發生變化，從以往的汲取型政權變為懸浮型政權，面臨權力的困境，這種缺失主要表現為在規范性權力充溢的情況下，基礎性權力、權力的權威性資源與權力的配置性資源缺失。同時，隨著村莊的原子化與基層政權性質的變化，上訪正在發生結構性的變革。從上訪動機的角度上來說，以往的維權型上訪變為當前的謀利型上訪；從上訪行動結構、組織性角度上來說，以往的依法上訪變為當前的以法上訪。這種權力缺失與上訪轉型催生了上訪治理策略的非常規性使用，使得上訪治理的策略日益脫離原有的規范界限，演變為一種策略主義。這種策略主義在某種程度上揭示了當下國家在基層治理中的困境——“越維控越亂”[20]、“越治理越多”。面對這些問題，大部分學者往往從規范的角度分析其中的立法、司法問題，卻忽視了基礎性權力缺失、權力的權威性資源缺失等隱性因素才是關鍵之所在，而且，這種關注受到“權力話語”的重要影響，[21]進而同上訪者形成一種客觀共謀。因此，對于上訪的治理，如果僅僅圍繞在與治理相關的立法、司法以及相關制度建設上，無異于“頭痛醫頭腳痛醫腳”，甚至還會刺激上訪的發生。所以，在研究和分析上訪治理時，應超越上訪，在基層治理的層面上，關注國家在基層社會的存在這一政治性命題，從而構建國家在基層社會中的基礎性權力與權力的配置性資源，從而對上訪進行一種間接的治理，以應對當前的上訪轉型及其所凸顯的村莊原子化等問題。同時，應打破權力話語，重建基層政權對鄉村社會話語權的支配，進而重新獲得權力的權威性資源。簡單來說，上訪治理已經預示了國家需要重回鄉土。

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