專家系統與決策風險評估機制研究

徐亞文，張紅顯

（武漢大學 法學院，湖北 武漢430072）

當今社會科學技術迅猛發展，知識專業化以及社會分工精密化趨勢愈加明顯。風險社會高度的知識依賴特性使得人類社會對專家系統的信任和依賴達到前所未有的地步。作為現代本體性安全主要來源的專家系統理論，同極具中國特色的決策風險評估機制之間的關系的研究，目前還沒有引起學者們的廣泛關注。基于研究旨趣，本文旨在對西方現代性語境中產生和發展起來的專家系統理論進行一番梳理；同時立足我國國情，探討專家系統在參與決策風險評估機制中存在的問題及可能的出路。

一、專家系統的基本含義

對于“專家系統”（expertsystem）的確切涵義，目前學界尚無定論。在西方社會學理論中，專家系統源自人們對現代性的整體反思，是一個與現代性密切相關的概念。“以工業化為主要標志的社會變遷引發了人類社會生活的‘不安’，而現代性就是‘尋求一種對不安的答案’。”[1]從全球氣候變暖到生態污染、從金融危機到核戰爭陰影等等，現代性使人類社會在遍享工業化快速發展帶來工業文明成果的同時，也面臨著因巨大的不確定性而導致的風險。對現代性的反思，反映了人們在“不確定性”中尋求“確定性”的努力。在此背景下，帕森斯（T.Parsons）從結構功能主義宏觀立場出發，認為社會是一個結構上協調和穩定的系統，社會規范是社會系統穩定的基礎和保證。德國學者盧曼（N.Luhmann）對帕森斯的理論提出質疑，認為社會系統的穩定不應該是一種結構意義上的穩定，那只不過是脫離了“具體而真實的社會問題”的“一種一廂情愿式的理想”[2]，它應該是一種社會意義上的穩定。在盧曼看來，現代性的到來強化了社會秩序的復雜性、人們對未來的不確定性和不安全感，社會需要一種建立在制度基礎上的系統信任來應對這種復雜性和不確定性。盧曼的思想在很大程度上影響了吉登斯對風險和信任關系的思考。吉登斯不同意盧曼“不行動也就無風險”的觀點，認為盧曼的信任概念仍為徹底擺脫對具體情境的牽連。在吉登斯看來，風險和信任是交織在一起的，風險社會的來臨使得人們無論行動與否都處在一種風險之中，雖無法回避，卻可以防范和化解，應對之道就是使用脫域的信任——脫離了具體情境走向虛擬的時間和空間中去的信任。①在吉登斯的理論體系里，現代性與傳統性相區別最明顯的特征就在于現代性的極度推動力機制：一是時間和空間的分離；二是“脫域”機制的發展；三是知識的反思性運用。時空的伸延和分離推動全球化的形成，同時時空的伸延以及“脫域”機制影響著人們信任感的變化。其中，“脫域”機制包括象征標志和專家系統，吉登斯在《現代性的后果》一書中，也將其稱為抽象系統或抽象體系。吉登斯就是在分析現代性的特征時探討專家系統問題的。脫域的信任包含著兩種機制：一種是象征標志，比如貨幣；另一種則是專家系統。象征標志和專家系統通過跨越伸延時空來提供預期保障的方式，將各種具體的社會關系從具體的情境中分離出來。在時間與空間的“缺場”中，我們在很大程度上是通過專家系統與遠在天邊的經驗與知識結合在一起，對專家及以專業知識為代表的專家系統的信任成為風險社會中本體性安全的主要來源。

具體而言，在吉登斯的理論體系里，所謂專家系統，指的是由技術成就和專業隊伍所組成的體系，正是這些體系編織著我們生活于其中的物質與社會環境的博大范圍。[3]專家系統既可以指專家、教授等在專業領域里具有專門知識和具體技能、具有一定話語權威的知識精英（可以是已經進入政府決策層的知識權威，也可以是大學或獨立的研究機構等社會機構中的專家精英）；也可以是無形的技術成就，如自然控制技術、社會控制技術、心理控制技術、可見的操作系統（電腦、ATM機等）；還可以是看不見的組織紀律與程序等。[4]總之，在現代性的社會里，專家系統已經成為人們現實生活中密不可分的一部分。本文所稱的專家系統主要指前者，即在政府體制之外，具有相對獨立立場的知識精英。

二、從“有組織的不負責任”的決策風險到信任悖論

（一）決策者與專家系統的結合導致“有組織的不負責任”的決策風險

貝克指出，“風險是指自然終結和傳統終結的概念。或者換句話說：在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人決定的地方，才談得上風險。”[5]我們可以這么理解：風險源于決策。由于面對未知，決策就成為現代社會日常生活的一種普遍的風險。為了降低決策風險，對專家系統的依賴就成為現代社會決策機制的重要特征。專家系統對現代社會中政府、社會組織理性決策的重要意義在于，它是政府和社會組織在規避和防范風險時尋求支持和建議的一種模式。專家系統的存在、專家知識與政治決策的相互結合，促進了政府決策走向科學化、權威化和技術化，推進了社會的現代化進程，同時也有效地避免了大量風險的發生或者降低了風險的負面影響。二戰后從世界各國的發展來看，一個明顯的趨勢就是專家系統在政府決策中的地位和作用不斷得到強化。在當下，隨著科學技術的迅猛發展和廣泛應用，知識專業化以及社會分工更趨精密化，人們越來越相信和依賴專家系統來幫助自己作出決策，人類社會對專家系統的信任和依賴達到前所未有的地步。

但問題在于，為了減少決策風險的專家系統在運行過程中也不斷產生風險——“有組織的不負責任”的風險。公司、政策制定者和專家結成的聯盟制造了當代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責任。這樣一來，它們就把自己制造的危險轉化為某種“風險”。他（指貝克，筆者注）用“有組織地不負責任”這個詞來揭示“現代社會的制度為什么和如何必須承認潛在的實際災難，但同時否認它們的存在，掩蓋其產生的原因，取消補償或控制”。[6]政治精英借助知識精英的專門知識和技能獲得了決策的合法性和權威性，而知識精英則借助于政治精英的權力獲得需要的利益，政治精英和知識精英的聯盟制造了當代社會的風險，又以組織體系非常復雜為由推卸責任，實現了決策與責任的分離。

（二）決策者與專家系統的結合產生的“信任悖論”

在現代社會中，專家系統的運行遭遇信任悖論。一方面，人們對專家系統及專家理性的依賴性更強、期待更高，科技理性取代傳統社會的個人理性。人們在解決困惑和問題時，更多地訴諸科技手段，科技和掌握科技的知識精英成為新的權威，知識產生權力。人們對科學技術的依賴賦予了科技理性高度獨立自主的壓倒性地位，掌握科學技術的專家成為人們決策時信任的對象。另一方面，人們對專家系統及專家理性的科學性和公正性又產生懷疑。現代風險的加劇打破了科學技術對理性的壟斷：人們開始反思科學技術的種種副作用，對以科技理性為基礎的專家系統的可靠性產生質疑。雖然人們希望專家系統是穩定可靠、值得信賴的，可以解決他們面臨的所有問題，但是“集中體現現代性的專家系統，在被推舉為扮演系統信任的社會角色的同時，也在產生著懷疑甚至是破壞信任的因素。”[7]具體表現在兩個方面：從技術維度來看，對專家系統賴以存在的科學知識與技能的信任危機，即存在哈耶克所說的“理性不及”情形。風險社會中知識的不確定性導致人們對知識的可靠性和可依賴性，對知識的標準存在懷疑；從社會維度來看，專家的倫理道德也在遭受質疑。長久以來，知識精英一直被看作是社會中底層人士心聲的代言人，是社會的良心。但在現代社會政治權力和經濟利益的雙重誘惑和控制之下，出現了被奧特偉視為“專家們的人性墮落”[8]的現象：專家們被某些利益團體或組織所俘獲，為了利益泯滅科學和專業倫理，成為這些團體或組織的“顧問俘虜”或“利益代言人”。如為了經濟集團的壟斷利益，有的專家竭力論證煙草與癌癥的非相關性，淪落為煙草公司的代言人。專家被戲稱為“磚家”。企業、科學知識生產機制、政府部門和專家存在一種“總體的共謀”，所有的決策都被由“知識—權力—利益”結成的網絡捕獲。這樣，公眾必然對專家系統輸出結果的科學性、民意代表性產生質疑，專家系統與特定群體之間的信任關系受到沖擊，且這種決策風險極易上升到體制層面，引發公眾對專家系統背后或其中的制度和政府部門的不滿。

（三）對決策風險到信任悖論的根源探尋：利益的“共謀”

從“有組織的不負責任”的決策風險到信任悖論，專家系統處于困境之中，“根源何在”是必然的追問。有學者從現代國家權力結構圖景的角度出發，認為專家系統遭遇結構性困境的根本原因在于現代國家建構過程中權力分配的結構失衡。[9]筆者對這一觀點持贊同態度。長久以來，在國家、市場和社會的三元權力結構中，“國家”建構的強勢和“社會”建構的弱勢使得政治性權力在政府決策中的影響力普遍得到強化，而社會權力則處于相對弱勢的地位。在“政治技術化”的理念引導下，專家知識的形成和運用不再是“純粹”的自然過程，而是政治過程與社會選擇的結果。[10]以精確計算、目的導向、效率優化為標準、推崇技術工具理性的專家知識與政治權力之間形成了一種奇妙的共生關系：一方面，政治決策的合法性、合理性與可行性的實現強化了政治決策對專家知識的依賴；另一方面，專家系統從對政府的效用中獲得存在的價值與合法性，甚至是專家個人的職業利益和政治磋商權力。政治精英和知識精英的共謀，制造了當代社會的風險，并建立起一套話語來推卸責任。馬克思·韋伯的理性科層制就是建立在對專家知識及專家系統認同的基礎上的。韋伯認為，科層制的目標是實現“政治的技術化”，專家知識就是為政治精英的決策和判斷提供政策選擇和決策服務的。

三、專家系統與決策風險評估機制的完善

決策風險評估機制是在風險社會情境下由黨和政府所作出的一項重要部署。2010年，國務院《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出“完善行政決策風險評估機制”。黨的十七屆五中全會明確要求“建立社會穩定風險評估機制”。《中共中央關于國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制”。黨的十八大工作報告更是把“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”作為加強和創新社會管理的重要舉措。2013年1月1日《求是》雜志新年第一期發表了習近平同志的重要文章：《全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》，文章中指出：對涉及群眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩定風險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前。可見，建立決策社會穩定風險評估機制已成為當前社會管理創新的一個重要環節，“是黨和政府主導的維護群眾權益機制的重要內容，是一項對維護社會穩定、促進社會和諧有重大作用的制度建設，對于促進科學決策、民主決策、依法決策，預防和化解社會矛盾，意義重大。”[11]

重大決策的社會風險評估是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保重大事項順利實施。這種決策評估機制不可避免地需要應用專家系統，特別是在涉及生態、醫療、重大工程等領域內的決策風險評估時，專家及專家知識得到了充分的體現和尊重。不少地方政府嘗試同社會專業評估機構、專家學者、高校科研部門建立合作關系，如甘肅省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心對各級政府非公企業進行工作績效評估；杭州市政府委托浙江大學亞太休閑教育研究中心對首屆世界休閑博覽會的工作進行整體評估等。但是，專家及專家系統參與決策風險評估機制尚存在一系列問題，尤其是與公眾缺乏有效的溝通互動，從某種程度上來說，更像是決策機構自說自唱的獨角戲，專家和公眾的參與程度、互動程度有待加強，這也是導致專家系統面臨信任危機的直接原因。從2005年“高露潔牙膏致癌”專家辟謠遭受質疑、2007年北京東四條拆遷項目中“10人小組”專家遭受全面質疑、2008年三聚氰胺奶粉事件發生之前專家對其奶粉的高品質宣傳以及隨后而來的大眾批判，越來越多的專家話語、專家權威遭受質疑，中國社會的專家系統普遍陷入信任困境之中，防范決策風險的專家系統甚至成為風險之源。

專家系統的決策風險及其發生機制告訴我們，風險社會需要人們從對專家的盲信中走出來，對專家系統的信任應該是一種有限的、有條件的信任。經過前面的分析，我們知道，專家系統困境的重要根源在于我國在現代國家建構中權力分配的結構失衡。我國作為一個有著悠久的國家中心主義傳統的國家，強調社會對國家權威政治的服從是長久以來的政治特色。改革開放后，我國進入轉型社會，轉型時期我國社會的風險環境呈現出一種復合型特征：現代意義上的風險和傳統風險并存，過程性風險和結構性風險同現，特別是“中國本身的結構、所處的歷史階段以及所從事的現代化和融入全球化的事業又放大了這些風險”，[12]這就需要一個強有力的政府來應對這些復雜性。在這種情境下，以國家為中心的風險治理模式得到了傳統和現實的雙重支撐，而這也使得當代中國專家系統表現為“技術—政治復合物形態”[13]，專家系統的運行受到政治權力的集中滲透和強力制約。因此，從結構層面來說，專家系統擺脫困境的根本出路在于擺脫國家中心主義的治理危機，糾正政治權力對決策過程的過多干預，實現專家體制合理有效的權力分配。這也是本文研究的意義所在。

專家系統如何擺脫國家中心主義的治理危機？不同的學者從不同的角度提出了自己的見解。美國聯邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶在《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》一書中從風險規制技術的視角出發，提出了以專家為核心進行風險規制的建議。他建議建立一批由職業的風險管理專家組成的超級組織（美國學者福萊稱之為“超級機構”[14]），這個組織是以目標為導向的、權威的、精英式的，擁有跨機構的權限，任務是將風險規制理性化，并建立一個有意義的風險規制優先系統。德國學者烏爾里希·貝克認為，傳統工業社會中國家中心主義的治理機制已經難以應對正在出現的各種社會風險和問題，需要通過“再造政治”來適應風險社會的需求，它主要包括五個方面：1.破除專業知識的壟斷和對行政機構及專家的迷信；2.政策制定參與者來源的范圍需要適當擴大；3.實現決策結構的適當開放；4.專家和決策者之間的對話需要公開；5.決策過程必須達成一致，實現自我立法和自我約束。[15]貝克的“再造政治”理論，主要是從制度建構的角度出發的。還有一些學者，如Peter Sandman、Fischhoff等，從風險溝通理論出發，認為專家系統遭遇困境的部分原因在于同公眾缺乏一種共通的話語體系從而無法實現真正意義上的對話和信息共享，因此應該構建專家系統同公眾之間的風險溝通機制，實現公眾同專家系統之間的互信，從而更好地推動專家系統的培育和運轉。

筆者認為，上述的觀點都是非常有建設性的，分別從技術、政治再造（制度建構）、溝通機制等角度提出了建設性意見。如果我們綜合不同學者的觀點，以一種更博大的視野來看專家系統在現代社會中面臨的困境，思路或許會更寬廣。現代治理與善治的核心在于實現政府、市場和社會之間的合理的權力分配，建構融國家、市場和公民社會這三大現代治理機制于一體的復合型治理機制，從而擺脫國家中心主義影響下的政治權威對于專家系統的控制和制約。這與我們前面探討專家系統一般理論時的思路是一致的。但在我國既定的社會背景下，一方面，這種復合型治理網絡首先必須以國家治理為核心，提高國家治理能力，這是社會轉軌的要求。因為如果國家的權力受到削弱，必然導致整個轉軌的失序，成為所有社會風險的導火索。另一方面，要積極培育和壯大市場和公民社會，提高市場和社會組織的自組織能力和治理能力，積極推動它們參與決策風險評估。因為現行市場機制的發育還不完善，計劃經濟體制下的觀念和模式并沒有真正去除，需要進一步推動市場機制改革。就公民社會的培育和完善而言，中國公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民二重性。中國公民社會作為一個新生事物還具有過渡性、多變性和不成熟性，仍然面臨許多困難和問題。[16]理性認識和積極培育公民社會是推動復合型治理機制完善的主要內容。從風險法治的理念出發，針對專家系統參與決策風險評估機制中存在的問題，筆者從實體、程序和機構建制三個角度，提出如下建議：

第一，從實體角度而言，應構建一種參與型的權利體系。針對目前決策風險評估機制中專家知識和公眾參與缺位或者參與不足的問題，建構一種公眾能充分表達其安全訴求、促成政府決策予以考慮的程序性權利，促使政府開放決策過程來建構一個不同利益訴求、價值觀念協商對話的平臺，以使決策風險評估機制獲得合法性的基礎。同時，應在專家和專家知識與政治權威之間設立明確的界限，實現專家系統合理的權力分配，從而增強專家系統的獨立和理性參與的能力。

第二，從程序角度而言，需要建立或完善以下程序：一是規定風險信息的公開程序，以增強公眾風險知識的理性化程度，從而有助于公眾形成促使決策風險規制體系落實和專家理性正當化的健康壓力；二是規定風險溝通程序，建構專家系統同政治權威、公眾的對話與互動的平臺，以消弭專家知識同政治知識、公眾知識之間的沖突，從而建立社會互信特別是公眾對專家系統的信任，促使決策風險評估活動目標選擇的正當性和防范手段的可接受性。這些程序建議主要是從增強專家系統在參與決策風險評估機制的理性和獨立性的角度而言的，對于決策風險評估機制而言，一個完善的程序制度還有很多，限于篇幅，筆者在此不再展開。

第三，推動機構改革，以增強專家系統在參與決策風險評估機制的獨立性。布雷耶的“超級機構制度”給我們提供了有益的借鑒，即建立一個以目標為導向的，獨立的，具有跨部門管轄權的，以知識精英為基礎的超級機構，克服分散型風險規制體系功能有限、各自為政等弊端，從而實現風險規制的理性化。問題是，我們是在現行的行政機關體系創造出這樣的風險規制機構呢，還是充分利用現有的機構資源，并通過制度再造來完成超級機構的建構呢？筆者贊同學者戚建剛的觀點，即以現有的應急工作辦事機構為基礎，通過增強職權職責、配備專家精英、更新軟硬件設施等方面進行改革，提高其獨立性、權威性、專業性和精確性，從而集中、統一、權威、精確、高效地防范和應對社會風險。[17]

[1][法]達尼洛·馬爾圖切利.現代社會學[M].姜志輝譯.南京:譯林出版社,2007:1．

[2]翟學偉.信任與風險社會——西方理論與中國問題[J].社會科學研究,2008(4)．

[3][英]安東尼·吉登斯.現代性的后果[M].田禾譯.南京:譯林出版社,2000:24．

[4]閆立新,粱愛蘭.關注專家系統研究[J].牡丹江教育學院學報,2008(1).

[5][德]烏爾里希·貝克.自由與資本主義[M].路國林譯.杭州:浙江人民出版社,2001:119．

[6]楊雪東.風險社會與秩序重建[M].北京:社會科學文獻出版社,20 06:67．

[7]吳秋蘭.懷疑主義、科學懷疑精神與科學信任——論現代專家信任系統的建構基礎[J].福建師范大學學報(哲學社會科學版),2005(2).

[8][英]謝爾頓·克里姆斯基.風險的社會理論學說[M].北京:北京出版社,2005:246-247．

[9][10][13]李艷紅,張培富.風險社會中的專家體制：困境與出路[J].山西大學學報(哲學社會科學版),2010(1)．

[11]建立健全重大決策社會穩定風險評估機制[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2012/1217/c352852-19921849.html,2013-01-08.

[12]楊雪東.有組織的不負責任與復合治理[EB/OL].http://www.chi na.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/734277.htm,2013-01-10.

[14]Victor B.Flatt.Should the Circle Be Unbroken?A Review of the Hon.Stephen Breyer'sBreaking the Vicious Circle:Toward Effective Risk Regulation,24 Envtl L.1994:1708.

[15][德]烏爾里希·貝克,斯科特·拉什.自反性現代化——現代社會秩序中的政治、傳統和美學[M].趙文書譯.北京:商務印書館,2001:38．

[16]張紅顯.非政府組織與社會穩定風險評估機制[J].理論月刊,201 2(9)．

[17]戚建剛.風險規制過程合法性之證成——以公眾和專家的風險知識運用為視角[J].法商研究,2009(5).