沙灣縣推進城鄉一體化發展調研報告

王新晟 王銀珊 陳 榮

（中共沙灣縣委黨校 新疆 沙灣 832100）

城鄉發展一體化是指城鄉之間通過生產要素自由流動和公共資源均衡配置，以城帶鄉，以鄉促城，城鄉互動互促，實現城鄉經濟社會持續協調發展的過程。實現城鄉一體化對破解城鄉二元經濟結構，推進城鄉新型工業化、新型城鎮化、農業產業化發展，構建和諧社會，全面建成小康社會有重要的作用。“十五”以來，新疆沙灣縣堅持以科學發展觀為指導，加大統籌城鄉發展的力度，促進了城鄉共同繁榮。

一、沙灣縣推進城鄉一體化發展的基本做法

1.加大了城鄉基礎設施建設。“十五”以來，沙灣縣加大了城鄉交通網絡建設力度，十五個鄉鎮場實現了道路的黑色化，完成了縣城建設路、金融路、世紀路等30多條道路的改造和配套綠化工作；組織實施了中低產田改造、鹽堿地改良、土地整理等項目，建成了30萬畝“田園化”基本農田；開展了小流域綜合治理和退耕還林、“三北”四期、退牧還草等項目，沙灣縣森林覆蓋率達12.8%，城市綠化覆蓋率達36.8%；先后實施巴音溝河引潛流城市供水、天然氣入戶、城市污水處理廠、110KV和220KV輸變電工程等一批重點工程，為農牧業生產和農牧民生活水平的提高提供了有力保障。

2.推進了城鄉“三化”建設。一是以招商引資為抓手，推進新型工業化建設。堅持“以優選強，強強聯合，借勢發展，實施大企業大集團戰略”，圍繞優勢資源和特色產業，通過產業招商、以商招商、會展招商、組團招商等形式，全方位、多層次、寬領域內引外聯，吸引了諸如中糧集團、中材集團等一批大企業和優勢項目相繼入駐沙灣縣，為縣域經濟發展和新型工業化建設注入了強大動力。二是以農業合作社、土地互換、農業基地建設、農業科技推廣、農產品市場競爭力為重點，提高農業現代化水平。沙灣已具備了實現農業現代化的條件。三是不斷優化城鎮發展布局，增強小城鎮的集聚功能，實現新型城鎮化。現已形成以柳毛灣鎮為中心的工業強鎮、以四道河子鎮為中心的文化大鎮；在115省道沿線片建設以烏蘭烏蘇鎮、安集海鎮為中心的商貿重鎮；在南部山區片建設以西戈壁鎮、東灣鎮、博爾通古為中心的文化旅游名鎮的城鎮化格局，提高城市綜合服務功能，增強城市和小城鎮的集聚功能和輻射帶動能力。

3.實施了城鄉富民安居工程。新世紀以來，沙灣縣把民生作為促進沙灣縣和諧穩定發展的一項重要工作強力推進。“十一五”時期，解決了沙灣縣90%以上牧民定居的問題。2010年投資5000萬元建設牧民定居房及配套工程，完成牧民定居住房227戶，新建農村抗震安居房2203戶。同時加大保障性住房建設力度，僅2013年就建成廉租房350套、農村抗震安居房1.9萬套。啟動干部職工集資房建設工程，解決了干部職工住房問題。近幾年，通過“安居富民”、“定居興牧”，干部集資房等的建設，沙灣縣的城鄉居民居住條件得到很大改善，已經實現了部分農民上樓的目標。

4.統籌城鄉黨建建設。成立了黨建工作領導小組，建立農村基層組織建設聯席會議制度，把黨建工作納入年度工作目標管理中，形成了上下聯動、齊抓共管的城鄉統籌黨建工作格局。采用毗鄰共建、強強聯合、特色共建三種方式，開展村居共建。形成了組織生活“聯開”、黨員責任“聯管”、城鄉黨員“聯幫”城鄉黨組織互幫共助的新機制。采取“1+1”或“1+X”的模式，開展村企共建。沙灣縣183個村與142個非公有制企業結成“互助共建”對子，開展經濟共建、環境共建、治安共建、文化共建等互助共建活動，切實增強結對共建的實效，不斷擴大黨組織的影響力和凝聚力。

二、沙灣縣推進城鄉一體化發展取得的成效

1.綜合經濟實力不斷增強。2011年沙灣縣地區生產總值92.8億元，比2005年的35.19億元增長了1.64倍，平均每年增長17.64%；三次產業分別達到30.8億元、32.9億元、29.1億元，比2005年分別增長1.64倍、1.77倍、1.50倍，其中二、三產業產值占地區生產總值的比重達66.81%；三次產業結構調整為33.1:35.5:31.4，農業大縣向工業強縣轉變取得了顯著成效。全社會固定資產投資總額達38.59億元，比2005年的10.67億元增長了2.62倍，平均每年增長24.02%，使沙灣縣城鄉投資建設力度不斷加強。工業總產值達79.99億元，比2005年的24.93億元增長了2.21倍，平均每年增長24.32%，沙灣縣工業實力不斷增強。農業總產值達到40.53億元，比2005年的14.74億元增長了1.75倍，平均每年增長17.51%。社會消費品零售總額達到10.73億元，比2005年的4.69億元增長了1.29倍，平均每年增長14.81%，滿足了城鄉居民多層次的消費需求。地方財政一般預算收入達5.46億元，比2005年的1.42億元增長了2.85倍，平均每年增長25.76%，由財政提供的公共產品不斷增加。年末城鄉居民儲蓄存款余額達43.44億元，比2005年的17.29億元增長了1.51倍，平均每年增長17.04%；城鎮居民人均可支配收入達13502元，比2005年的7789元增長了73.35%，平均每年增長9.89%；農村居民人均純收入達到13195元，比2005年的6153元增長了1.14倍，平均每年增長13.94%，沙灣縣城鄉居民生活水平不斷提高。

2.城鄉基礎設施建設和生態環境不斷改善。一是城鄉基礎設施明顯加強。完成了縣城世紀大道、巴音溝引潛流工程、城市污水處理工程等一大批功能齊全、設施配套的重點工程，一個集商貿、旅游、工業加工、人民居住為一體的生態型現代化小城市基本形成。抓住了國家實施“三北”四期、退耕還林、生態環境與保護等生態建設工程機遇，先后完成了生態綠化，退耕還林、防洪工程、節水灌溉、人畜飲水等工程建設。這些成就的取得，為農牧業生產和農牧民生活水平的提高提供了有力保障，同時也改善了生態環境。二是農業環境得到大的改善。沙灣縣組織實施了中低產田改造、鹽堿地改良、土地整理等項目，建成了30萬畝“田園化”基本農田；累計完成人工造林20.5萬畝、環城生態林工程5.1萬畝，建成綠色通道600公里。三是可持續發展、生態文化理念已在沙灣建立。構建了生態屏障、生態產業、生態家園“三位一體”的生態建設模式，打造了國家級農業生態縣名片。

3.城鄉社會保障水平不斷提高。近年來，每年轉移農村富余勞動力6萬余人（次），實現就業再就業1.5萬人，城鎮登記失業率控制在3.5%。全面落實農村“五保戶”、“四老人員”待遇。加強城鄉低保工作，逐步提高保障水平，切實做到動態管理、應保盡保。實施了城鎮居民養老保險和新型農村養老保險，累計享受社保服務85萬人（次）。推進保障性住房建設工程，建成安居富民和保障性住房2.1萬套。

4.城鄉社會事業全面進步。實施城鄉一體化以來，在教育、文化、體育、醫療衛生事業等方面，做了大量的、卓有成效的工作，有力地推動了沙灣社會事業的發展。累計完成教育投資7億多元，縣鄉學校軟硬設施實現全面升級，集中辦學、民漢合校、雙語教學深入推進，素質教育取得長足發展，榮獲全國陽光體育先進縣、自治區“兩基”工作先進縣稱號。縣鄉醫療衛生基礎設施建設不斷完善，服務功能顯著提升，新農合參合率達99%以上，人口自然增長率控制在9‰以內，建成自治區計劃生育優質服務先進縣和婚育新風進萬家示范縣。實施“西新工程”、“村村通”工程、“大喇叭”等文化惠民工程以后，廣播、電視覆蓋率分別達99.8%、99.5%。建成鄉鎮（場）綜合文化站13個、村隊“三室一場”264個，覆蓋率達100%。多次承辦國際、國家、自治區、地區級文化體育賽事。

三、沙灣縣在推進城鄉一體化發展中面臨的主要問題

1.部分干部和群眾對推進城鄉一體化發展的重要性認識不足。一是部分干部認識還不夠全面，導致城鄉一體化的推動力不足。認為推進城鄉一體化就是簡單的讓農民進城，就是搞大規模的“造城運動”。二是農民群眾缺乏主體意識，導致推進城鄉一體化的原動力不足。許多農民的思想還比較保守，傳統的小農意識根深蒂固；部分村莊青壯年勞動力大都外出就業或打工，農村具有一技之長的人比較少，在一定程度上制約了農民的增收。

2.體制障礙和制度缺陷在一定程度上制約了城鄉一體化發展。一是造成城鄉二元結構的體制格局還沒有徹底打破。二是城鄉一體化發展的制度和運行機制還有待于進一步完善，主要包括：戶籍制度、土地制度、就業制度、教育制度、社會保障制度和小城鎮管理制度等。

3.經濟基礎還比較薄弱，推進城鄉一體化建設資金缺乏。沙灣縣域經濟還比較薄弱、資金投入有限，導致城鄉建設資金缺乏，“工業反哺農業，城市支持農村”還沒有完全落到實處，全社會共同參與推進城鄉一體化的大環境還沒有形成。沙灣縣工業化發展水平還處于工業化初期階段。由于經濟基礎還比較薄弱，“工業反哺農業”的拉動作用有限，推進城鄉一體化建設資金缺乏。縣級財政每年能擠出用于支持縣域經濟發展的資金十分有限，統籌城鄉發展心有余而力不足。

四、加快推進沙灣縣城鄉一體化的對策建議

1.加快形成城鄉一體化新格局。（1）推進城鄉基礎設施建設一體化。推進城鄉公交客運一體化，城鄉道路、運輸實現全覆蓋，城鄉共建一個“交通網”；整合全縣飲用水資源，實現城鄉公用一個“水龍頭”；完成各項水利規劃，合理配置水資源，促進城鄉水利建設一體化；堅持電源和電網建設并舉，加快推進水電和生物質發電的開發，適度發展火電，培育太陽能光伏發電，加快推進城鄉電網一體化；積極實施天然氣長輸管線建設工程，加快實現城鄉供氣管網城鄉覆蓋；大力發展農村沼氣，加快城鄉供氣供熱一體化；建立起“全面覆蓋、設施完好、運行安全、保障有力”的城鄉環境衛生保潔和生活垃圾集中收集處理運轉體系，實現城鄉共用一個“垃圾箱”；完善城鄉信息網絡基礎設施建設，進一步推進城鄉信息網絡一體化。

（2）推進城鄉產業發展一體化。工業建設方面，積極構建以棉紡、印染、成衣制造、棉花下游產業開發為主的紡織輕工產業，以煤焦化、煤化工、石油石化下游產品為主的精細化工產業，以水泥、銅材、鋼材、裝備制造為主的建材制造產業，以水電、太陽能、生物質發電為主的新能源產業同步發展的新型工業體系。農業建設方面，依托農業資源優勢，著力培育壯大“糧、棉、油、蔬、畜”的精深加工為主的綠色食品產業，發展“精品”農業。加快推進農業產業化、市場化、標準化、機械化、農村城鎮化水平和農民組織化進程，強力打造高產棉花、畜牧養殖、辣椒番茄、蔬菜林果、優質糧油、設施農業六大優勢特色產業基地。第三產業建設方面，加快以大盤飲食文化開發、天山風光、草原風光、奇石玉石、沙漠旅游開發為主的旅游服務產業發展，逐步打造現代金融業、現代商貿業、房地產業、文化創意產業，加快發展有潛在優勢的物流業、職業技能培訓，鼓勵發展市場前景廣闊的商貿流通、社區服務、市場中介和咨詢服務業等。

（3）推進城鄉公共服務一體化。一是整合城鄉教育資源，促進城鄉教育資源配置合理化，促進城鄉教育事業一體化；二是整合城鄉衛生資源，建設覆蓋公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，推進城鄉醫療衛生一體化；三是積極爭取文化惠民項目，不斷加大對文化設施建設投入，挖掘整合縣內特色文化資源，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系；四是依據農村實際，積極探索村企聯建、合村并點、房地產開發、舊村改造等模式，著力改善農村住房設施。

（4）推進城鄉就業和社會保障一體化。一是統籌推進城鄉勞動就業一體化，建立健全覆蓋城鄉的促進就業長效機制，加強技能培訓，形成政府扶持引導、社會各界參與、培訓與就業相結合的農村勞動力轉移機制，加快建立城鄉就業市場，加強人才儲備，統籌編制城鄉人才一體化規劃。二是統籌推進城鄉社會保障一體化，完善城鄉養老保險、醫療保障、弱勢群體救助“三大一是保障體系”，設立鄉鎮(街道）社會保障管理服務中心，不斷健全完善十大民生保障體系，探索建立以貨幣直補為特點的經濟適用房、廉租房救助機制、聯動機制和退出機制。

2.創新城鄉一體化發展的體制機制。（1）加大土地管理制度改革。建立土地承包經營權的流轉市場，支持采取轉包、出租、互換、股份合作或者法律允許的其他方式流轉土地承包經營權，鼓勵農戶組建農民專業合作經濟組織；逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。嚴格落實“先安置、后拆遷”原則，依法征收農村集體土地；探索建立征地補償安置標準適時增長機制與社會保障等問題。完善農村宅基地制度，依法保障農戶宅基地用益物權。制定村民住宅建設規定、認定標準、產權登記管理等規定。

（2）加大戶籍管理制度改革。探索實行以實際居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩定職業為基本落戶條件的城鄉統一的戶籍管理制度，促進農村人口和農村二、三產業向縣城和小城鎮轉移，不斷增強沙灣縣城和小城鎮對農村勞動力轉移吸納的承載能力。

（3）深化公共財政管理體制改革。健全覆蓋城鄉、分配合理的公共財政體制。加大一般性財政轉移支付力度，提高財政資金使用效率，財政用于民生方面的投資比例在現有基礎上逐年增加。建立政府對“三農”投入的穩定增長機制。新增財力和受援資金支出重點向困難群眾傾斜、向農村傾斜、向社會事業傾斜。新增固定資產投資優先用于加強農村社會事業、農村道路、水利、能源等中小型基礎設施建設。探索建立支持村級事業發展的財政扶持政策，提高公共財政的資金運行效率，采取財政貼息、適當補助等手段，引導社會資金向公共產品和服務領域延伸。

（4）深化投融資體制改革。引導和鼓勵全能機構網點向下延伸，依法組建適應農村生產方式的新型中小型金融服務機構，支持有條件的農民專業合作社興辦農村資金互助社，建立村鎮銀行、小額貸款公司和中小企業貸款擔保公司等組織。探索林權、土地使用權和地上建（構）物物權及附著物抵押信貸模式，增強農民資產融資能力。完善農業保障體系，健全政策性農業保險制度，推動商業性農村保險發展，建立農村銀保合作與互動機制，構建農業災害風險轉移分攤機制。鼓勵社會資本參與競爭性領域國有經濟的改組改造。積極鼓勵全能機構利用平臺發展中小企業信托融資、租賃融資等新型理財產品。

3.加快推進“三化建設”，為推進城鄉一體化發展奠定基礎。一是加快沙灣縣新型工業化建設。著力提升紡織工業規模，延伸棉紡工業產業鏈；加快農副產品加工業升級，打造國家知名品牌；優化發展能源礦產、精細化工工業；促進建材工業健康發展；著力發展機械裝備制造業。二是加快沙灣縣新型城鎮化建設。積極融入天山北坡城市群，結合沙灣縣城鄉統籌發展和新農村建設實際，將沙灣縣城鎮體系等級結構劃分為四級，包括縣域中心城鎮、縣域副中心城鎮、鄉中心鎮（集鎮）、鄉域中心村。三是加快建設現代農業。強化農業科技創新和推廣應用。構建以產業為主導、大企業為龍頭、大基地為依托、產學研結合、育繁推一體化的現代種業體系，加快提升沙灣縣種業科技創新能力、企業競爭能力、供種保障能力和市場監管能力，進一步提高良種覆蓋率。加快農業機械化步伐。繼續擴大農機購置補貼規模，提高農機裝備水平，優化農機裝備結構，推廣先進適用農機裝備和技術，積極發展農機社會化服務。加快推進農業產業化經營。

4.強化保障措施，加快推進城鄉一體化發展進程。一是強化政策保障。加快構建統籌城鄉一體化發展的政策框架，爭取自治區及各廳局把沙灣縣納入各類改革試點范圍。加大產業扶持政策、重點研發基地布局、公共投資政策和財政金融政策的支持力度，在重大產業項目布局、城鄉用地、產業準入、教育就業、衛生、社保、文化等方面予以政策傾斜支持，為順利推進沙灣縣統籌城鄉一體化發展提供有力的政策保障。二是強化人才保障。加強沙灣縣城鄉干部、人才的培養與交流，鼓勵優秀人才、后備干部到基層任職，提高鄉村干部人才整體素質。充分發揮援疆干部和專家的作用。加強農牧民素質培訓和勞動力技能培訓，提高農村居民綜合素質。完善農業實用人才引進機制，形成統籌城鄉一體化發展的強大智力支撐。建立行之有效的激勵機制，為改革創新搭建平臺。三是強化資金保障。在城鄉一體化的推進過程中，需要大量財政投入。沙灣縣應依據財政負擔能力，建立相應的財政投入保障機制。堅持民生優先，不斷提高財政支出向民生傾斜力度，傾力解決民生問題。建立“三農”與“三化”協調發展的互動機制，建立發展農民持續增長的長效機制，建立發展現代農業的動力機制，促進農民增收、農業發展、農村繁榮，形成城鄉一體化發展的新格局。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[R].中國改革報，2012-11-09.

[2]中共中央國務院.關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見[N].新疆日報，2010-02-01.

[3]中共中央國務院.關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見[N].人民日報，2013-02-01.

[4]張春賢.變化變革，敢于擔當，務求實效，為實現新疆跨越式發展和長治久安而奮斗[R].新疆日報，2011-11-03.

[5]中央黨校統籌城鄉發展專題組.統籌城鄉發展的路徑選擇[N].人民日報，2011-11-01.