社會組織參與農村公共服務供給的制度設計

(中共黑龍江省委黨校社會與文化教研部，哈爾濱150080)

一、理順體制:增強社會組織參與農村公共服務的歸屬感

堅強有力的組織管理，是社會組織健康持續發展的前提和基礎。當前，中國社會組織的管理，主要堅持雙重負責、分級管理，實行登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制。這種管理體制對于保證社會組織的質量和保持良好的發展方向確實起到了積極作用，但是，雙重管理登記的門檻高，必然導致一些社會組織不能注冊登記，游離于依法管理之外。而雙重管理本身也會分散和規避監管部門的責任，使它們不能有效管理社會組織，不利于社會組織的健康發展。因此，要發揮社會組織對農村社會公共服務供給的積極作用，就要理順社會組織的管理體制。

1.建立統一管理機制。所謂統一管理，就是建立一個統一的、權威的社會組織監管體系。當前，仍然主要依靠民政部門對社會組織進行積極監管和制定相關政策。而對于國內有學者提出的，在現行的民政部門民間組織管理系統基礎上，組建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的社會組織監管委員會，此種設想對于改革現行雙重管理體制是一種解決途徑，但是否可行以及能否發揮有效作用還需要進一步的調研和實踐。總之，要通過理順社會組織的管理體制，為社會組織參與農村公共服務提供政策上的優惠和便利，為其營造更加自由寬松的發展空間。

2.建立分類監管機制。所謂分類監管，就是根據社會組織的活動領域、其功能作用及農村社會公共服務的重點和難點，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規和相應的制度框架，并采取不同的監管政策［1］。政府要根據農村社會發展的現實需求，結合社會組織的各自特點和提供的不同服務，進行分類管理，保證社會資源健康、有序地向農村流動，不斷健全農村社會公共服務的供給方式，逐步實現農村社會公共服務均等化。

二、完善立法:提供社會組織參與公共服務的法律依托

健全的法律制度，是社會組織有效開展工作的重要標尺。目前，中國關于社會組織的相關法律法規還沒有形成完善、系統的體系。需要特別指出的是，雖然社會組織在參與社會公共服務方面的作用越來越突出，但目前中國尚未出臺《社會組織法》，這就使各類社會組織在參與農村社會公共服務供給缺少“底氣”。雖然出臺了《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，但是，出臺的時間比較久遠，大都是20世紀90年代出臺的，社會管理內容和群眾的社會需求發生了很大的變化，而條例至今沒有做出相應的修改和調整，使社會組織發展缺乏相應的法律依據。因此，要想實現社會組織工作的制度化、法制化，使其有效參與農村公共服務供給，就必須盡快健全和完善相關的法律法規。

1.適時出臺《社會組織法》。要在充分調查研究的基礎上，借鑒國外的有益經驗和做法，適時出臺《社會組織法》，對社會組織的地位、作用、職能等進行詳細的闡述，明確社會組織的權利和義務，明晰社會組織運行要堅持的基本原則和基本程序。要以《社會組織法》為母法，出臺《農村社會組織法》，為社會組織參與農村社會公共服務提供法律依據。

2.修訂和完善相關條例。要認真研究《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的相關內容，針對農村公共服務供給的新發展、新需求，新矛盾、新問題，及時更新條例的相關內容。對于那些過時的、不適時宜的條文規定要及時修改。還應制定和完善相關的捐贈免稅條例等。

三、加強合作:建立社會組織的多渠道參與方式

長期以來，受中國計劃經濟體制的影響，農村公共服務的供給主要由政府壟斷。由于缺乏必要競爭機制，僅僅靠政府提供公共服務，不但不能滿足群眾日益增長的物質文化發展的基本需要，而且服務的質量和水平不高，群眾的滿意度不高。因此，改變這種不利的狀況，就要不斷擴大農村公共服務的供給主體，特別是要注重發揮社會組織的作用，在農村公共服務供給主體上由“政府”向“多中心合作”轉變。

1.完善公開招投標制度。公益性較強的非基礎性公共服務，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PPP模式(公私合營)、特許經營、貸款貼息、優惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。要創造條件建立和完善有充分競爭的市場機制，避免投標過程走過場，項目外包中長官意志。逐步建立起發包方和承接方之間的契約關系，政府和企業、社會組織都要在平等基礎上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同，不斷擴大農村公共服務的供給主體。

2.完善農村公共服務委托制度。當前，農村社會組織參與基本公共服務供給主要有三種模式，即“政府公開采購、政府定向采購和政府補助”［2］。對于招標制度不夠健全和完善的農村，可以采取委托的方式由社會組織為農村提供公共服務。政府根據農村社會公共服務的實際需求，確立需要委托的具體事項，制定委托的相關細則，選擇優秀的社會組織來簽訂合同進行具體操作。

3.完善社會組織間的協作機制。農村社會公共服務供給的主體除了政府以外，還包括企業和其他社會力量。由于社會組織發展的時間比較短，在資金和技術方面還存在一定的缺陷和不足，有時很難獨立為農村提供社會服務。因此，可以考慮社會組織和其他農村社會服務主體的合作，這種合作既可以是社會組織與企業之間的，也可以是社會組織與社區或是其他組織之間的。政府要出臺相應的政策制度，規范社會組織同其他主體之間的協作，使它們能夠取長補短、優勢互補，共同服務好農村社會事業的發展。

四、適度激勵:激發社會組織參與農村公共服務的動力

科學合理的激勵機制，是社會組織健康發展的不竭動力。目前，社會組織的地位與行政單位相比還相差甚遠，社會組織的積極作用還沒有得到政府和群眾的認可，甚至有些社會組織的積極工作還會遭到群眾的誤解。這就導致了一些社會組織工作的積極性不夠、熱情不高，影響了對農村社會公共服務供給的質量和水平。要改變這一局面，發揮各類社會組織在農村公共服務供給中的積極作用，就必須不斷健全和完善相關的激勵機制，激發社會組織的積極性和主動性。

1.健全政治激勵機制。隨著改革開放步伐不斷加快和人們生活水平不斷提高，各類社會組織政治參與的積極性越來越高。為了適應社會發展趨勢，各類社會組織的政治需求應該得到重視，賦予它們應有的政治權利。通過各種政治鼓勵，使社會組織得到社會認同，能有效激發各類社會組織參與社會事業的積極性。

2.健全精神鼓勵機制。適當的精神鼓勵，可以激發社會組織為農村公共服務工作的能動性。政府要加強對各類社會組織的考察，建立社會組織精神激勵機制。定期對社會組織進行評優，對于那些服務態度好、服務質量優、服務水平高的社會組織和個人要進行表彰。媒體和相關報紙雜志要大力宣傳優秀社會組織和優秀個人，使他們的行為得到社會的認可、得到群眾的擁護，從而激發他們干事業的自覺性。

3.健全物質鼓勵機制。對于社會組織來說，必要的物質鼓勵會增加他們為農村公共服務工作的動力。各級政府要根據當地實際及社會組織和個人貢獻的大小，給予一定物質獎勵，作為他們奉獻農村社會發展的肯定。同時，政府要根據社會組織對農村貢獻的大小，制定更加優惠和靈活的稅制。通過物質性的刺激，激發他們為農村服務的熱情和積極性。

五、完善監管:加強社會組織參與農村公共服務的規范管理

有效地進行監督管理，是社會組織有序、健康發展的重要保障。當前，一方面是政府和社會外部監督還不能有效發揮作用，導致許多農村社會組織的服務活動背離了非營利的宗旨，損害了社會組織的公信力，制約了它們的發展;另一方面是中國農村社會組織內部管理不規范，管理制度不健全，導致組織的管理呈現隨意化和缺乏規范性。因此，要規范農村社會組織的行為，更好地發揮它們的作用，就必須在健全社會組織監管機制上下工夫。

1.完善社會組織事務公開機制。實踐證明，促進社會組織活動的公開透明，可以增強行業自律，進一步獲得群眾的信任，也可以加速社會組織的健康發展。因此，農村社會組織應定期公開組織發展、財務收支等信息，建立財務公開制度，從而便于政府、社會或媒體進行監督。

2.完善社會組織行政監管機制。行政主管部門，要加強對各類社會組織的監管，定期和不定期檢查各類社會組織的運行情況，將社會組織的資金、活動、行為都納入到監管之中，及時處理來自社會組織的各類投訴事件。對于那些違規違紀行為要予以糾正，對于違法行為要加以處罰，對于嚴重違法的要予以取締，以保證為農村服務的社會組織能夠依法照章運行。同時，要加強信息平臺建設，把民政部門實行的登記、年度檢查、執法、評估等情況及時反映在信息平臺上。

3.完善社會組織內部監管機制。為了適應農村社會組織發展的新形勢，政府管理部門應將服務重心下移，與農村社會組織建立聯系制度，幫助和引導農村社會組織建立和完善內部治理結構，進一步加強社會組織自身建設，如完善理事會制度，提高其決策管理水平。

六、加強保障:建立社會組織參與農村公共服務的后方支持

完善的保障制度，是社會組織順利運行的有效依托。但從當前來看，社會組織運行的經費大多數是自籌，很多社會組織特別是為農村服務的社會組織經費比較緊張。而在人才方面，農村社會組織缺乏從事管理的專業人才和熱心公益事業的志愿者，很大程度上制約了農村社會組織向正規化和規模化發展。同時，在政策方面，由于出臺的相關扶持較少，也延緩了社會組織發展速度。因此，要保證社會組織更好地為農村社會公共事業服務，就必須健全和完善各類保障制度。

1.完善經費保障機制。必要的物質保障是社會組織為農村社會事業服務的可持續支撐。目前，世界上許多國家都對民間組織給予了一定的財政信貸支持，如“德國巴伐利亞州每年州政府都對農業各類投資和補貼約20億馬克，其中10%用于支持各類農民經濟組織。美國19世紀末政府豁免了合作社的全部稅賦，并在其后半個世紀里，合作社一直享受著免稅待遇。”［3］中國政府應在財政支出上設立專項基金，以此支持農村社會組織的發展。同時，給農村社會組織提供優惠的信貸，通過多渠道把社會閑散的資金集中到農村，還要積極吸引國外社會組織和機構的資金資助，促進農村社會事業的發展。

2.完善人才保障機制。“農村社會組織應當在農村公共服務供給主體多元化、社會化、市場化的趨勢中，通過‘政府購買服務’，加強自身專業服務隊伍建設、組織與機構建設，提升服務專業化水平和能力。”［4］黨和政府要加大扶持的力度，根據農村社會發展的實際和農村社會組織發展的具體需要，幫他們招募一些工作人員，保證社會組織有人辦事、有人管事。

3.完善政策保障機制。根據社會組織發展缺少政策扶持的狀況，要加大政策扶持力度。與前兩點相適應，首先，在財務方面，要制定和出臺社會組織在信貸和稅收方面的優惠政策，對為農村服務的社會組織要給予更加優惠的政策，保證社會組織更好地為農村社會公共事業發展服務。其次，在人員方面，要制定和出臺社會組織工作人員的激勵和保障政策，注重政治、物質、精神等方面的激勵，保障社會組織工作人員的基本權利，提高他們的福利待遇，增強他們的主動性和積極性。

［1］ 王名.非營利組織的社會功能及其分類［J］.學術月刊，2006，(9).

［2］ 鞏玉濤.農村社會組織參與基本公共服務供給模式研究［J］.廣東農業科學，2012，(21).

［3］ 劉雅靜.論我國政府在促進農村合作經濟組織發展中應發揮的作用［J］.中共濟南市委黨校學報，2003，(1).

［4］ 張開云.社會組織供給農村公共服務:現狀評價與政策取向［J］.江西社會科學，2010，(11).