建設以喀什市為中心的城鎮群的思考*①

馬 麗 李 輝 康珊珊

(1，3中共喀什地委黨校 新疆喀什844000；2喀什地區統計局 新疆喀什844000)

喀什市與疏附、疏勒兩縣緊連，實現一體化發展的條件十分優越。充分發揮喀什市地區中心城市的作用，盡可能放大其地區中心城市的輻射帶動功能，特別是抓住喀什特殊經濟開發區建設的有利機遇，建設以喀什市為中心的城鎮群，對加快這一地區的發展，培育新的經濟增長極，有著重要的現實意義。

一、建設大喀什的設想的由來

1999年初，喀什地區針對建立喀什市和疏勒、疏附兩縣經濟協作區的問題召開會議并作出部署。“十五”時期，國家推出了西部大開發戰略，自治區提出加快發展天山北坡經濟帶的新思路。喀什地區確定加快以喀什為中心、疏勒、疏附為兩翼的“一市兩縣”區域經濟增長極，帶動全地區經濟加快發展。“十一五”時期，喀什地區出臺了《關于推進打造喀什在中亞南亞經濟圈重心地位發展戰略的意見》,明確提出堅持工業化和城市化并舉，加快“一市兩縣”經濟一體化進程，構建人口逾百萬的大喀什市城市圈。

2010年,中央新疆工作座談會提出，“在喀什設立經濟開發區，實行特殊經濟政策”，標志著喀什噶爾綠洲進入了跨越式發展和長治久安的歷史新時期。中央決定在喀什設立特區，賦予特殊的發展使命和政策條件，力爭將其建設成為中國向西開放的重要窗口、新疆跨越式發展新的經濟增長點。根據這一部署，自治區“十二五”規劃把喀什市作為重點發展的區域中心城市進行部署。喀什地區“十二五”規劃提出：“充分發揮大喀什市（喀什市、疏勒縣、疏附縣一體化）先行示范和輻射帶動作用，建成我區新型工業化、農牧業現代化、新型城鎮化、現代服務業的示范區，建成我區重要的經濟增長極和戰略高地。”

2012年，《喀什市城鎮總體規劃（2010～2030年）》進一步明確要以喀什城區為核心，以喀什經濟開發區、疏勒城區和疏附城區為三大增長極，構筑“一核三極、一廊三帶”的大喀什空間發展框架，逐步推進“大喀什”地區的一體化進程。隨著這一戰略的扎實推進，各縣市在產業發展、區位優勢、基礎設施、文化教育、生態建設等方面聯系將會更加緊密，互利共贏的發展空間將會更加廣闊，一市兩縣同城化、集群化發展勢在必行。

二、建設“大喀什”城鎮群的必要性和可行性

1.一市兩縣經濟關聯密切。喀什市是喀什地區的行署城市，1952年正式設市，是新疆繼迪化（現烏魯木齊）之后最早設立的建制城市之一。作為喀什地區政治、經濟、文化的中心，其經濟輻射功能對疏附、疏勒兩縣的影響明顯。疏附縣位于喀什市西南15千米處，轄12鄉1鎮，4個場，165個村10個社區，1139個村民小組，是以維吾爾族為主，漢、柯爾克孜、塔吉克等13個民族組成的多民族聚居縣。在新一輪對口援疆中，疏附縣被中組部確定為五個對口援疆試點縣之一。疏勒縣位于喀什市南7千米處，轄3鎮12鄉7個農林牧場，主要有維吾爾、漢、回、哈薩克等13個民族。

喀什與疏附、疏勒都處在喀什噶爾綠洲、克孜勒蘇河流域。一市兩縣呈三角形分布，城際距離小于一般大城市與其市轄區之間的距離，且交通通訊交通網絡發達、要素流動便捷、活躍。近年來，這一市兩縣經濟社會持續快速發展，在南疆三地州居領先地位。（見表1）

表1 ：以喀什市為中心的城鎮群2011年部分經濟指標

2.新疆統籌協調地區發展的重頭戲。新時期新疆統籌協調地區發展，關鍵在于加快南疆三地州發展。由于歷史和現實的原因，這三地州發展明顯滯后。從人均生產總值指標來看，2011年全國為35083元，新疆為30087元。而這三地州中，喀什為10058元，克州為8664元，和田為6172元。地區經濟差距過大，就會帶來一系列嚴重的負面影響，容易加劇區域間經濟摩擦和利益沖突，妨礙全區統一市場形成，不僅會影響發展滯后地區自我發展能力培育，而且必然阻礙全面建設小康社會的總體進程。促進喀什、疏附、疏勒集群式發展，建設“大喀什”城鎮群，可以促使域內的資源、產業、技術、人才、資金、信息等經濟因素優化配置，形成產業優勢，實現規模效應、集聚效應、輻射效應和聯動效應，可以有力帶動喀什地區，乃至南疆三地州加快發展，對于促進新疆地區協調發展有著至關重要的現實意義。

3.建設“大喀什”城鎮群的有利條件。（1）喀什經濟開發區建設的有利機遇。2010年中央新疆工作座談會提出，在喀什設立經濟開發區，實行特殊經濟政策，充分發揮其向西開發的區位優勢，努力打造“外引內聯、東聯西出、西來東去”的對外開放合作平臺。這說明喀什經濟開發區已上升為國家戰略，有先行先試的政策，同時還有財政、稅收、進出口、金融、投資、土地、科技、擴大開放等八方面十項優惠政策。特別是2012年4月喀什綜合保稅區開工建設，規劃面積3.56平方千米，有保稅倉儲、保稅物流、展覽展示、增值加工、監管服務和口岸操作等六個功能，是開放程度高、優惠政策多、功能齊全、手續簡化的海關特殊監管區域。（2）新一輪對口援疆強力助推。在新一輪援疆工作中，對口支援喀什市的深圳市是我國最早成立的經濟特區之一，也是辦得最好、影響最大的一個特區。對口支援疏附、疏勒的分別是廣東省的廣州市和山東省東營市，都是沿海發達地區的經濟強市。而疏附、疏勒兩縣都是對口援疆試點縣，由援疆干部任縣委書記，援助支持力度強勁，不僅帶來了先進的發展理念、成功的特區發展經驗，而且有資金、人才、項目、教育、技術等源源不斷的輸入，為城鎮集群發展提供了強大的外部支撐。（3）前期建設基礎扎實。自治區和喀什地區的“十二五”規劃都對此作出了部署，一市兩縣的“十二五”規劃也都針對建設“大喀什”提出了各自具體的操作辦法。喀什市行政區域面積較小，人口密集程度甚至超過沿海地區。2004年前后，喀什地區曾三次調整了行政區劃，把疏附縣有五個鄉劃到喀什市這一市兩縣同城化發展的氛圍已經形成，經濟社會和各項事業協調、持續、快速發展的基礎十分扎實。

4.建設“大喀什”城鎮群面臨的問題和挑戰。一是與北疆相比較，經濟社會發展明顯滯后。疏附、疏勒兩縣都是國家扶貧開發重點縣。2011年，一市兩縣生產總值173.25億元，僅占全疆的2.6%。產業發展層次低，工業規模小，初級產品比重大，自我積累、自我發展的能力有限。市縣之間產業空間組織割裂，區域分工處于分散狀態，不能整合成統一的地域生產綜合體，難以形成集群效應。缺少高技術人才及科研機構、領先學科等高等生產要素支撐，自主創新能力薄弱。二是中心城市喀什市的城市功能還不夠完善，輻射帶動功能不強，休閑、購物、商貿等基本功能與區域中心城市的要求還有很大差距。交通基礎設施仍難以滿足需要。一市兩縣之間路網結構不完善，尚未形成快速便捷的交通網。外運公路受到限制，交通通道的經濟擴散效應難以發揮。同時，由于一市兩縣對口支援的省市不同，相互間的協調發展體制和機制還沒有建立，集群內部空間發展管理缺位，容易導致重復建設。在口岸建設方面，質量和規模難與區域貿易中心的地位匹配。周邊五個一類口岸中，四個陸路口岸都處于高海拔區，條件艱苦。2010年喀什口岸出入境貨物僅占全疆的5.2%，口岸貿易規模偏小，國際化程度還處于較低水平。三是喀什地處我國西部邊陲，目前周邊國家政治環境不穩定，使其經濟發展有很大不確定性和高風險性，影響雙邊經濟貿易基礎和環境。同時境內外“三股勢力”滲透破壞活動長期存在，反恐維穩斗爭仍然復雜尖銳。“大喀什”城鎮群地處反分裂、反恐怖斗爭最前沿，維穩工作點多、線長、面廣，斗爭形勢復雜尖銳，維護社會穩定任務十分艱巨，直接或間接影響集群對外貿易發展，使得喀什區域性國際貿易中心的建設受到很大干擾和影響。

三、建設“大喀什”城鎮群的著力點

1.解放思想、敢于擔當。要進一步解放思想、敢于擔當，義無反顧地承擔起區域經濟跨越式發展和長治久安的歷史重任，依托喀什經濟開發區快速崛起的獨特優勢，以“歐亞大陸國際之城、中國內陸開放之窗、和諧發展首善之區、歷史人文魅力之都”為目標，大力度推進喀什市與疏附、疏勒縣一體化、同城化發展，盡可能快地提高城鎮群整體實力與競爭力，使其成為南疆三地州經濟社會發展水平高、人民生活富裕、社會安定和諧、生態和人居環境優良的城鎮群，成為新疆區域經濟發展的重要增長極，成為我國向西開放的重要窗口和沿邊開放的重要示范區。

2.著力優化喀什中心城市的功能。應當著力優化喀什市的引領示范和輻射帶動功能，不斷完善現代產業體系和自主創新和科技成果轉化的體制機制，提高對外貿易、利用外資的規模和質量，積極構建通過喀什往返國內外的國際大通道，積極推進智能城市建設，全方位拓展就業渠道。應當以“現代綠洲田園都市”為基本理念，將喀什中心城區與周圍鄉村及周邊城鎮緊密組織成開放的空間系統，營造優美和諧的自然生態環境，提升城市的活力與宜居性。應當堅持產城融合，提升城市生產性服務和生活性服務，提升喀什中心城市的綜合實力，加強城市對周邊地區的輻射帶動作用。在產業發展上，應當按照資源開發可持續、生態環境可持續的要求，大力發展低能耗、高產出的支柱產業。堅持“提升老城、拓展新城、統籌布局、協調發展”的原則，重在改善民生，著力發展旅游服務業，保護歷史文化名城風貌，著力打造面向中亞、南亞的商貿、旅游中心城市。應本著根據“梯度分布、專業集聚、功能互補、協調均衡”的原則，形成“兩片、兩軸、三心、十板塊”的總體布局結構。兩大片區是喀什機場周邊片區和喀什新城東側片區。兩軸是北部產業發展軸和南部產業互動軸。三心是北部保稅物流核心、北部商貿及產業服務核心、新城東側國際商務金融核心。十大功能板塊包括：鐵路保稅區板塊、機場北保稅區板塊、出口加工區板塊、輕加工制造產業園區板塊、戰略性新能源產業園區板塊、高科技產業園區板塊、商貿及產業服務區板塊、國際中央商務區板塊、綜合配套服務區板塊、商貿研發功能區板塊。在產業發展上堅持“三二聯動、適度偏輕、雙向輻射、高端特色”的思路，即以三、二產業為主，一手抓現代服務業的快速發展，一手抓先進制造業的做大做強，形成產業集約型、資源節約型、環境友好型的二、三產業互動發展格局。

3.加快推進疏附、疏勒兩縣融入步伐。疏附縣在未來的發展中，以實施“大喀什”戰略、建成“大喀什”新城為總要求，構建“一園四城”的發展戰略格局，即實施旅游帶縣戰略，打造阿凡提樂園；實施商貿活縣戰略，打造生態商貿城；實施工業興縣戰略，打造現代工業城；實施教育優先戰略，打造疏附學城；實施“一市兩縣”區域融合發展戰略，打造田園綠洲疏附新城。疏勒在未來的發展中，以“三區兩城”為目標，努力打造“大喀什”新型工業聚集區、面向中西亞的國際商貿物流集散區、現代農業示范區和現代化生態新城、塞外古絲路旅游文化名城。將疏勒縣建成為喀什地區區域工業基地、高端商務居住中心和現代貿易物流中心。

加速喀什市與疏附、疏勒兩縣同城化、一體化發展，是建設大喀什城鎮群的具體目標。

4.扎實推進與周邊區域聯動。喀什噶爾綠洲人口密集，除疏附、疏勒兩縣以外，以喀什市為中心100千米范圍內，還分布著喀什地區的英吉沙、岳普湖、伽師和克州的阿圖什、阿克陶、烏恰等市縣。這兩市七縣總人口約250萬人，生產總值282億元（2011）。從長遠看，隨著大喀什城鎮群做大做強，其輻射功能必然會不斷優化，有條件形成覆蓋范圍更大的“1小時經濟圈”。大喀什城鎮群周邊的6個市縣，雖然目前經濟發展滯后，都是國家扶貧開發重點縣，但近年來加快發展的勢頭喜人，與大喀什互動、對接的步伐不斷加快。各縣依托喀什經濟開發區的輻射效應，充分發揮比較優勢，培育壯大主導產業，增強綜合實力，形成多極增長、相互促進的格局。這對于打破地區分割，縮小縣市、城鄉之間的經濟差異，要努力實現經濟一體化極為有利。同時還會形成逐步與天山南坡經濟帶對接，并與天山北坡經濟帶呼應的態勢。還可以借助援疆省市的強力助推，積極承接中東部的產業轉移，不斷提高大喀什城鎮群的開放水平，成為面向中亞、西亞、南亞的地區性國際經濟技術合作交流的中心。

四、培育大喀什城鎮群的對策措施

1.高起點、高標準做好整體規劃。建設大喀什城鎮群，應當把一市兩縣作為一個整體進行規劃，克服“條塊分隔”，從遠景規劃、路徑目標和合作重點等方面做好設計，深化縣市之間合作共贏，形成統一的集群發展戰略。以同城化、一體化發展的思路，有效整合一市兩縣的功能，包括資源整合、產業整合、功能整合、管理整合。因地制宜，優化區域資源配置，形成“一核三級、一廊三帶”空間結構。一核是指喀什城區，三極是指特殊經濟開發區、疏勒城區、疏附城區。一廊指城鎮功能與產業發展走廊，三帶則是北部生態緩沖帶、中部生態休閑帶、南部生態保育帶。進一步放大特區政策輻射作用，積極服務周邊縣市，拓展合作領域、完善合作平臺、豐富合作載體，主動對接南疆五地州產業升級，帶動南疆地區經濟持續快速發展。

2.堅持產業帶動，提升綜合競爭力。喀什市發展要堅持經濟開發區與城市同步、統籌融合的原則，重點發展商貿物流、出口機電產品配套組裝加工、農產品深加工、紡織、建材、冶金、進口資源加工、機械制造、旅游、文化、民族特色產品加工、生物技術、可再生能源、新能源、新材料等。特別要著力建設區域性商貿物流中心、金融貿易區和進出口商品物流倉儲集散中心、進出口產品加工區。疏附、疏勒要合理確定各自主導產業，實行差異發展、錯位發展，加強產業鏈各個環節在不同縣市的有效協作，加快培育形成產業集群，提升產業綜合競爭力。要大力扶持糧、棉、果、畜等優勢產業，建立農產品加工園區和現代農業示范園；發展休閑、度假、體驗、創意、觀光等新型農業，建設標準現代農莊；打造新農村示范區，統籌城鄉一體化發展。牢牢把握新一輪對口援疆的有力機遇，積極承接產業轉移，著力提高自主創新能力，促進城鎮群綜合經濟實力超常規發展。

3.進一步加強基礎設施建設。合理規劃與城鎮集群發展目標、人口、產業相適應的交通線網總體布局和線路走向，把土地利用和交通規劃綜合起來，活躍城際交通，提高轉接功能，實現運輸管理和運輸服務信息系統的對接，打造一市兩縣無障礙交通系統。進一步提升喀什航空港的功能，將其打造成為新疆南部地區重要的門戶樞紐機場，對接中亞、南亞乃至歐洲等國際市場。規劃實施南疆鐵路電氣化改造工程，擴能提速。盡快開工建設中吉烏鐵路和中巴鐵路，構建向西開放的國際物流大通道。實現能源、水電煤氣等公共設施同城化。優先發展教育，促進科技創新，建設喀什大學。

4.切實加強生態環境保護和建設。依據新疆的生態功能區劃，以保護人群身體健康、保護水資源、保護農田、保護荒漠植被、保護文物古跡與民俗風情為目標，以農牧業為基礎，建設棉花及特色林果業基地，以民俗風情旅游為發展方向，堅持生態建設與治理并進，綜合規劃城鎮群的生態布局，構筑可持續的城市生態安全格局，重點控制水源保護區、生態緩沖區等生態敏感區域。注重提高集約利用土地資源，節約能源消耗，發展循環經濟和低碳經濟，確保人與自然和諧發展。

5.扎實推進體制機制創新。一是完善合作機制，推進管理創新。做好頂層設計，定出路線圖，排出時間表，確保合作取得成效。推動管理創新，拓展合作領域、完善合作平臺、豐富合作載體，多角度、全方位、系統化地推進集群一體化建設。二是相機實施行政區劃調整，實施喀什撤地建市、疏附、疏勒撤縣建區。從體制上保證城鎮群建設。三是統一制定城鎮群產業發展、人口發展規劃，按照宜居宜業的要求，提升中心城市的人口吸納能力，加快城鄉過渡帶城鎮體系及新型居住社區的規劃建設。四是統一城鎮群財稅體制和公共產品供給制度，建立基于要素市場一體化的財稅政策體系，社會公共產品的聯合運營和收益分享機制等等。

[1]新疆工作文獻選編（1949～2010年）[Z].北京：中央文獻出版社，2010.

[2]張平.“十二五”規劃戰略研究[M].北京：人民出版社，2010.

[3]曾培炎.西部大開發決策回顧[M].北京：中共黨史出版社，2010.

[4]課題組.新疆地區競爭力研究[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2005.

[5]司正家.新疆區域經濟增長機制研究[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2005.