論因征收導致的物權變動

房紹坤 馬 浩

(煙臺大學 法學院，山東 煙臺 264005；吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

我國《物權法》第28條規定，因人民政府的征收決定導致物權變動的，自人民政府的征收決定生效時發生效力。由于這一規定還很簡單，同時我國目前還沒有制定統一的征收法，因此，因征收導致的物權變動還存在很多值得探討的問題。

一、因征收導致物權變動的立法例

從立法例上看，大陸法系國家對于因征收導致的物權變動采取了不同的立法態度。德國、日本等國民法并未規定因征收導致的物權變動，但征收法等其他法律上承認因征收導致的物權變動。例如，德國并不存在聯邦法層面上的普通征收法，征收規則存在于聯邦法與州法上的特別征收法及普通征收法之中。征收受益人只有在支付賠償款并由行政長官發布征收令后，才能發生物權的變動。①參見[德]鮑爾·施蒂納爾：《德國物權法》，張雙根譯，法律出版社2006年版，第580-581頁。在日本，土地征收法對因征收導致的物權變動作了規定，因此，在民法上，征收也被認為是非法律行為導致物權變動的原因之一，并且因征收導致的物權變動被理解為物權的原始得喪，所有權須進行移轉登記，其他權利須進行涂銷登記。②參見[日]我妻榮：《新訂物權法》，有泉亨補訂，羅麗譯，中國法制出版社2008年版，第110頁。在民法上規定征收的國家或地區，其立法例有兩種表現形式：一種是從物權變動原因的角度規定征收，如瑞士、韓國、我國臺灣地區等。《瑞士民法典》第656條規定：“(1)取得土地所有權，須在不動產登記簿登記。(2)取得人在先占、繼承、征收、強制執行或法院判決等情況下，得在登記前，先取得所有權。但是，非在不動產登記簿上登記，不得處分土地。”《韓國民法典》第187條規定：“因繼承、公用征收、判決、拍賣及其他根據法律規定所發生的不動產物權的取得，無須登記。但未經登記，不得處分。”我國臺灣地區“民法”第759條規定：“因繼承、強制執行、征收、法院之判決或其他非因法律行為，于登記前已取得不動產者，應經登記，始得處分其物權。”另一種是從所有權保護的角度規定征收，如法國、意大利、葡萄牙民法等。《法國民法典》第545條規定：“非因公益原因并且事先給予公道的補償，任何人均不受強制讓與其財產所有權。”《意大利民法典》第834條規定：“如果不是為公共利益并依法宣告征收和給予合理的補償的，任何人的財產不得被全部或部分地征收。”《葡萄牙民法典》第1308條(征收)規定：“除法律規定之情況外，不得剝奪任何人全部或部分之所有權。”

我國《物權法》第28條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”可見，我國與瑞士、韓國及我國臺灣地區的民法采取了相同的立法例。但對比我國《物權法》與上述立法例的規定，可以看出，在因征收導致物權變動的類型上，我國法與其他立法例存在著不同。在瑞士、韓國、我國臺灣地區的民法上，因征收導致物權變動的類型只有物權的取得，而我國《物權法》所規定的因征收導致物權變動的類型包括物權設立、變更、轉讓和消滅。當然，從實踐情況看，因征收導致的物權變動，其形態并不包括物權的變更與轉讓，僅限于物權的設立(取得)和消滅(詳見后述)。

二、因征收導致物權變動的理論基礎

根據我國《物權法》第28條的規定，因征收導致的物權變動屬于法定的物權變動，自征收決定生效時，物權變動即發生效力，無須辦理登記手續。那么，征收何以能夠直接導致物權變動而不需要以登記為生效要件？或者說，征收能夠導致物權變動的理論基礎何在？對此，學者們有不同的解釋。有學者認為，政府指令(包括征收)是依公法發生的物權變動，能夠滿足物權排他性的要求，故物權的變動在政府指令下達時直接生效。依政府指令發生的物權變動，甚至比物權公示的效力更強，當事人依此取得的物權，依法理比依公示行為取得的物權還要優先。[注]參見梁慧星：《中國民法典草案建議稿附理由·物權編》，法律出版社2004年版，第50、51頁。也有學者認為，因公共權力征收導致的物權變動，從權利取得人的角度看，其權利的直接依據是法律或等同于法律，而法律在民法上當然具有等于甚至超越不動產登記的公示效力，因此，任何機關都不能要求依據公共權力導致的物權變動還必須進行登記才可以生效。[注]參見孫憲忠：《中國物權法總論》(第二版)，法律出版社2009年版，第304頁。還有學者認為，征收之所以能夠直接導致物權變動主要有三點理由：(1)征收是國家行使公權力的行為，征收令應當產生物權變動的后果。如果征收令生效后，不能立刻發生物權變動的后果，此種公權力的決定可能名存實亡，影響國家機關依據合法權限和合法程序作出的征收決定的權威性。在征收以后，如果還要進行物權的公示和辦理登記，也會影響到征收的實際效果。(2)征收本身就是強制性移轉所有權的方法，而登記需要原登記權利人的協助。所以，在征收的情況下，也難以將登記的辦理作為物權變動的前提條件。(3)任何一個民事權利都不是絕對的，它仍然受到公共利益等法定因素的限制，而征收令是對公民財產權的法定限制，在法律上已經明確規定，對任何民事主體都不構成特殊的損害。征收行為是基于公共利益作出的，其受到嚴格的程序限制，一般要提前發出征收公告，即使沒有辦理登記就發生物權變動，也不會損害其他人的利益。[注]參見王利明：《物權法研究》(上卷)，中國人民大學出版社2007年版，第299頁。

筆者認為，因征收導致的物權變動之所以不需要登記，可以從公法與私法兩個層面來考慮。從公法角度看，征收是基于公共利益的需要通過公權力強制剝奪私有財產權的行為。既然是強制剝奪私有財產權，自然也就不需要什么公示，這完全是出于法律的強制規定，與是否應當公示無關，而且也很難說行政命令的效力就強于物權的公示。從私法角度看，物權法上所要求的公示完全是出于減少交易成本，維護交易安全，避免第三人遭受損害的考慮，因此，在物權交易場合，不動產交易須進行登記，動產交易須進行交付。而因征收導致的物權變動并不存在物權交易問題，自然也就不需要通過公示達到物權交易所需要實現的目標。再者，從我國《物權法》的規定來看，依法屬于國家所有的自然資源，所有權本就可以不予登記(《物權法》第9條第2款)。因此，在國家因征收而取得土地所有權的情況下，該土地所有權就可以不予登記。同時，因征收而取得其他不動產權利時，其目的往往是為了消滅這種不動產權利，如建筑物所有權，如若進行登記顯然是不經濟的，也是有必要的。

三、因征收導致物權變動的形態

從理論說，物權變動的形態包括物權的發生、內容變更和消滅。[注]參見王澤鑒：《民法物權》(第二版)，北京大學出版社2010年版，第55頁。從我國《物權法》第二章的規定來看，物權變動的形態包括物權的設立、變更、轉讓和消滅。那么，因征收導致的物權變動是否包括上述四種形態呢？

物權的設立是指物權與特定的主體相結合，即物權因一定的法律事實而歸屬于某人。如果從物權人角度來看，物權的設立也就是物權的取得，包括原始取得和繼受取得。在征收的情況下，征收人顯然是取得了征收標的物的物權如土地所有權、建筑物所有權等，因此，因征收導致物權變動的形態包括了物權的設立(取得)。那么，因征收導致的物權取得是原始取得還是繼受取得呢？通說認為，物權的征收取得為原始取得。[注]參見[日]我妻榮：《新訂物權法》，有泉亨補訂，羅麗譯，中國法制出版社2008年版，第110頁；王澤鑒：《民法物權》(第二版)，北京大學出版社2010年版，第80頁；史尚寬：《土地法原論》，臺灣正中書局1964年版，第460頁；房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，中國人民大學出版社2011年版，第125頁；王軼：《物權變動論》，中國人民大學出版社2001年版，第2頁。這是因為，征收人取得的物權并不是依據被征收人的權利而取得的。既然征收取得的物權是原始取得，那么，征收標的物上的一切負擔均因征收而歸于消滅。例如，征收標的物上存在地役權的，則該地役權因征收而歸于消滅；征收標的物上存在抵押權的，則該標的物上的抵押權消滅，抵押權轉而存在于補償金之上。

在學說上，物權的變更包括物權的主體變更、內容變更和客體變更。但因物權的主體變更實質上就是物權的轉讓，而我國《物權法》將物權的轉讓作為獨立于物權變更的一種物權變動形態，因此，在我國物權法上，物權的變更是指內容和客體的變更。那么，因征收導致的物權變動是否包括物權的變更呢？筆者認為，物權的內容變更是物權的內容有所改變，客體變更是物權的客體在數量上的變化，無論是物權的內容變更還是客體變更都是在不改變物權人的前提下進行的，因而征收不可能導致物權的內容變更與客體變更。

物權的轉讓屬于物權的繼受取得，是依據他人的權利而取得物權。前已述及，因征收而取得的物權屬于原始取得，既然如此，因征收而取得的物權就不可能再是繼受取得，故而因征收而導致的物權變動也就不可能包括物權轉讓這種物權變動的形態。

在學說上，物權的消滅包括絕對消滅與相對消滅。征收顯然能夠導致被征收人物權的消滅，如集體土地所有權的消滅，因在集體土地上可能還存在著土地承包經營權、宅基地使用權、住房所有權等，因此，因征收導致集體土地所有權消滅的，該土地上的土地承包經營權、宅基地使用權、住房所有權等也歸于消滅。在征收國有土地上的建筑物時，該建筑物的所有權歸于消滅，其所依存的建設用地使用權也因國家收回而消滅。[注]筆者認為，建設用地使用權的收回也屬于一種征收。參見房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，中國人民大學出版社2011年版，第98頁。因征收而導致的物權消滅，有的屬于絕對消滅，有的屬于相對消滅。例如，在征收集體土地時，集體土地所有權的消滅屬于相對消滅，代之以國有土地所有權；而集體土地上的土地承包經營權、宅基地使用權的消滅則為絕對消滅。

綜上所述，因征收導致物權變動的形態僅包括物權的設立(原始取得)和物權的消滅，而不包括物權的變更和轉讓。

四、因征收導致物權變動的時間

因征收導致物權變動的，如何確定物權變動的時間，這是一個直接影響被征收人利益的重要問題。對此，各國法律的規定有所不同，主要有以下幾種立法例：

其一，征收裁判或命令的宣告之日為物權變動的時間。例如，在法國征收法上，被征收的不動產所有權的轉移，由不動產所在省的公用征收法官裁判，此即為公用征收裁判。公用征收裁判產生以下幾種重要的法律效果：(1)被征收不動產所有權移轉于公用征收單位，即從裁判宣告之日起，原所有人不能對該不動產進行處分，也不能對被征收的不動產設定任何負擔。但在取得補償金以前，原所有人對被征收的不動產仍然享有使用權和收益權，其地位等于暫時的占有人，被征收人財產等于履行補償金給付義務的擔保品。(2)第三者對于被征收不動產上的一切權利包括物權、債權在內完全消滅，轉變為取得補償金的權利。(3)公用征收裁判授予征收單位以占有的權利，但這種占有不是立即占有，征收單位只有在付清補償金后才能取得實際占有權。這個效果是公用征收必須預先支付補償金原則的表現，但這種表現不是出現在所有權方面，而是出現在占有方面。[注]參見王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第302、305頁。在德國，依據各州普通征收法的規定，在確定征收賠償(在有爭議時，可由普通法院予以確定)并支付該賠償額后，才由行政長官發布征收命令。由此，所有權乃依國家行為原始地移轉于受益人。[注]參見[德]鮑爾·施蒂納爾：《德國物權法》，張雙根譯，法律出版社2006年版，第581頁。可見，法國的征收裁判與是否支付補償金無關，而德國的征收命令只能在補償金支付之后才能頒發。

其二，征收裁決所確定的某個時間為物權變動的時間。例如，《日本土地征收法》第101條之一規定：在征收土地時，在權利取得裁決規定的權利取得時期，創業者(征收人)取得該土地的所有權。關于該土地的其它權利以及與該土地或者關于該土地的所有權以外的權利有關的臨時登記上的權利及買回權均消滅，該土地或者關于該土地的所有權以外與權利有關的扣押、臨時扣押的執行及臨時處分的執行失其效力。《韓國土地征收法》第45條規定：事業實行者(征收人)于征收的開始日取得土地、物的所有權，關于土地、物的其它權利同時消滅。而所謂的“開始日”，依該法第40條的規定，是指依土地征收委員會裁決決定的征收開始日。

其三，補償金支付之日為物權變動的時間。例如，我國臺灣地區“土地法”第235條規定：“被征收土地之所有權人，對于其土地之權利義務，于應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。”我國臺灣地區“土地征收條例”第21條規定：“被征收土地或土地改良物之所有權人，對于其土地或土地改良物之權利義務，于應受之補償費發給完竣時終止。前項補償費未發給完竣前，得繼續為從來之使用。”

根據我國《物權法》第28條的規定，因征收導致物權變動的，自征收決定生效時發生效力。對于如何確定征收決定的生效時間，我國學者間存在很大爭議。第一種觀點認為，結合《物權法》第28條的規定，征收必須滿足基于公共利益需要、符合法定權限和法定程序、依法作出補償這三個要件才能發生效力。因此，征收也必須符合這三個條件才能生效。[注]參見王利明：《物權法研究》(上卷)，中國人民大學出版社2007年版，第299頁。第二種觀點認為，《物權法》第28條所說的“生效”具有其特定的含義，即征收決定必須在補償完成之后、被征收人對征收決定未提起行政復議或訴訟，或者提起了訴訟或行政復議后的征收決定被維持的，才能認為征收令發生了效力。[注]參見韓松等：《物權法》，法律出版社2008年版，第99頁。第三種觀點認為，人民政府在進行征收時，應作出征收決定，征收決定送達被征收人時即發生法律效力，被征收的集體土地或者單位、個人的房屋、其他不動產的所有權自征收決定送達時轉移給國家。[注]參見方金華：《論〈物權法〉中非依法律行為引起的物權變動》，《江西財經大學學報》2009年第1期。第四種觀點認為，物權的特性之一是客體必須特定，依此法理，只有明確具體的征收對象的征收決定才能在公告發布之日起生效。明確標明征收土地四至的，即可以特定化征收客體的，自公告之日起生效；如果沒有標明土地四至，而僅明確征收集體組織的土地面積，則應在實際明確征收土地的地塊時生效。如果某一集體組織的全部土地被征收，則征收決定公告之日即可認定征收決定生效之日。[注]參見屈茂輝：《民事法律行為之外的原因所致物權變動規則》，《法學》2009年第5期。

筆者認為，確定征收決定的生效時間須從行政法與民法兩個角度考察。從行政法角度看，征收決定屬于具體行政行為，因此，確定征收決定的生效時間須符合行政法關于具體行政行為生效時間的確定規則。在行政法上，通說認為，行政機關具有告知義務，這意味著具體行政行為只有在行政行為相對人知悉后才能產生效力，因此，具體行政行為的生效時間通常為行政行為告知之時，這種效力通常稱為行政行為的公定力。[注]參見應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第134頁；章劍生：《現代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第146頁；陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第172頁；[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第102頁。當然，在特殊情況下，經告知的具體行政行為并不當然產生效力，而是需要等待所附條件成就時才產生效力，這就是“附款生效規則”，[注]參見章劍生：《現代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第146頁。可見，從行政法角度看，《物權法》所規定的征收決定的生效時間應為征收決定公告之日。從民法角度看，因征收導致的物權變動意味著消滅了被征收人的物權，這涉及到被征收人的重大利益關系，因此，確定因征收導致物權變動的時間還須考慮被征收人合法權益的保護。結合上述兩個方面，我國學者的上述觀點均存在一定的問題，或者不符合行政法原理，或者沒有充分考慮被征收人合法權益的保護。第一種觀點將“依法作出補償”作為征收決定生效的三個條件之一，雖然考慮到了被征收人合法權益的保護，但于行政法上解釋不通，因為征收決定本身并不包含補償的內容，補償只是在征收決定之后才實施的行為。第二種觀點將補償完成以及對征收決定的救濟作為征收決定的生效時間，也充分考慮到了被征收人合法權益的保護，但其將征收決定的救濟也作為征收決定的生效條件，同樣不符合行政法原理，因為即使行政行為存在被撤銷事由的，只要行政行為沒有被撤銷，該行政行為的效力就不受影響。第三、四種觀點所確定的征收決定的生效時間雖然不違背行政法原理，但沒有考慮被征收人合法權益的保護，極有可能造成被征收人的損害。筆者認為，征收決定生效時間的確定既要符合行政法原理，又要充分保護被征收人的合法權益。結合行政法與民法的規則，可以從以下兩個方面加以明確征收決定的生效時間：其一，從行政法角度看，可以將征收決定看成是一種附生效條件的行政行為，將補償金的支付作為征收決定所附的條件。當該條件成就即支付補償金時，征收決定生效。其二，從民法角度看，有兩種作法可以選擇：一是被征收人可以援引我國《合同法》關于同時履行抗辯權的規定，在征收人未支付補償金之前，有權拒絕履行自己的義務，即拒絕交付征收標的物；二是征收標的物盡管自征收決定公告之日就發生了物權變動，征收人取得了標的物的所有權，但被征收人在取得補償金以前，對征收標的物仍應享有占有權、使用權和收益權，其占有的征收標的物應作為征收人履行補償金給付義務的法定擔保。征收人只有在支付補償金之后，才能實際占有征收標的物。筆者認為，在我國還沒有制定統一征收法的情況下，將征收決定作為一種附生效條件的行政行為是最佳選擇。這種作法既不違背行政法原理，又保護了被征收人的合法權益。

五、因征收導致物權變動的登記

我國《物權法》第31條規定：“依照本法第二十八條至第三十條規定享有不動產物權的，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力。”這里的“處分”是指依法律行為所為的處分，而不包括物的事實處分。那么，這一規定對因征收導致的物權變動是否適用呢？

如前所述，因征收導致的物權變動有物權的取得和消滅兩種形態。就物權的消滅而言，因征收導致被征收人的物權消滅的，應當辦理注銷登記。例如，《土地登記辦法》第50條規定，依法征收的農民集體土地可以直接辦理注銷登記；《房屋登記辦法》第41條規定，經登記的房屋所有權消滅后，原權利人未申請注銷登記的，房屋登記機構可以依據人民政府的生效征收決定辦理注銷登記。就物權的取得而言，因征收取得的物權主要包括土地所有權和建筑物所有權。就土地所有權而言，集體土地所有權因征收變成國有土地所有權。按照我國《憲法》第10條第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”可見，國家、集體經濟組織均不得買賣或者以其他形式非法轉讓土地，而只能轉讓土地的使用權。既然征收人因征收取得土地所有權后不存在依法律行為進行處分的可能，當然也就不存在適用《物權法》第31條的問題。就建筑物所有權而言，征收人因征收取得了建筑物的所有權，那么，征收人對建筑物所有權是否存在依法律行為進行處分的可能呢？回答應當是否定的。這是因為，征收人因公共利益的需要而征收單位、個人的建筑物，其目的通常并不在于使用該建筑物，而是為了使用該建筑物所占有的土地，因此，該建筑物通常會被拆除。既然如此，也就不會存在依法律行為處分該建筑物問題。退一步講，即使征收人取得建筑物的目的在于為特定用途的使用，也不能依法律行為處分該建筑物。因為如果征收人因征收取得建筑物所有權后，又依法律行為處分該建筑物，則有違征收的目的，該征收應依法予以撤銷。可見，征收人因征收取得建筑物所有權后，不會存在依法律行為處分該建筑物的可能性，當然也就無《物權法》第31條的適用余地。