我國循環經濟法律體系存在的問題及完善路徑探索

孫志芳

(中石化勝利油田黨校， 山東 東營 257045)

21世紀，經濟發展的低碳、可持續性以及資源、環境問題的嚴峻性是擺在世界各國面前的兩大難題。目前我國國內生產總值已經超過50萬億，躍升世界第二位，但資源、能源、環境的瓶頸制約卻日益凸顯，使得我國經濟發展潛力大大削弱，循環經濟作為一種可持續的綠色發展模式卻能夠緩解經濟的日益增長與資源有限性之間的矛盾，通過“資源—產品—廢棄物—再生資源”的反饋式流程，以生態效益為核心并最終實現資源的有效利用。羅科斯·龐德認為，“法律的價值就是通過協調和權衡各種利益沖突，最終以最低程度的阻礙和消耗盡最大可能地滿足各種利益需求?！?/p>

一、我國循環經濟法律體系的現狀

發展循環經濟的緊迫性日益凸顯，在此背景下，我國開始重視并初步建立起循環經濟法律體系，包括憲法、法律、行政法規、行政規章、地方法規等各個層面都設計了有關保障循環經濟發展的內容，并出臺了《循環經濟促進法》這一循環經濟基本法。

(一)憲法。《憲法》中有關自然資源、環境保護的規定集中體現為4條，分別是第9、10、22以及26條。其中，第9條第2款是針對資源保護而設計的，第26條第1款是針對環境保護設計的：“國家保護和改善生活、生態環境，防治污染和其他公害。”可見，憲法這一根本大法僅以簡單的條文對環境資源作出規定，雖然循環經濟的重要性和緊迫性已經得到認可，但其仍然沒有作為一項基本國策列入根本法。

(二)法律。目前，包含循環經濟內容的法律有幾個層次：首先起著基本法作用的有兩部——《循環經濟促進法》、《環境保護法》；綜合法有《清潔生產促進法》；涉及循環經濟內容的專項法有很多部，這些法律大多針對具體資源能源設立。目前《循環經濟促進法》是我國循環經濟發展的龍頭法，其在第1條就明確了其立法旨在保證物質資源高效使用，保護并改善自然生態最終推動循環經濟的前進步伐，實現我國經濟綠色可持續發展的最終目的?！堆h經濟促進法》首次把開源、節流和保護環境三者進行有效地結合，兼具調整經濟結構、轉變發展模式雙重意義，是一部非常重要的法律。

(三)行政法規。我國涉及循環經濟內容的行政法規涉及幾部分：首先是法律的實施細則，作用主要是在于細化法律規定，增強法律法規的可操作性，如《大氣污染防治法實施細則》；其次是一些條例、暫行條例以及管理辦法，這些行政法規由國務院制定，旨在規制行政關系，規范循環經濟的行政管理，為最終制定循環經濟法律奠定基礎，如《排污費征收使用管理條例》、《野生植物保護條例》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《醫療廢物管理條例》等。

(四)行政規章。行政規章制定主體有國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府以及較大市的人民政府。與循環經濟發展相關的行政規章大多是國家部委聯合發布，如國家發展改革委員會、國家環?？偩止餐l布的《清潔生產審核暫行辦法》，國家發改委、科技部、外交部、財政部聯合發布的《清潔發展機制項目運行管理辦法》等。同時與循環經濟相關的行政規章中有一部分是對行政法規具體實施辦法的規定，如《煤炭生產許可證管理辦法實施細則》就是針對《煤炭生產許可管理辦法》的細化規定，旨在增強行政法規的執行性與實施力度。

(五)地方性法規。目前關于循環經濟發展的地方性法規存在地域之間的不平衡性，大多數地方依舊沒有因地制宜地探索適合本地區循環經濟發展的制度規定。值得一提的是貴陽市，早在2004年該市就通過了《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》，這是中國最早一部推動循環經濟發展的地方性法律規范。此外，云南省以及廈門、太原、深圳等市也都相繼制定了關于循環經濟發展的具有地方特色的法律規范。[注]王燦發、李俊紅：《我國循環經濟立法現狀及相關問題探討》，《中國發展觀察》2007年第8期。這些地方性法規一方面能夠因地制宜地為當地循環經濟發展服務，同時也為我國循環經濟法制深層次發展提供經驗與教訓。

(六)環境標準。環境標準分為三級：國家、行業和地方。我國目前的國家標準主要有環境質量標準、污染物排放標準、基礎標準、方法標準等，已達到470多項。

(七)國際環境保護公約。國際環境保護公約包括50多項多邊國際條約及10多項雙邊環境條約，如《氣候變化框架公約》等。

二、我國循環經濟法律體系存在的問題

雖然我國已經出臺了循環經濟相關法律法規，但是由于我國循環經濟發展起步晚、時間短，相關法律法規還很不完善，在立法思想、法律法規間的協調銜接等方面還存在諸多問題，甚至有些規定相互矛盾，影響了循環經濟的發展。

(一)缺乏憲法循環經濟根本性條款的指導。目前我國憲法貫徹的依舊是環境保護的理念，在這種理念指導下僅確認了保護環境和自然資源是我國的一項基本職責，但是循環經濟作為一項重大經濟發展戰略卻沒有得到體現，因此循環經濟法律體系的完善也就缺乏根本的指導。

(二)缺乏協調性的法律規范?！霸诂F代國家中，法不僅必須適用于總體經濟發展現狀，而且還必須是不因內在沖突而自己推翻自己的內部和諧一致的表現”[注]《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1997年版。，我國現行的很多循環經濟法律規范之間存在矛盾，與循環經濟發展需求不相協調，以致不能很好地解決一些復雜性問題，也就滿足不了循環經濟發展的需要。涉及一些具體行業的循環經濟法律問題，如主要工農業廢棄物、廢舊塑料等廢物處置，不僅是企業需要面對的，而且具備區域性和社會性。然而現行的包含循環經濟內容的環保法律規范規定不成體系，完備的實施機制相對空白，并不能針對這些問題給予綜合性的解決。

(三)缺乏嚴格的實施機制和責任機制。我國環境保護法一直以來都堅持“宜粗不宜細”的立法原則，強調法律體系必須兼具原則性和靈活性的雙重特質，以致我國現行與循環經濟發展相關的法律規定原則性有余，可操作性低下，甚至有些法律僅僅是一些宣示性的法律條文，缺乏相應的實施機制和責任條款，很難為循環經濟發展提供必要的保障。如環?；痉ā董h境保護法》規定企業進行技術改造，應當選用高效且排放少的資源、裝置，同時須充分考慮合理的廢物循環利用、處置技術，但是該法并沒有明確技術改造的標準和操作步驟，同時也缺乏相關責任條款，缺乏執行力。缺乏完善的責任機制和實施機制使我國現有環境保護法律制度的保護力度不夠、實施效果不明顯，不可避免地造成企業違法成本低廉，而且很大程度上會過分縱容環境污染違法行為的發生。

(四)缺乏專門立法、配套法規和實施細則。我國循環經濟專項立法主要涉及水、大氣、礦產等少數資源，而其他資源的法律規定尚未進入法律的視野，處于真空地帶，使得整個循環經濟法律制度缺乏系統性。而且已有的“三同時”、“誰污染誰治理”等制度是遵循污染治理思想設定的，顯然與循環經濟發展的要求不相吻合，必須適當進行法律調整。與發展循環經濟聯系密切的專項資金、科技支持、稅收的規定僅限于激勵政策，沒有真正融入循環經濟法律制度層面。循環經濟發展的龍頭法當屬《循環經濟促進法》，該法涉及很多有技術含量的問題，專業性較強，因此難免包含一些授權性規定，授權有關部門制定配套法規、實施細則、目錄、指標等，但截至目前這些規定沒有出臺相關的“時間表”，配套法規、實施細則滯后，跟不上循環經濟發展的需要。

(五)缺乏地方立法的補充。我國幅員遼闊，各地區循環經濟發展情況千差萬別，因此客觀上來說不僅要有區別于中央立法的地方立法，而且各地規范循環經濟發展的法律制度也應該有所區別。但目前從我國地方立法數量上來看，東部一些經濟較發達地區已經有循環經濟立法，其他地區還沒有相應的循環經濟立法。就已有的地方循環經濟立法質量來說，大多也僅僅是針對中央循環經濟立法的照搬照抄，沒有與各地區具體情況相結合。而且由于地方循環經濟立法位階低，多屬于行政規章，一方面容易導致立法摻雜著部門利益，受部門利益所影響；另一方面地方立法條例不能對循環經濟發展急需的法律制度和政策進行規制，影響實施效果。

三、他山之石：德國與日本循環經濟法律體系的考察與分析

西方發達國家循環經濟發展較好，其中一個重要原因就是循環經濟法律體系比較完善。借鑒德國、日本等發達國家循環經濟法律體系建設的成熟經驗，進一步完善我國的相關法律法規，有助于促進循環經濟快速有序發展。

德國循環經濟發端很早，因此保障循環經濟發展的法律體系與制度相比其他國家來說更為成熟。德國循環經濟起源于垃圾處理，被稱之為“垃圾經濟”。廢物經濟的思想是循環經濟思想的最初代表形式，盡管德國的循環經濟是狹義的循環經濟，但其在法律體系方面的立法實踐依舊對其他國家法律體系的完善起到了很好的引領作用。當前，德國的循環經濟法律體系主要有三個層次：一是循環經濟法律。德國循環經濟是發端于垃圾經濟，因此最早的規制法律當屬1972年的《廢棄物處理法》。德國法制一直遵循與時俱進的立法原則，隨著循環經濟發展，服務于經濟的法律制度也需要穩步前進。比如，1986年修訂了《廢棄物處理法》，更名為《廢棄物限制處理法》，同時對《再生能源法》進行了新一輪的修訂。除此之外還有1987年的《廢水納稅法》，1996年的《循環經濟與廢棄物處置法》，1999年的《垃圾法》等。二是循環經濟法律條例。德國循環經濟法律條例主要有針對廢舊汽車、廢舊電池、電子廢物以及廢木材等廢棄品設計的專門條例。值得一提的是德國很注重廢車的循環利用，制定了《限制廢車條例》和《廢舊汽車處理條例》。三是循環經濟法律指南。盡管政府頒布的這些指南不具有強制性意義，但由于循環經濟發展涉及很多技術性問題，因此這些指南能夠提供完整的管理方案，具有很強的借鑒意義。

日本自二戰以來，雖然經濟高速運轉，但是高消耗、高排放以及強污染問題也隨之而來。直到20世紀80年代，日本才開始從環境保護的末端治理轉向源頭預防，實現發展戰略突破。目前，日本循環型經濟法律制度是世界上公認的最完備的法律制度，其循環經濟法律體系共分為三個層次：一是基本法，主要是《推進循環型社會形成基本法》，除此之外《建立循環型社會基本法》以及《環境基本法》同樣起著基本法的基礎性作用?！叭毡净痉▽娞岢龇e極要求，公眾有義務為建立循環型社會做出努力，協助國家或地方政府的有關政策和措施的落實?！?二是綜合性法律，主要有《廢棄物處理法》和《促進資源有效利用法》，這兩部法律制定時間較早，之后隨著循環經濟發展都經過了進一步修訂，后者主要是擴大了自然資源的范疇。三是專項立法，日本專項法主要是依據各種物品特性不同而制定的專門法律，主要包括：“《容器與包裝物再生利用法》、《家電資源再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品資源再生利用法》以及《汽車資源再生利用法》?！盵注]左鐵鏞、馮之浚：《日本的循環型經濟與社會》，科學出版社2007年版，第103頁。縱觀日本健全的循環經濟法律體系，可以知道其采用的是基本法統領綜合法和專項法的法律模式，《環境基本法》為其循環經濟發展提供總的綱領，《推進循環型社會形成基本法》切實執行基本法的精神，而主要的綜合法將循環經濟從1R變成3R，貫穿三項基本原則，而專項法是結合產品性質對基本法、綜合法的全面實施，所以說三個層面的法律交相呼應，構成了健全的法律體系?！斑\用這樣的法律體系可以在整個社會建立起抑制廢棄品的產生、促進物質資源的循環和通過合適的廢棄物處置降低環境負荷。”[注]王樹義：《可持續發展與中國環境法治》，科學出版社2007年版，第300-303頁。值得一提的是基礎層面的《推進循環型社會形成基本法》，它為日本循環型社會發展提供了總體框架，不僅超越純經濟范疇率先提出了“循環型社會”的概念，而且對循環經濟發展的各項規范都作出了明確規定，可謂是日本的循環經濟憲法。

綜上可以看出，循環經濟發展各個環節環環相扣，聯系密切，不僅涉及三大系統——經濟系統、生態系統和社會系統，而且與社會中的每個人都息息相關，這就要求循環經濟法律體系必須層次分明，制定綜合性的調整機制來促進循環型生產、生活方式的培育。西方發達國家循環經濟發展有序，重要原因是其法律體系健全，充分利用法律政策的貫徹和執行來調整循環經濟關系。循環經濟快速有序發展的同時，各國也循序漸進地完善其法律體系，遵循“法隨時轉”這一至理，保證循環經濟法制同時具備前瞻性、穩定性和靈活性，以更好地保障循環經濟順利發展。以日本法制建設為例，隨著循環經濟的發展不斷修訂已有的法律，比如1970年頒布《廢棄物處理法》后，截止目前對其進行了三次幅度比較大的修改，詳細規定了抑制廢棄物產生及廢棄物的再生利用、明確各主體合理處置廢棄物的職責以及不法投棄的懲罰。

四、我國循環經濟法律體系完善路徑探索：價值取向、立法模式及具體建議

結合我國循環經濟存在的問題，借鑒發達國家循環經濟立法成熟經驗，完善我國循環經濟法律體系，要確立價值取向，明細立法模式，并從基本法層面、綜合法層面、專項法層面及地方法層面修訂完善相關內容。

(一)我國循環經濟法律體系完善的價值取向

1.可持續發展與低碳經濟。可持續發展，具體是指發展經濟有全局觀，在立足于現實的基礎上著眼于未來，兼顧當代人和后代人的需求，要實現當代人和后代人的代際公平，權衡利益與環境，最終實現經濟系統、社會系統以及生態系統的和諧統一。低碳經濟是在可持續發展理念指導下，通過發展新興工業、技術創新等手段，減少高碳能耗排放，實現經濟發展與環境保護雙贏，意義在于一方面承擔保護環境責任，另一方面是調整經濟結構，提高資源能源利用率，建設生態文明。無論是可持續發展還是其指導下的低碳經濟理念，都是在明確發展與環境之間的統一關系基礎上充分考慮資源環境負荷能力的發展，用未來的發展規范當下的發展，而循環經濟是按照3R原則發展經濟，以提高資源循環利用率為目標，最終實現循環型經濟社會的發展模式，其實質同樣是尊重自然環境本身承受能力的發展模式，所以實質是一致的。換句話說，實現可持續發展是循環經濟法律制度的根本目的，因此完善循環經濟法律制度必須適應時代要求，反映和服從可持續發展理論的要求，將其作為循環經濟法律制度的最基本和最高原則。

2.循序漸進與因地制宜。任何法律制度的構建都必須建立在一定環境和土壤之上，循環經濟法律制度也不例外，國外現行循環經濟法律制度基礎是發達的市場經濟，而我國市場經濟的發展現狀是參差不齊，需要解決的問題也是各不相同。經濟發達地區需要改變目前市場失靈的現狀，并且政府面臨轉變角色的困境，而西部地區的重點是要完善市場，改善目前市場不充分現狀。因此，在借鑒他國循環經濟法律制度經驗時，不能全部照搬照抄，應該堅持從實際出發，結合我國國情，循序漸進，因地制宜，最終建立起有中國特色的循環經濟法律體系。具體來說，各地區首先要充分了解企業和區域的資源存量、環境狀況、消費特點等實際情況，根據這些實際情況合理調整產業結構，優先發展優勢產業，在發展中不斷調整循環經濟發展戰略。

(二)我國循環經濟法律體系完善的立法模式

規范人類的行為是制定法律的初衷，也就是說人類行為的發展驅動著法律的發展。人類所處時代、地區的差異造成規范人類行為的法律制度迥然不同，因此所需要的法律模式也不同。完善循環經濟法律體系首先必須解決的一個問題就是立法模式的選擇。

目前世界上有兩種循環經濟的立法模式，分別是污染預防型和循環經濟型。盡管防治型立法模式充分體現了防微杜漸，比先污染后治理前進了一大步，但是其實質還是受末端控制思想所影響，缺乏循環經濟理念的全局觀，因此無法解決環境承載和資源有限性與經濟發展無限性之間的不協調。而循環經濟型立法模式從入口就抑制廢棄物產生、污染物排放，能夠很好地平衡經濟系統與生態系統和諧統一?，F階段，我國循環經濟發展理念滯后，循環經濟實踐發展尚處于起步階段，相關配套循環經濟法律制度還處于真空地帶，因此采用循環經濟型立法模式是我國的最佳選擇。目前我國循環經濟發展水平和法律制度現狀決定了我國需要采取“基本法—綜合法—專項法”的順序來完善循環經濟法律體系。同時，我國作為一個循環經濟發展中國家，在轉變經濟發展模式過程中會面臨一系列的問題，如利益與權力重新調整、立法主體多元化以及日益嚴重的國際生態環境問題等，這些都要求我國循環經濟法制必須保持統一性與創新性、整體性與區域性的動態平衡。

2008年，在第十一屆全國人大常務委員會第四次會議上通過并自2009年1月1日起施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》作為我國循環經濟法律體系的基本法，為我國循環經濟的發展提供了法律依據。完善循環經濟法律體系就是要以這部基本法為中心，在修改現有環保法律基礎上，不斷制定新的專項法律，逐步頒布循環經濟綜合法，最終形成完備的循環經濟法律體系。同時，完善循環經濟法律體系要采取國家和地方相結合的立法模式，不僅要完善國家層面的法律，還要加強地方層面的循環經濟法律建設。以國家立法促進地方立法，以地方立法補充國家立法的循環經濟法律制度體系。

(三)我國循環經濟法律體系完善的具體建議

1.修訂根本法。憲法雖然對環境資源作出了規定，貫徹了環境保護的理念，但是沒有明文納入可持續發展戰略作為環境與資源保護的指導思想，也就是說沒有體現循環經濟理念，循環經濟作為現代化建設的一項重要經濟發展戰略，應以基本國策身份寫入憲法。同時在根本法層面，還需要修訂現行關于自然資源保護的具體規定，廢棄現有的規定，修訂為“國家保障自然資源的節約、合理使用，促進廢棄物的循環再生”，將循環經濟作為與環境保護同等重要的基本國策列入根本法。

2.完善循環經濟基本法。目前，我國法律中起著循環經濟基本法作用的有兩部：《循環經濟促進法》和《環境保護法》。《循環經濟促進法》第1條就明確了其立法旨在保證物質資源高效使用，保護并改善自然生態以推動循環經濟的前進步伐，實現我國經濟綠色可持續發展的最終目的。同時將循環經濟定義為：“循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的所有減量化、再利用、資源化活動的總稱?！薄堆h經濟促進法》不僅準確把握了中國資源環境面臨的實質性問題，切實將開源、節流和保護環境三者有效結合，而且建立了促進經濟系統、社會系統和生態系統三大系統和諧統一的系統化的法律政策與責任機制。在經濟發展過程中切實有效地實施這部法律將會有長遠的現實意義，將有效緩解我國面臨的資源環境問題。為達到更好的實施效果，建議將《循環經濟促進法》修改為《循環經濟法》，旨在突破現有規定只是指導性和宣示性條文的不足，樹立法律條文的權威性，增強可操作性，同時針對該法中授權性立法沒有明確“時間表”的問題，及時制定相關的配套法規和實施細則，滿足循環經濟發展的需要?！董h境保護法》是依據環境保護思想制定的，雖然有提高資源效率的條文，但也只是一筆帶過，循環經濟理念沒有在整部法律中得以體現。因此修訂《環境保護法》，首先應該廢棄現有的不能適應循環經濟發展的規定，其次要在總則和分則中增加新的規定，總則中要加入發展循環經濟的目的性規定，分則中明確如何發展的細化規定。

3.完善循環經濟綜合法。循環經濟綜合法前提條件是循環經濟已得到成熟發展，然后在基本法基礎上進行深入階段的循環經濟立法?，F階段，我國循環經濟還處于起步階段，當前需要做的是大力發展循環經濟，通過循環經濟的發展改善立法環境。同時，修訂現行的針對水資源、大氣以及固體廢物的污染防治法，修改其中不適合循環經濟發展的內容，增加關于資源的節約、回收、再利用等符合循環經濟發展的規定，將其中不符合循環經濟理念的內容與循環經濟法相銜接。

首先，完善《水污染防治法》，保證水資源的合理、再生利用以及水環境的保護。在《水污染防治法》增加新的規定，國家應增大對節水技術開發以及節水設備應用的財政支持，并加強宣傳鼓勵各級單位和公眾樹立節約用水意識，從點滴做起；國家相關部門應該將水資源保護與基礎建設有機結合，明確公共建筑、居民住宅小區設計時搞好水資源收集、回收再利用設施建設等要求。[注]左鐵鏞、馮之浚：《德國循環經濟研究》，科學出版社2007年版，第60頁。

其次，完善《大氣污染防治法》，政府應積極優化產業結構、改善能源結構，嚴格限制工業生產和居民生活中的廢氣排放，改善空氣污染現狀。同時企業應該做到以下幾點:在生產源頭應該減少物質投入；生產過程通過改進工藝、技術高效使用資源；生產末端做好廢棄物的回收、處置及再利用工作。通過全過程的負責實現抑制廢棄物排放和減輕環境負影響的目的。

最后，完善《固體廢物污染環境防治法》。該部法律是除循環經濟基本法以外體現循環經濟理念最多的一部法律，不僅很好地貫徹了“減量化、資源化、再利用”原則，重要的是生產端和消費端都遵循減量化原則優先，最大限度抑制廢物產生，實現減排。針對《固體廢物污染環境防治法》與《循環經濟促進法》中不協調甚至沖突的地方，立法部門要作出回應并進行明確解釋，改善目前法律規范缺乏協調性的現狀，使各部法律步調和諧，更好地保障循環經濟發展。[注]《世界銀行全國人大環資委循環經濟立法項目》，全國人大環資委，2007。

4.完善循環經濟專項法。專項法層面，主要是加快制定專門針對具體行業的循環經濟法律規范，將立法傾向于其他種類的廢物，包括熱能、液體、氣體等，以解決其他自然資源的立法空白。如制定《容器與包裝循環利用法》、《建筑材料循環法》等，這些廢棄物往往針對具備特定性質的產品，因此其回收、處置、再生利用也應作出特別的規定；制定《包裝條例》、《廢舊汽車回收條例》、《廢舊家電回收條例》，對這些廢舊資源的回收、利用、再循環作出具體規定，推動循環經濟法制更加系統化。

5.加強地方循環經濟立法。加強地方循環經濟立法，就是要鼓勵地方政府依據國家層面的循環經濟法律，制定既與循環經濟法律相配套，又適合地方物質資源、生態環境特征的法規、條例及規章。首先各地區根據各自的資源環境條件有的放矢地建設循環經濟，探索區域循環經濟發展模式，將理論轉向實踐示范，然后進行循環經濟立法，修訂相關法規、條例，以調整區域產業結構和產業布局，優先發展能夠將經濟發展與綠色技術相結合的環境友好型產業，努力使循環經濟沿著法制軌道發展，為循環經濟戰略在區域層次上順利實施提供制度上的保障?！堆h經濟促進法》總則中規定：“國家鼓勵和引導公民使用節能、節水、節材和有利于保護環境的產品及再生產品”，“從條文可以看到這一條是一種倡導性的宣示規定，關于公民如何節約資源和保護環境的具體義務并沒有詳述，如此寬泛的宣示性規定顯然不能適應目前階段的循環經濟發展?！盵注]孫佑海、趙家榮：《中華人民共和國循環經濟促進法》解讀，中國法制出版社2008年版，第29頁。原因就在于針對這些環境友好型產品大多數社會公眾缺失自由選擇的余地，并不能完全如自己所愿還需要受到很多方面因素的限制，不考慮實際情況簡單地制定一刀切的國家立法規定必定得不到很好的實施。但是并不會因此成為毫無實際意義的軟法，其具體義務規定應當在地方性法律規范中得以體現，各地針對具體情況，實事求是地對有關公民節約資源和保護環境的義務性進行具體闡述。