我國省級地方政府信息公開工作的比較分析
——基于《政府信息公開條例》的實施情況

張秀吉 關 欣

(清華大學 公共管理學院，北京 100084;中科院大學 人文學院，北京 100049)

2008年5月，我國《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式頒布。《條例》以法律的形式，對我國政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督保障等內容作出了全面、系統的規定，明確了各級政府開展政府信息公開的法定義務，標志著我國政府信息公開工作步入制度化建設的新臺階。《條例》實施五年來，地方政府信息公開工作取得了哪些成效?存在哪些問題?對此，我們將從政府信息公開指數、組織機構建設、制度規范與平臺建設、信息公開績效情況、政民互動情況等方面進行比較分析，并提出相應的對策建議。

一、研究背景

(一)政策背景

我國推行政府信息公開始于1989年《政府工作報告》中的“公開辦事”，其后，在中共中央和國務院辦公廳的大力倡導下，“政務公開”作為一項重要的制度建設逐步提上了政策議程。在此背景下，廣州市、上海市率先推行政務公開試點。此后，政府信息公開在各地、各級政府的政務工作中得到了有效落實和大力發展，政府信息公開工作也日趨成熟。

1996年，中央紀委明確提出，要實行政務公開制度。1999年，中國社科院成立“政府信息公開立法問題”專門研究機構，2002年5月，該機構接受國務院委托著手起草政府信息公開的相關立法;同年7月，《政府信息公開條例》草案成文。2003年6月，全國政務公開領導小組成立，2004年3月，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，將政府信息公開作為推進依法行政的重要內容。2006年1月，國務院信息辦會同法制辦制訂完成了《條例》草案，并上報國務院;同年10月，中共十六屆六中全會提出將政務公開作為促進和諧社會建設的重要制度保證。2007年1月，《條例》經國務院常務會議討論通過。2008年3月，十一屆全國人大一次會議的政府工作報告中指出，“大力推行政務公開，健全政府信息發布制度，完善各類公開辦事制度。”2008年5月，《條例》正式實施。至此，《政府信息公開條例》以法律的形式，對我國政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和保障等內容作出了全面、系統的規定，明確了各級政府開展政府信息公開的法定義務，標志著我國政府信息公開工作步入制度化建設的新臺階。

(二)研究綜述

學術界對《政府信息公開條例》的研究主要集中在三個方面:一是對于《條例》的解讀。姚斌(2013)從“歷史信息”的邊界視角分析認為“本屆政府的外部歷史信息”屬于信息公開的范疇，其公開仍會受到秘密和隱私等實體性事由的影響，但對于可分割的歷史信息，可以運用區分技術予以部分公開。章劍生(2012)認為涉及國家秘密的政府信息屬于絕對不公開范圍，與國家秘密相關的“工作秘密”、“內部公開”與“內部資料”，在政府信息公開過程中應當從嚴解釋，不得以此收縮政府信息公開的范圍。王玉林(2011)運用射線模型理論分析《條例》中關于政府信息不予公開的規則，發現《條例》對公開和不予公開的列舉規定邏輯難以自洽。趙冬、肖志宏(2008)認為政府信息公開制度與個人信息保護制度密切相關，《條例》部分條款分別體現了個人信息保護的范圍、原則、例外和救濟等方面內容，在成為解決當下部分個人信息保護問題的直接依據的同時，也為今后個人信息保護的專門立法奠定了基礎。

二是《條例》實施與具體工作的關系。吳鋼(2008)在《條例》實施的背景下，為了有效地發揮圖書館的作用，從政府信息的寄存、組織、服務等方面分析了圖書館應該采取的措施，例如館員要熟悉政府出版物出版和利用情況、對政府信息進行有效的組織、建立政府信息集成平臺、開展多樣的政府信息服務、發揮圖書館的交互功能等。楊潤珍、傅電仁(2012)認為《條例》施行以來，檔案部門(具有雙重職能的檔案局、館)普遍開展了自身形成政府信息的公開工作，但在政府信息查閱場所建設方面存在質量不高、效果不好的問題，特別是對檔案館和機關檔案工作機構(檔案室、信息中心、部門檔案館等)保管檔案中政府信息的公開多持否定或觀望態度。董斌(2010)闡釋了《條例》實施后對于新聞媒介的影響:記者采訪報道政府信息有了法律依據;提高了采訪成功機率;當新聞媒體要求獲取政府信息被無理拒絕時，可舉報、申訴、起訴相關政府部門;媒體采訪報道政府信息業務中的法律風險相應增加。

三是對《條例》實施情況的研究。何彥鴦(2012)認為《條例》在實施過程中面臨公開范圍不明確、公開方式滯后、監督和保障不力等難題，嚴重阻礙了政府信息公開工作的開展。龐君煥(2011)認為《條例》在實施過程中面臨如下問題:政府信息公開的自覺意識有待提高、技術問題需要進一步解決;知情權有缺位，《條例》法律效力的困窘;對于國家秘密、商業秘密和個人隱私，沒有進一步明確自身的內涵和外延;缺乏相應的司法救濟途徑。王軍(2012)研究了信息公開制度中的“隱性陰影”，即公開制度中存在的隱性盲點，該盲點被操縱者利用形成潛伏程序，名義程序運行被潛伏程序實質性地架空，從而產生公開程序失靈，執法效果脫軌，引起公眾不滿。必須全面梳理與公布行政信息的項目，以效果為目的，設定信息公開的項目，并增加其可驗證性，促進行政法治。

二、分析框架與結果

在《條例》的指導下，我國政府信息公開工作已經規范化運作五年多了。如何對《條例》實施五年來地方政府信息公開工作總體情況進行評價，本文通過分析地方政府信息公開指數、組織機構建設、制度規范與平臺建設、信息公開績效、政民互動情況等指標，觀察評價《條例》頒布以來政府信息公開工作的執行情況與實施效果。

(一)指標分析

指標1:組織機構建設。《條例》規定地方政府要指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。政府信息公開工作機構具體承辦本行政機關的政府信息公開事宜、維護和更新本行政機關公開的政府信息。通過這一指標的設立，可以分析地方政府在實施《條例》過程中是否有一個良好的組織架構予以保障。

指標2:制度規范與平臺建設。《條例》規定各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度。同時，政府信息公開必須依托一定的平臺。通過設立這一指標，可以了解《條例》頒布后各地方政府制定的推進地方政府信息公開工作的具體制度、細則以及地方政府信息公開網站的建設情況。

指標3:信息公開績效。信息公開績效主要是用以評價《條例》實施后信息公開工作的具體效果，這里我們主要引入地方政府主動公開的信息數以及公開的信息內容，以此觀察信息公開績效情況。

指標4:政民互動情況。《條例》規定，除了行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。因此，政民互動是政府信息公開工作的一個重要方面。

(二)數據來源

本文的資料、數據和案例主要來源于:我國31 個省級行政區政府2009－2013年在官網上發布的155 份地方政府工作報告;中國軟件測評中心在官網上公布的2006－2012年政府信息公開指數數據。

(三)分析結果

1.基于信息公開指數的宏觀分析。我國政府信息公開指數，由中國軟件測評中心參照工信部“政府網站發展評估核心指標體系(試行)”中有關信息公開指標進行實際測算得到。指數測算包括各省級政府主動公開的信息量、依申請公開量、年度新增量等。我們依據中國軟件測評中心公布的2005－2012年中國政府網站績效評估總報告，選取各省級政府網站評估結果，測度《條例》正式頒布后在全國省級地方政府層面的執行效果。

其一，經測算2005－2012年全國31 個省級地方政府信息公開指數的平均值分別為:0.5261、0.5345、0.4439、0.5735、0.5806、0.5181、0.5668、0.7116。通過對《條例》實施前的2006年、2007年，以及實施后的2008－2012年全國信息公開指數平均值進行比較可以看出，除了2008年《條例》實施元年各地對信息公開數量進行調整，指數出現下滑以外，全國信息公開指數整體上呈現逐年遞增的態勢。將《條例》實施前后進行比較，可以看到，實施前政府信息公開的平均指數為0.501，實施后為0.590。這說明，《條例》的實施對政府信息公開有明顯的效果，信息公開指數提升了0.09。

其二，通過對全國政府信息公開執行效果的整體觀察，我們發現:①全國信息公開的整體水平有所提高，省際之間的差距逐步縮小，全國平均水平平穩增長;②上海、北京、浙江、陜西等四省市政府信息公開執行效果一直處于領先的位置;③西藏、寧夏兩地政府信息公開執行效果處于相對較為落后的位置;④四川政府信息公開執行效果提升最快，而安徽、江蘇則存在后退跡象。

2.基于信息公開工作的微觀分析。第一，組織機構建設。我國地方政府信息公開工作一般都由各省、直轄市、自治區政府辦公廳主管負責，寧夏則由自治區政府法制辦主管負責。在組織管理形式上，內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、安徽、江蘇、重慶、廣西、湖南、云南、四川、西藏、寧夏等地設立了政府信息(政務)公開領導小組;天津、山西、黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、四川、甘肅、青海、河南、陜西、山東、新疆等地在政府辦公廳內設立電子政務辦公室或信息公開辦公室;福建、陜西、湖北等地建立了“聯席會議制度”，以各級聯動的方式開展政府信息公開工作。但是，這些組織管理也存在管理形式不規范、隨意性強等問題。因此，在組織管理形式上，各省級地方政府在信息公開工作中還沒有形成較為統一的組織架構。

第二，制度規范與平臺建設。繼《條例》頒布和實施之后，國務院辦公廳又相繼發布了《關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》和《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》等政策文件，以指導各級政府更好的解讀和落實《條例》。

為了落實《條例》，各省級政府都積極編制和發布了與之配套的制度措施。內容包括:指導意見、工作要點、管理辦法、制度規定、實施方案、考評細則等。這些制度措施的編制與出臺，為各省級政府采取有效措施，狠抓工作落實提供了法規依據，推進了全國各地政府信息公開工作的順利實施，完善了我國政府信息公開工作制度體系。我們統計了各省在2008－2011年各年度報告中體現出的省級級別的政策文件數量，其中內蒙古自治區制定、發布的與《條例》配套的信息公開工作指導性政策文件數量最多，其各年度報告中體現的數據為101項。此外，北京(31項)、天津(22項)、山西(23項)、山東(24項)、云南(23項)、青海(22項)、海南(21項)等省市在2008－2011年度報告中體現出的規范性政策文件數量也較多，均超過了20項。這些配套制度的出臺，有效地推動和規范了地方政府信息公開工作。但是，也有一些省份配套制度較少、規范性較差，省與省之間的差異比較大。這說明，在制度措施的制定上地域性較強，全國還沒有形成統一的規范。

在網站平臺建設上，目前只有安徽、江西、海南、四川、云南、甘肅等省單獨建立了政府信息公開網站，并通過這一平臺整合政府各類信息資源，展示政府信息公開的目錄、指南、工作報告等，方便公眾對政府信息的檢索與查閱。其他省份的網站平臺建設則基本上依托政府官網，并在政府官網上開設信息公開專欄傳達公開各類政府信息。這說明，在政府信息公開的網站平臺建設上，全國并沒有一個相對統一規范的要求。

第三，信息公開績效。本研究將地方政府是否主動信息公開作為判斷信息公開績效的主要依據。統計數據表明，31 個省級行政區政府絕大多數都公布了政府主動公開信息情況。其中，山東、湖北兩省五年來每年主動公開信息數都超過100 萬條;江西、云南、廣西、四川、重慶等省市從2009年起，每年主動公開信息數也超過100 萬條;貴州省從2010年起，每年主動公開信息數超過了100 萬條;河南、安徽兩省2011年后主動公開信息數也超過了100 萬條。值得提出的是，四川、貴州和廣西三地部分年份主動信息公開數量很大，有的年份甚至達到300 萬條、500 萬條，最多的貴州省2010年主動公開信息數目為785 萬條，居全國31 個省市區四年榜首。相較而言，上述省市區政府信息主動公開工作成效比較顯著。

需要指出的是，廣東、江蘇、浙江、陜西、寧夏等省區統計的主動公開信息數基本上是通過門戶網站公開的信息總數。陜西、新疆等地部分年份采用的統計方法與其他省市有所差異，在其報告中有以卷、件、條、張、項等為單位表述的不同類型、多種形式的主動公開信息情況，因此其主動公開信息開展情況無法與其他省市區進行比較。由于各地方政府公開信息內容的側重點有所不同，各地方政府主動公開信息數量的統計方式也不盡相同，因此很難通過政府主動公開信息總數來準確衡量各地方政府信息公開工作的情況。所以，適時規范主動公開信息的標準，有助于政府信息公開績效的提高。

第四，政民互動情況。政民互動情況我們主要是通過依申請公開政府信息情況和因政府信息公開申請行政復議情況來觀察。

(1)依申請公開政府信息情況。從全國31 個省級行政區政府公布的依申請公開政府信息情況來看，31個省市區政府全部都公布了依申請數。其中，北京等20 個省市區政府還公布了依申請答復情況。

具體來看，吉林省2009年度依申請公開政府信息件數最多，達到99318 件，之后的2010－2012年度，吉林省依申請公開政府信息數目仍然分別超過了1 萬件。北京(2011－2012年度)、河南(2008－2012年度)、浙江(2010年度)、山東(2008－2012年度)、山西(2009－2012年度)、云南(2008－2012年度)、甘肅(2010年度)、上海(2009－2012年度)、安徽(2011－2012年度)、廣西(2009年度)、四川(2009年度)、貴州(2011－2012年度)等省市區依申請公開政府信息的件數在上述年度也都超過了1 萬件。這說明，公眾對于政府信息公開的需求非常強烈，希望政府能夠公開更多有用的信息。可喜的是，雖然上述省市區年度依申請公開的政府信息數量較多，但是由于工作人員配備到位，依申請公開工作操作科學規范，使得上述省市區年度依申請公開的辦理完結率達到了90%以上。從各地依申請公開政府信息情況來看，大多數省級地方政府都積極地推進政府信息公開工作，力求政務透明、促進政民互動。公眾對于依申請公開政府信息工作的開展情況以及處理結果也都表示比較滿意。

(2)因政府信息公開申請行政復議情況

從2010年開始，全國31 個省級行政區政府均公布了因政府信息公開申請行政復議、提起行政訴訟、引起申訴舉報的情況。

2008－2012年，北京、上海、浙江等省市出現較多的因政府信息公開而申請的行政復議與行政訴訟。上海市不僅2012年復議事件達到1218 件，其他年份也都超過600 件;北京市2011－2012年因政府信息公開引起的訴訟案件也很多，分別達到500 起以上。上海、浙江兩地的訴訟案件也都超過百起。

數據顯示，江蘇、海南、廣西、寧夏、新疆等省區的申訴舉報、行政復議以及行政訴訟事件幾年來其數量基本為零。山西、內蒙古、黑龍江、重慶、江西、廣東、陜西、云南等省區出現的申訴舉報、行政復議與行政訴訟事件也較少。

通過各地依申請公開政府信息情況及因政府信息公開申請行政復議、提起行政訴訟、引起申訴舉報的情況，可以得知各地政民互動的狀況，也從側面反映出各地方政府對于政府信息公開工作的宣傳是否到位，為公眾提供的參與渠道是否順暢。依申請公開政府信息數量較多的省份，雖然在一定程度上表明地方政府對信息公開工作宣傳比較到位，為公眾提供的參與渠道比較順暢，但也存在政府信息公開內容是否全面、準確，是否及時主動公開抑或重要政府信息未予以公開的情況。因政府信息公開申請行政復議，提起行政訴訟，引起申訴舉報情況較多的地區，雖然在短期內可能給地方政府的行政工作帶來諸多不便，但卻強化了政府服務職能和政府信息公開的效能。這說明，這些地方政府可能發布了較多為公眾關注的政府信息，政府信息公開工作得到了公眾的積極參與和反饋。公眾的廣泛參與及意見反饋對于政府行政機關核查業務信息、完善行政決策起到了推動作用，政府依法行政得到了有效監督。

三、討論與建議

(一)進一步深化和拓展政府信息公開的內容、形式及重點信息公開工作

目前，地方政府信息公開不同程度地存在著內容簡單、流于形式的現象。主要表現在，動態性的政府信息公開不夠及時全面、行政審批程序及其結果公開不透明不到位、缺乏適于社區、農村等基層群眾方便查閱的政府信息公開形式。為此，地方政府要進一步深化和拓展政府信息公開的內容與形式，提高政府信息公開的效能。

首先，深入貫徹《條例》，加大政府信息主動公開力度，積極穩妥地推進財政預算、社會公共資金使用、公共資源配置、重大行政審批、社會公益事業建設、依法行政等領域的信息公開，促進行政權力公開透明運行。主動公開公權力大、公益性強、公眾關注度高的政府信息內容，以保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，地方政府還要高度重視并認真抓好化解社會矛盾和解決重大事故、事件的政務公開工作，進一步暢通公眾表達訴求、反映意見、解決問題的途徑，公開辦理過程和處理結果，提高行政透明度。在重大事故、事件的處理上，按照及時準確、公開透明的要求上報和發布權威信息，公布事實真相，全面客觀的介紹事件進展情況、政府舉措和公眾防范措施。對社會上流傳的不真實信息，相關部門應及時予以澄清。其次，抓好政府信息公開的載體建設，強化和完善政府信息公開平臺的目錄導航、信息檢索以及依申請公開等支撐功能，不斷完善擴大政府信息主動公開的范圍、數量，及時更新信息公開內容，動態地公布政府行政審批過程和處理結果。再次，努力推動和加快政府信息公開工作向基層延伸。構建省、市、縣(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)等多級政府政務公開和政務服務體系。廣泛設立基層政府行政服務中心，完善服務中心配套設施的建設。依托居委會、村委會等基層群眾自治組織，依靠基層信息服務站、農村書屋等現有資源和設施，為公眾就近獲取政府信息提供便利，實現政府信息公開逐步向社區和鄉鎮延伸。

(二)進一步健全政府信息公開的相關工作機制

地方政府要緊密圍繞當地經濟建設和社會發展，以服務百姓為中心，以建設“法治政府”、“責任政府”、“效能政府”、“陽光政府”為目標，以推進政府信息公開、政務公開、權力透明為重點，建立健全相關工作機制，加大政府信息公開工作的落實力度，切實提高政府信息公開的社會效益，推動地方經濟社會更好更快的發展。

首先，健全、充實政府信息公開工作機構和人員，明確任務和責任，建立主管部門協調，職能部門密切配合的工作格局。政府信息公開要做到有專門機構負責、有專門人員承辦、有充足的經費保障和技術支持。其次，實施內外并舉的政府信息公開監督考評、督辦督察的工作機制，加大工作落實力度，將政府信息公開置于機關部門、社會公眾、新聞媒體的監督之下，以確保政府信息公開的完整性、安全性、科學性和合理性。

(三)進一步規范政府信息公開工作的標準與流程

許多情況下，地方政府信息公開由于缺乏統一的標準和規范的流程，導致受理依申請公開的渠道及形式比較單一，處理結果的反饋也不盡如人意。為此，地方政府要進一步制定科學規范的工作標準及細則，規范信息公開工作的具體流程。

首先，推動政府信息公開的標準化和規范化建設。進一步規范公文類信息備案管理，制定信息發布協調、保密審查等程序。完善信息公開目錄及指南編制、年報編制發布、工作統計等配套基礎性制度，加強政府信息公開工作的統一性與規范性。其次，加強政府信息公開的宣傳和引導工作。努力豐富和拓展依申請公開的受理渠道，不斷完善政府信息依申請公開的受理機制和答復機制，規范工作規程，明確責任分工，確保應該公開的事項都能夠得到及時的公開。進一步細化完善現場受理、網上受理等不同形式的依申請公開的具體流程和處理機制，充分利用各級政務服務中心等依申請公開受理點以及網絡平臺，確保公眾的依申請公開得到無障礙受理、快節奏流轉和答復，為申請人提供便捷的依申請公開服務。最后，加強政府信息公開保密審查工作，進一步完善政府信息公開保密機制。政府認真貫徹落實國家有關保密法律法規和國務院辦公廳及地方政府有關政府信息公開保密審查要求，積極開展對新修訂的《保密法》及政府信息公開保密審查制度的宣傳、培訓，提高各級各部門政府信息公開的保密安全意識，處理好“保密”與“信息公開”的關系。在確保國家秘密安全的情況下，依法妥善處理涉及敏感問題的政府信息公開申請，保障申請人的合法權益，積極穩妥地推進政府信息公開工作。