完善城鄉社會救助制度的若干思考

劉同戰 張益剛

(曲阜師范大學 法學院，山東 日照 276826)

關注民生，完善城鄉社會救助制度，是黨和政府的不懈追求，也是人民群眾的殷切期盼。2013年的政府工作報告重申了以保障和改善民生為重點，完善救助機制，全面提高人民物質文化生活水平的執政理念。合理設計新型制度或者修正原有制度，是確保制度建設或者制度變革實現預期目標的關鍵所在。①鄭功成:《中國社會保障制度改革的新思考》，《山東社會科學》2007年第6期。筆者以為，城鄉社會救助制度之完善應從以下幾個方面著手。

一、完善分類分層管理模式，促進管理規范化

社會救助體系一般由生活救助、專項救助、臨時救助和政策扶助等制度構成。生活救助制度是體系的主干制度，包括城市低保、農村低保、農村特困戶救助、災害救助、五保供養、流浪乞討人員救助等制度。專項救助包括城鄉大病醫療救助、特困群眾住房救助、就業培訓和一般教育救助、法律援助等制度。此外臨時救助、就業援助、科技援助、慈善救助等等也是社會救助制度的有機組成部分。政策扶助主要體現為針對特定對象的優惠政策:包括對救助對象的水、電、燃氣、電視、教育、就醫等費用的減免。如此龐雜的救助體系，涉及方方面面，單憑民政部門恐怕無能為力，必須相關各部門齊抓共管，分工協調。

運轉高效的管理體制，是社會救助體系構成的調控系統，也是社會救助體系運轉的組織保證。為此，必須建立和完善統分結合、分類分層的管理模式。可考慮從省到鄉鎮、街道普遍建立由黨委、政府主要領導任組長、相關部門領導為成員的社會救助體系建設工作領導小組。領導小組辦公室可設在民政部門。與此同時，各級政府還應出臺文件明確規定各相關部門的職能職責，并列入目標考核。各部門也應根據自身的職責成立組織機構制定救助政策，建立救助制度，完善救助辦法，落實救助措施。地方各部門之間還需建立聯席會議制度，定期或不定期地研究決定重大事項。從而形成政府領導、民政牽頭、部門實施、社會參與、基層落實的管理體制和運行機制②朱勇:《湖南省社會救助體系建設述評》，《中國民政》2006年第5期。，使社會救濟這臺龐大的機器能夠有條不紊地高效運作。從長遠來看，應盡力理清各有關部門內部的縱向關系及部門之間的橫向連接關系。在可能的前提下，利用國家電子政務專用網絡，把社會保障信息管理平臺作為電子政務專網的第一承載工程。實現與統計、銀行、公安、教育、保險等有關部門管理系統的互聯，實現社會保障信息資源的共享③李軒紅:《建立全國社會保障信息管理平臺的若干問題》，《山東社會科學》2008年第8期。。

民政部門應會同紀檢、監察、審計、財政、銀行等職能部門共同組建救助資金監管委員會。從救災物資的監管角度來講，要建立救災款物使用公示制度，把公開透明機制貫穿于自然災害救助資金物資接收、分配和使用的全過程。此外，還要整合各部門的力量，建立一體化的災害救助監督機制，要將救災款物的監督貫穿于救災款物發放使用的整個過程，分類監管，層層監督。

建立健全經常性的社會捐助管理體制和運行機制，統籌規劃、因地制宜，在大中城市和有條件的小城市建立社會捐助接收工作站，并按照方便、就進的原則在社區居委會建立社會捐助接收工點，逐步完善社會捐助的各項管理制度，包括捐助統計制度、公示制度、表彰獎勵制度以及各項優惠政策，接受公眾監督。防止社會公眾的熱情和積極性被一些別有用心的非法組織利用，導致政府和正規民間組織的公信力下降的情況發生。①張麗:《應對自然災害的“三位一體”救助模式研究》，《文史博覽(理論)》2009年第5期。

二、協調相關救助制度，加強制度間的銜接配套

全方位多層次的社會保障制度一般由養老保險、失業保險、醫療保險、社會救濟、社會優撫、社會福利等制度組合而成，是一個綜合的社會安全體系。社會救濟應是社會保障體系的最低層面，其基本定位在于對處于社會底層，譬如收入不足以維持最低生活的貧困者及其他弱勢群體提供實物、資金或其他方面的援助，使之滿足基本生存需要。社會救濟制度是保障人民群眾基本生活的最后一道防線。要注意各種社會保障制度之間的功能定位和配套銜接，避免將應該由社會保險、社會福利制度解決的問題轉移到社會救濟制度中來解決。②民政部“中國城市社會救濟制度研究”課題組:《失業職工社會救濟問題探討》，執筆人:朱勇、玄相花，《社會工作研究》1995年第6期。

目前，我國初步建立了基本養老保險制度、城鄉最低生活保障制度、城鎮基本醫療保險制度和農村新型合作醫療制度、城鎮職工失業保障制度。這些社會保障制度發揮了應有的作用。但毋庸諱言，發展中國家的社保制度的完善需要一個過程，保障水平整體不高、尚存在覆蓋不到的地方，這些問題依然存在。中央要求各級政府要進一步增加社會保障投入，多渠道增加全國社會保障基金。當最低生活保障、失業保障、基本醫療保障等等不能滿足其最低限度的生存需要以及罹患重病或突遭重大自然災害的時候，社會救助必須及時跟上。

以醫療救助為例。醫療救助是政府在特殊情況下對絕對貧困人口予以基本醫療服務的支持，保障其享受最低就醫保障的制度安排。由于國家財政投入的有限性和制度設計初衷的安排，醫療救助制度本身在整個醫療保障制度中處于最低層次、起到兜底作用。這種安排一方面體現國家對窮人就醫的責任，使其擁有被救助權利，保證不因貧困而使病情惡化;另一方面保障水平不高，以防止對它的過度依賴。③梁鴻、葉華:《醫療救助與社會慈善銜接的理論基礎探討》，《中國衛生政策研究》2009年第2期。

基于醫療救助低水平、廣覆蓋的特點，為持久解決貧困人口的醫療保障問題，在應急性、臨時性為其購買醫療服務之外，可否考慮為貧困人口適當地補充購買一些大病商業保險?或者針對農村貧困人口，在農村新型合作醫療報銷之外，尚有大筆資金缺口就醫人員無能力支付的情況下，從醫療救助基金適當支付一定比例?從而較為徹底地解決貧困人口的經濟負擔，使其不至于因病返貧或更加貧困。所以，我們認為在基本醫療保障制度之外，可成立大病醫療救助基金，或為絕對貧困人口和老弱病殘貧困人口購買商業醫療補充保險，可以作為社會救濟的另一條渠道。

三、完善城鄉社會救助體系的若干建議

(一)完善以政府為主導的多元化救助體系，大力發展非政府救助

“社會福利發展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無法持久，而后者卻可以長久運行。”④Trarrner，Walter I (1989).Frome PoorLaw toWelfare State.The Free Press，轉引自劉同薌:《當代中國社會保障理念的嬗變與啟示》，《山東社會科學》2007年第10期。幫老弱者安生，助貧困者自強，既是政府的責任，也是社會的義務。政府應充分重視民間力量，培育民間慈善組織，努力搭建愛心善舉平臺，積極籌建慈善基金，促進非政府救助力量的發展。政府采購是民間組織獲得財政支持的重要渠道。政府可通過積極的減稅免稅政策來鼓勵私營部門的捐助，對符合社會發展方向和對社會建設有積極作用的民間組織給予適當的經費資助，并鼓勵企業和個人對民間組織進行慈善捐贈，⑤吳亞會:《論中國民間組織的發展困境及對策》，《山東社會科學》2012年第12期。從而給民間慈善組織的成長以有利的政策導向。建議政府積極引入民間資金，探索以政府、社區和民辦非企業救助服務機構為載體的“慈善救助”、“愛心救助”等的多元化救助管理社會化服務體系。

非政府組織和社會公民廣泛參與救助管理，還可有效彌補政府在救助方面存在的消息滯后性、對象難確定、甄別形式性等缺陷，暢通社會救濟的渠道和網絡。積極動員社區資源，建立以街道為依托、以社區為基點的基層救助服務網絡。建立城—鄉(鎮)—村(社區)之間的聯絡體系，實現信息的暢通。進一步充實救助管理隊伍，引入專業社會工作者人才，建立志愿者服務隊伍。

尤其值得一提的是，我國是發生自然災害高頻國家之一，突發自然災害不僅使人民的生命和財產遭受巨大的損失，還會使社會公眾有沉重的精神負擔。與國外的救助主體是紅十字會相比，我國應對突發災害的救助模式有其特殊性，即以政府救助為主體，其他力量只是作為一個有益的補充。政府負擔較重。政府今后要重視其他組織和社會群體參與突發自然災害的救助能力，尤其是心理疏導方面，專業志愿者發揮著不可替代的作用。政府應通過引導、培育正確的救助理念，建立社會力量參與救災的規則和機制等方式，逐漸使民間組織和其他救助力量在我國今后的救災事業中扮演更為重要的角色。

(二)擴大救助類別和范圍，將社會關愛惠及更多的弱勢群體

除了生活、醫療等常規性救助之外，以下救助類別值得倍加關注:

1.精神救助。現代社會由于社會競爭激烈，人們工作生活壓力增大，以及家庭不可預測的重大變故，還有自然界重大災難性事件的突發，都會導致當事人一系列生理、心理和行為的不良反應，如沮喪、自閉、緊張、焦慮、恐懼、絕望等，人們通常都有一種無助感，尤其是處在災難中的兒童、婦女和老人。政府和社會在給與其物質幫助的同時，更需為其提供更持久的后續心理輔導與精神慰籍，心靈的創傷要遠比肉體的傷害更難以康復。限于在資源整合、效率和專業方面的制約，政府很難在精神救助方面完全發揮作用。政府應做的工作應為組織衛生、工會、共青團、婦聯等參與，鼓勵社區、村組以及社會各界包括民間組織、高校和志愿者積極配合，做好政策引導。在心理輔導、社會康復方面，急需發揮社會工作服務機構的專業性、高效率以及深入民間的獨特優勢。建議政府借鑒我國香港、臺灣地區以及西方發達國家的經驗，進一步理順我國公共服務的經費撥付機制，為社會工作服務機構提供相應的政策和經費保障。為充分利用社會各界的資源，政府也可以通過購買社會工作服務模式以及發展授權委托、直接資助、服務合同和補貼模式實現精神救助的社會化。

2.教育救助。在農村，隨著農業稅的取消和九年免費義務教育的實行，貧困家庭子女上不起學的現象大為減少。但局部山區人群居住分散、偏僻且交通不便，孩子往往要到十多里或二十多里的學校集中住校學習，部分特困家庭交不起住宿費和伙食費。面對這種特殊情況，民政或教育部門應該溝通，實行必要的教育救助。另外，政府亦應出臺政策性措施，使城市貧困人口以及進城農民工子女能夠盡量享受到接受良好教育的平等機會。

3.住房救助。房價不斷攀升，對于特貧家庭而言，買房成為一個遙遠的夢。但居住作為基本的生存條件，政府有責任保障特困人群最起碼的居住需要。在農村，符合救濟條件的貧民可申請蓋房資金救助;在城鎮，符合救濟條件的貧困人口，可申請租賃政府建設的廉租房或享受房屋租金補貼救助。政府興建的廉租房項目或安居工程，與其說是社會救助，毋寧說是一種對城鎮低收入群體的社會福利。我們要改革戶籍制度、住房市場政策、住房保障政策和城市建設規劃政策，比如依據居住年限、納稅年限，構建房屋租賃平臺等以實現低收入農民工的社會融入，滿足他們在城市的住房需要和其他正當需求。①彭華民、唐慧慧:《排斥與融入:低收入農民工城市住房困境與住房保障政策》，《山東社會科學》2012年第8期。

4.特殊群體關愛行動。2013年的政府工作報告提出，城鄉低保和優撫對象補助標準要進一步提高，加大對社會養老服務體系和兒童福利機構建設的支持力度，健全全民醫保體系和特大疾病救助機制，關心支持殘疾人事業，健全法律援助制度，加強保障性安居工程建設。2009年成立的中華社會救助基金會，將“農村百萬孤老愛心認助行動”作為基金會開展的首個項目，同時還有“功臣關愛計劃”、“貧困學子就業創業扶助計劃”、“社區互助計劃”、“貧困家庭精神病人救助計劃”以及“農民工關愛計劃”等項目也陸續啟動。②《中華社會救助基金會在北京成立》，http://news.xinmin.com。山東省人民政府早在2010年政府工作報告中也強調指出要進一步完善社會救助體系，“逐步把低保邊緣家庭納入救助范圍。大力推進殘疾人社會保障和服務體系建設，建設省殘疾人康復中心，實施貧困殘疾兒童康復救助計劃，發展老齡事業，支持社會力量興辦城鄉養老服務設施，增強公益性養老服務設施和社區養老服務能力。開展慈善活動，倡導志愿服務。”③參見2010年《山東省人民政府工作報告》。2012年出臺的《關于加強見義勇為人員權益保護的意見》，則對見義勇為人員的基本生活、醫療、入學、就業、住房等方面作了具體規定，尤其是明確了見義勇為死亡人員撫恤補助政策。另外，失地農民和進城農民工救助也是我們必須考慮的現實問題。這說明，隨著國力的發達，我國的救助范圍將越來越廣，投入越來越大，救助渠道也越來越寬。

5.司法救助。法律援助，已有章可循。目前還應大力推行司法救助制度，包括刑事被害人救助制度和民事受害人救助制度。司法救助既是一項彰顯人文關懷的司法制度，同時也應該視為社會保障制度的一部分，堪稱司法領域的公益慈善事業。①劉武俊:《彰顯司法的溫度》，《人民法院報》2012年2月23 日。為確保司法救助的常規化、規范化，應加快司法救助立法進程。為便于籌集救助資金，建議遵照國際通行做法，建立相應專項基金，如刑事被害人救助基金、道路交通事故受害人救助基金等等。基金的來源可從對罪犯判處的罰金和道路交通違法罰款中提取適當比例籌集。司法救助應該堅持小額救助、一次性救助原則，對同一案件同一當事人一般不得進行重復救助。刑事附帶民事案件、人身損害賠償案件、勞動爭議糾紛案件和執行案件，在救助條件和救助程序設計上應保證公允可行。

(三)把解決當前突出問題與建立長效機制結合起來

一次性救助或短期救助，只能解燃眉之急，治本之策在于如何幫助貧困家庭走出貧困的沼澤。比如針對零就業家庭，應有就業政策方面的傾斜，著力打造社會再就業工程。政府可制定各項政策鼓勵企業吸納下崗人員或零就業家庭優先就業。政府也可創造就業機會，譬如創辦各種福利工廠，安排殘疾人就業。還可動員社會設立各種公益性崗位，譬如交通協管員，妥善安置受助人員等等。對有勞動能力的困難人群，應加強職業技能的幫扶培訓，教會其一技之長，增強自謀職業和謀生的能力。政府的臨時救濟只是輸血，長遠的幫扶應該是助其造血。

政府一方面應隨經濟發展逐步擴大社會救助的范圍和水平，另一方面應力求完善相應的社保制度。以城中村和城市周邊失地農民為例。失地農民狀況復雜，老弱病殘及未成年人沒有勞動能力，青壯年農民也大多無一技之長，在日益激烈的就業競爭中可謂寸步難行。由于目前的征地補償和拆遷補償較低，他們日后的生活保障成了問題，尤其是那些本來就挺困難的家庭更是如此。所以，為徹底解決他們的生計問題，應多管齊下。有勞動能力者，政府資助他們進行職業技能培訓。自謀職業者，政府在貸款方面提供方便并予以優惠。鰥寡孤獨者實行社會養老、社會救濟。另外，征地補償方面也應進行相應的改革。基于公共利益的征地，可考慮適當提高補償費用，并由政府為被征地農民購買最基本的養老保險，或者變一次性補償為終身補償，按月發放生活費，把城中村、城邊村失地居民納入城市公共服務和保障范圍。基于商業目的的征地，應給與農民充分的話語權，讓農民同征地者充分談判，按市場價出讓土地。農民也可要求征地者給予保留適當的工作崗位，未能安排就業者則享受一定的保險待遇作為補償，或者要求用地者每年按照商業利潤的一定比例給予被征地農民彈性補償。當然，農民也可以土地入股的方式取得定期回報。如此一來，基于征地而貧困的救濟面就會大大縮小。

(四)貧困地區的生態救助

個體的貧困，可能是由于天災、疾病、自身因素、家庭成員的負擔等原因造成。但有些貧困，卻很難歸咎于弱者自身，例如生存環境的極端惡劣，自然條件的天然限制，制約了身居此地的一類人的發展。他們的貧困是群體性貧困、外因性貧困、持久性貧困，杯水車薪式的救濟根本不可能徹底解決問題。因此，此類救助應著眼長遠，把脫貧致富、改善生態、招商引資、專項支援、政策扶持、提高發展作為宏觀政策目標，堅持開發式扶貧和社會保障相結合。注重促進基礎設施建設和綜合開發，治理生態環境，加快實現城鄉基本公共服務的均等化。依賴社會各界力量，通過多種途徑支持貧困地區的資源開發和經濟發展。可探索參與式整村推進、小額信貸、貧困村互助資金等多種扶貧模式。②參見國務院新聞辦公室于2011年11月16 日發表的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書。

國家在連片特困地區安排的各類公益性建設項目，應取消縣及縣以下資金配套。國家大型項目、重點工程和新興產業要優先向符合條件的片區縣安排。③溫家寶:《財政扶貧資金要向連片特困地區傾斜》，http://money.163.com/12/0527/17/82HF0PVB00253B0H.html?from=index。“授人以魚，不如授人以漁”，輸血不如造血，應尊重貧困地區廣大干部群眾在農村扶貧開發中的主體地位，發揮他們的聰明才智，廣泛調動他們的主動性、積極性、創造性。

(五)增強救助工作的科學性、公平性

首先，完善救助管理聯動機制。政府應建立分工明確、協調有序、運轉高效的救助網絡。各相關職能部門應共同組建救助協調委員會，并注重同社會救助力量的良性互動。應特別注重社區或村落在救助體系中的基礎作用，發揮基層組織在入戶調查、信息反饋、消滅救助死角或遺漏方面的獨特優勢。實現官方和民間的職能協調、優勢互補，構建和諧高效的“聯動型”社會救助運轉體系。

其次，進一步完善社會救濟程序和救濟網絡。負有救助職責的相關職能部門，應在協調委員會的統一安排下，打造無縫銜接的救助平臺，分工明確，職責清晰，程序規范、協作有序、溝通高效，資源共享，充分利用現代化信息手段編織一張廣覆蓋、有效能的社會救助網絡，使各單項社會救助制度互通、互聯、互補構成一個有機的制度體系。

第三，強化貧困線認定研究，細化救濟類型和標準。何為貧困?貧困的標準是什么?這就需要相應的貧困線制度來測量和篩選。貧困線的劃定同救助對象的范圍確定有關，與社會發展水平有關，是一個動態的標準。為使更多的貧困人口維持基本生活，發展中國家應堅持較低起點原則。我國地廣人密，各地經濟發展極不平衡，貧困線的劃定應實行區域差別原則。針對流動人口的急難救助，如堅持戶籍屬地管理原則，恐使處于窘境之人難以得到及時救助。此時，應實行發現地或求救地救助原則。隨著生產力的發展和社會財富的增加，貧困也是一個相對的概念。因此貧困線的劃定應堅持動態調整原則。

此外，救助的形式可以多種多樣。現金救濟、實物補助、住房救助、免費醫療、公益崗位就業救助等等，只要是雪中送炭急人所急，無有不可。例如，美國式食品券救助(可有效克服物價上漲導致的救助資金貶值、購買力降低問題)、安利公司針對貧困農村學校“春苗模式”營養餐廳、以及巴西里約市設立的針對流浪乞討人員開放的“公眾餐廳”等模式都很好，完全可以有效結合、多措并舉。

第四，精心打造“動態型”救助，轉向發展型社會救助模式，更加強調貧困人口的資產和能力建設，克服被救助對象“等靠要”的消極依賴心理。鼓勵和幫助受救助者自立自強，把“輸血”和“造血”有機結合起來，通過一年一度的動態考評，建立正常的救助待遇退出機制。只有那些真正的鰥寡孤獨、老弱病殘，無勞動能力的生活無著人員才能享受社會的終身關愛。

第五，加強社會救助資金的監管。四川雅安地震發生后，少數港人以“內地善款缺乏監督”為由發起所謂“抗捐運動”①《部分港人抵制賑災捐款 稱內地善款缺監督》，《人民日報·海外版》2013年4月30 日。。事件的背后雖然反映了某些港人有將賑災政治化的傾向，但從一個側面也給我們一個警醒:必須加強社會救助資金的監管，提高賑災款運用的透明度，確保善款能用得其所。為保證救助款項發放透明，最好建立由民間第三方中立機構及捐贈人代表參與的審計制度。政府也最好定期組織社會救助資金專項檢查，并細化監督項目，將審計結果上網，接受社會監督。

(六)盡快推進社會救助立法工作

《社會救助法(草案)》歷經十多稿修改，正逐步走向成熟。呼吁整合現有救助規定，借鑒其他國家和地區救助經驗，結合我國實情，盡快出臺《城鄉社會救助法》。地方政府可在實踐探索的基礎上就本地區先行醞釀制定地方性城鄉救助條例。

我們認為，社會救助立法基本出發點應為著力打破城鄉二元結構，完善城鄉社會救助體系，努力實現社會救助的均等化。目前在救助項目實施、救助標準和水平、救助覆蓋面尚存在城鄉差別的情況下，立法應著重解決好新型城鄉救助體系建設中的資金統籌、轉移支付以及城市救助與農村救助的整合、銜接、過渡、配套問題，為最終實現城鄉救助項目、標準的完全統一奠定基礎。我們認為，在資金籌集方面，城市反哺農村是建設城鄉統籌社會救助制度的基本策略。此外，在創新救助模式、細化救助類型，以及綜合援助與促使受助者自立方面，立法也應作出明確規定。

扶危濟困、關愛弱者是政府的義務，更是社會的責任。避免在市場經濟下出現“強權社會”，致力于社會機會平等和防患公眾的生活風險是國家和諧發展的基石。打破不合理的城鄉二元格局，建立城鄉統一的社會救助體系，保障社會成員公平自由和有尊嚴的生活并促成貧弱者自強，使每一個公民體面地生活，不僅是社會救助工作的原則追求，更是實現“中國夢”的有機組成部分。