論行政體制及其改革方向：以建設政府公信力為中心

金東日

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071)

由于種種原因，政府公信力問題已成為“熱門”話題。這里所說的種種原因，如危機狀況下的政府不誠實應對(如“非典”、松花江污染事件等)，嚴重的官員腐敗及違法亂紀現象，選官任官上的任人唯親、“官官相護”、“暗箱操作”等現象的頻頻發生，以及官員說假話套話和嚴重的形式主義等，都可看作是降低政府公信力的直接原因。

但是，如果把這些原因本身當作醫治公信力低下病癥的出發點，因這些原因太過瑣碎而落得“治標不治本”的結果，則難以指望長期有效地提升政府公信力。為了修補政府公信力而要切入的“本源”究竟是什么呢？我們知道，在一個社會領域或組織中具有普遍性的問題及其產生原因不能歸咎于個別人的錯誤，只能從產生這些問題的體制中去尋找。換句話說，如果某種問題具有普遍性，那么相關的體制肯定有問題。當然，本文的討論還沒有展開，因此這種斷言還只具有假設性質。然而，這種具有假設性質的斷言說明，至少有必要從體制的角度探討政府公信力問題。

另一方面，政府公信力低下不僅意味著政府形象欠佳，更重要的是直接影響政府的政策執行力。如果情況嚴重，政府不僅會成為低能或無能的政府，甚至有可能成為導致社會不穩定的直接原因。因此，即便僅僅出于提升政府公信力的目的，也要正確理解行政體制和政府公信力的概念及兩者之間的關系，以及為此如何選定行政體制改革的方向和關鍵路徑等問題。要做到這一點，必須重新審視改革開放以來有關行政的改革。這些就是本文將要探討的問題。

一、行政體制的涵義

所謂行政體制，是規定行政領域或行政組織的基本運行方式和性質的概念①金東日：《論體制及其先進性》，《學海》2012年第1期。，這是在一般意義上對行政體制的界定。在國家層面上，行政主要承擔的是政策執行和社會管理的職能，但由于國家的性質不同，各國行政的地位和性質也不同。這意味著，行政體制的地位和性質并不是自我規定的，主要取決于與其他“實體”的基本關系，這種基本關系限定了行政的基本運行方式和性質及作用范圍。從行政在整個國家運行上的地位(也是政策過程的角度)來看，這里所說的“實體”主要是指政治和社會，這也是行政的上下界限，行政的職能范圍也由此決定。政治決定政策的主要內容，而社會是行政的對象。行政同政治及社會的關系如何，將決定行政的基本運行方式和性質及作用范圍，我們由此能夠把握某種行政的基本類型。雖然根據不同的標準可以劃分很多行政體制類型，但本文所說的基本類型主要是依據相互聯系的以下兩個選項的回答而劃分，即從屬還是獨立，強勢還是溝通。這里的選項當然是相對意義上的，即在各對中的每項都是被假定的極端狀態，而這兩段之間可以有若干個不同的定型狀態。實際上，這里的每對選項，可當作考察現實行政體制的視角。

從屬還是獨立的問題，主要是行政同政治的關系問題。在一個國家中，政治和行政是最具主動性和力量的兩個領域，而這兩個領域是由各具行動力的實體構成。自行政相對獨立于政治以來，在各國實踐中曾出現過政治上位、行政上位、各具獨立性的三種典型類型。如果是政治和行政結合在一起的“上位”體制(不管是政治上位還是行政上位，都是處在上位的運行邏輯主導這種“一體化體制”及其運行)，那么由于這種體制的強勢性而使社會失去自律性的可能性很大。強勢意味著因其強勢程度相應地貫徹自己意志的可能性增大，也就意味著在不同實體之間進行交流時溝通協商可能性的降低。而這里所說的溝通協商主要是通過理性討論以和平的方式(排除以強勢壓制對方的方式)解決公共問題的努力。至于行政內部的具體秩序，受由這種體制性質和基本運行方式或體制的原則性或象征性所決定的機制安排、職能分工、制度規則等的影響。由于體制所具有的整體性，在其影響范圍內的機制、職能、制度規則，甚至選擇官員的標準等都要大體符合體制的要求。也就是說，是行政體制的整體性決定具體機制和職能，以及獎懲官員的基準，由此形成一定范圍(無論其大小)內的行政秩序。顯然，這里采取的是整體決定部分的立場。

這里之所以采取整體決定部分的立場，是因為歸根結底行政是為執行好政策和管理好社會而被打造的，而不是像社會那樣具有“自然歷史過程”的性質。政治具有或至少多于行政的“自然歷史過程”性質(在這種情況下，其領域中的部分及個體的互動對整體的影響很大)。雖然政治也有可打造的部分(該部分可以通過法律制度來予以塑造)，但至少與行政相比現實力量對比的影響遠大于被塑造的成分。在這個問題上，我們有必要區分體制形成時期和定型之后的整體與部分之間的關系。

當然，行政體制并不是“萬能”的，其局限性來自體制的根本特征——整體性。因此，除了已經提到的機制和規則等之外，文化傳統、行政官員的知識結構和心態，以及每個行政體所處環境和具體情境等也影響行政過程及其結果。

二、公信力及其建設條件

由于政府所承擔的功能和所處地位，政府行為本質上是公共性的，但這里所說的 “公”顯然是指“公眾”。關于公共性的這種理解，是同其中的關鍵詞——“信任”相關，信任并不是被信任者(即信任的客體)自封的，其高低取決于某種主體(公眾)對某一客體(政府)的看法。所謂信任，指的是對某人期望的信心，它是一種社會關系，是從已有證據中進行的推斷，而且借助各種符號來得到控制。[注][德]尼古拉斯·盧曼：《信任》，瞿鐵鵬譯，上海人民出版社2005年版，第1、7、33、39頁。因此，可以把政府公信力理解為公眾對政府期望的信心程度，但這是依據已有證據進行的推斷，即在已有經驗和知識的基礎上積累的。政府公信力實際上是公眾與政府間各種關系(當然包括政府各部門及成員乃至各種群體及其成員間的復雜社會關系)的一種，是有關公眾對政府及其成員言行可信或不可信的信念。這種信念是在各種復雜因素的影響下政府和公眾之間展開的互動中產生的。

那么，公眾主要根據什么來判斷對政府誠信與否的信念呢？

無論什么時代何種類型的政府，都具有公共性(維系社會最基本的秩序及安全保障等)，公共性是政府存在的基本理由。政府需要維持龐大的組織規模(與其他組織相比)，為此政府需要通過征稅的基本途徑來充當其經費；政府還合法地掌握著各種稀缺資源。而這里所說的“法”指的是給某一政府提供存在和運行基礎的法律規章和其社會普遍接受的常識或政治文化傳統等，這些要得到當時公眾的普遍認可。這些是判斷某一政府可信或不可信問題的基本依據。當然，這些依據隨著時代的變遷而發展變化，否則就會失去其作為依據的合理性。這里所講的合理性并不是嚴格意義上的，而是在上述“合法”依據基礎上根據政府及其成員的行為是否可接受的粗略推理[注]關于合理性的概念，以下三位學者的觀點可以提供較為完整的內容：所謂合理性是將個人的選擇置于合理審查之下的方式，雖然這種審查本身缺乏必真無疑的檢驗，但我們毫無困難地觀察到許多選擇的非理性，而在合理性問題上選擇的理由才是合理性的根據。參見[印]阿瑪蒂亞·森：《理性與自由》，李風華譯，中國人民大學出版社2006年版第4、31、33-34頁。但這里的根據主要還是指知識，即一種表達的合理性取決于它所體現的知識的可信性。參見[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論》，曹衛東譯，上海人民出版社2004年版第8頁。在行政領域中特別重要的是由赫伯特·西蒙提出的有限理性和程序合理性觀點。由于這些觀點已被學界廣泛接受，這里只增補金榮枰關于程序能夠合理的以下條件：批判的制度化；程序的公平性；程序的公開性；程序的適當性。參見[韓]吳錫泓、金榮枰：《政策學的主要理論》，金東日譯，復旦大學出版社2005年版，第9-15頁。。之所以說是粗略的，是因為公眾在信任度問題上的判斷并不是進行嚴謹邏輯推理的結果(雖然在“公眾”的信任度中包含著學者們的學理意見且往往產生重要影響，但這種觀點與公眾的判斷之間存在著很大距離)。公眾不僅對法律規章及政治文化等沒有具備很合理(學理上)的知識，對政府及其成員的行為也可能是“道聽途說”，更多的可能就是“應該”或“不應該”之間的某種模糊感覺下的判斷。但是，關于政府公信力的這種說明并不是說公眾的判斷無足輕重，更不應該認為公眾關于政府公信力的判斷是錯誤的。其主要理由除了公信力對于政府所具有的重要意義而不能無視公眾的判斷，以及大多數公眾對政府公信力的看法并不是正確與否的問題(而是政府必須接受的客觀事實)等之外，還因為信任是一個與被評價者(政府及其成員的行為)的過去密切相關的判斷。這種判斷雖然是積累而成的，但也有關于現狀的綜合成分，如產生不信任經驗的條件現在仍然沒有消除，或者在缺乏區別對待過去與現狀的“證據”的情況下公眾不太可能改變原先的立場。

因此，在扭轉政府公信力低下狀態的問題上，重要的是如何積累能夠改變原來立場即產生不信任信念的“證據”，這實際上是提升政府公信力的條件問題。建設政府公信力的主要條件如下：

首先，法制化。在構建政府公信力上最堅實而基礎性的條件就是政府構成和運行及其成員行為上的法制化，因為法制化意味著確定性和公正性。而且，在政府運行上比較重要的程序和運行方式及政府行為底線等，通常都通過法律規章予以規定。由于這種法律規章是在公開并嚴格得到遵循的情況下才具有其存在價值，而且其內容涵蓋在其規定范圍內所有個體的行為(即具有普遍性)，因此在法制得到尊重的社會中政府的公信力通常比較高。

其次，公開化。所謂公開化是指有關政府運行、公務員的選拔和獎懲(包括重要領導人的收入)等方面的公開。其理由很簡單，公開化程度越低，相關公共事務被“黑手”操縱的可能性越大，或哪怕是誤解但被公眾猜忌的可能性也越大。

再次，言論開放。言論開放也有公開化的意思，但在這里具有特別重要的意義。這里所說的言論開放特別是指政府在嚴格遵循法律的基礎上，對社會不同聲音的寬容和尊重。譬如，在主流媒體上發出來的聲音都是一樣的，那么肯定有某一個“中心”控制著這些。也就是說，若大的社會和已經形成不同階層的國家只有一種聲音獨占著，就意味著在強有力的中心掌控下其他聲音被壓制的可能性，這是常識性的問題。在這一過程中當然存在著某種真相被歪曲的可能性，因此即便是政府所說的確實是真相，公眾也有可能保留對這種統一觀點的懷疑態度。

最后，責任政府和問責制。假如有一種不使用暴力的非責任政府(在政府公信力問題上必須排除暴力恐懼，因為公眾不可能對這種政府給予信任)，只有在以下兩種情況下才能具備公信力：一是英明的當政者從來都不犯錯誤，因此已經形成了絕對信任而且這種情況永遠持續下去；二是公眾沒有任何判斷是非的能力，簡直到了一群傻瓜的地步。但這兩種情況都是不可能存在的。現實的情況是，任何政府都要對自己的存在價值和意義做出某種界定(而公眾至少能夠接受)，并在此基礎上對公眾有所交代。雖然在現實中的政府都處在極端的非責任政府和理想狀態的責任政府之間，而且公眾也只能根據所需信息并通過具體比較才能做出較為全面的判斷，但這種說明有助于我們理解問責制在政府公信力問題上所具有的意義，即政府公信力在很大程度上取決于問責制的完善程度。

政策的連貫性和穩定性及重要官員的言行等，也都影響政府公信力。在政策及政府項目經常發生變化，或者位于重要職位的官員言行不一致或套話連篇等情況下，公眾很難對政府給予信任。

以上所提到的各項，對于提升政府公信力雖然不是充分條件，但無疑是必要條件。也就是說，在當今世界中上述條件不能得到滿足的情況下，基本上不太可能建設較高程度的政府公信力。

三、中國行政體制對政府公信力的影響

由于中國“政治上位的政治與行政一體化”體制[注]金東日：《中國政府過程的體制癥結探析:以政策過程為中心》，《學海》2008年第2期。，當今中國的行政政治化特征很突出，但又由于“一體化”，行政占據明顯優勢的地位。這種特殊情況對行政的運行方式和政府公信力產生了重要影響。

因行政政治化而形成行政相對于政治的從屬地位，由此首先難以形成法制化，這也是改革開放伊始要建設法制而至今還沒有實現法制化的重要原因。政治相對于行政其法制化程度低，原因就在于政治終歸是為某種利益而以力量來說話的世界。這一點即便是在當代政治較為發展的國家也沒有改變，只是政治博弈的規則完善程度較高(即法制化程度較高)而已。這種規則的完善要以相應的力量來維持，不然足以壓制其他力量的政治勢力不會“自愿”放棄自己的既得權益。這種既得權益最直接地反映在行政領域，因為行政的主要價值就在于實現當政者的政治意圖或政策方向。問題是，由于行政掌握著大量資源的實際分配權且規模龐大，而且其專業化程度越來越高，因此既是為了控制也是為了提高其效率，古今中外通常都采用某種程度的法制化，使之保持以法律規章為基準的規范化。但這一點只有在同政治保持一定的距離時才能做到，這是必須適當分開政治與行政的主要理由。

在當今中國，由于從屬于政治的隸屬地位，行政官員的選拔、晉升等均以政治標準來進行。這不僅難以保障根據法律規章的行政獨立性，而且由于行政運行和政府行為主要以上級的精神和指令為依據，因此在行政領域中必然風行政治傾向性，由此形成以從上而下的等級制為主線的權力(說到底是“人治”)來構筑整個社會的基本秩序，而不是法治秩序，即行政的運行只能采取一味地聽從于政治的方式。某種意義上可以認為，所謂說假話、套話、官話的官僚主義風氣就是這種體制的必然結果。

另一方面，由于政治上位的政治與行政一體化，行政(在當今中國的情況下，這里的行政實際上是各級地方黨政)擁有相對于社會的優越地位。社會對于行政的弱勢地位主要由以下兩個方面決定：其一，雖然總體上看各級地方政府均屬于行政的范疇，但其中還有很濃厚的已經行政化了的政治(即各級地方黨組織)，這種“一體化”政府相對于社會各領域的強大優勢是不言而喻的。其二，這種“一體化”的強大優勢自然遏制了社會的自主性，從而導致社會的弱化。再加上“官本位”傳統，各級地方政府相對于社會的優勢地位是當然的結果。

相對于社會的優勢地位意味著政府通常不會受制于社會，除非社會“忍無可忍”而動員非法手段。而且，政府官員也沒有必要向社會負責，因為只要得到上級或與晉升相關的部門或特定人物的賞識就能保障其仕途之路，這種情況下社會也很難對政府及其官員進行有效問責。另一方面，權力集中、法制化程度低、“政治上位的政治與行政一體化”等因素結合在一起，“圈”內很容易形成“公權私有化”意識[注]例如，如下情景是我們經常看到的：多年“經營”(或主管“位置”)的部門被看作是自己的，因此在其部門中的關鍵位置上安排自己的親信。為了真正杜絕“任人唯親”，必須樹立“公私分明”的理念并把“公”置于公共的嚴格監控之下。對于“公”的任何壟斷都難以避免產生“公權私有化”的結果。，即把公共權力當作是“自己”的私有物。在這種情況下很容易把國家、政府、公共等予以混淆，而且認為“自己”控制所有公共資源，包括公共問題的決定權和公共言論在內是理所當然的。盡管近年來強調服務型政府，但由于上述種種原因，政府及其官員對社會通常采取強硬的方式。也就是說，這是在現有體制下難以實現服務型政府的主要原因。

可見，行政相對于政治的從屬地位和凌駕于社會之上的優越地位，至少有害于前述建設政府公信力的諸項條件。

然而，體制的整體性并不等于有關行政的全部，其必須通過機制制度等方面的切實安排使之現實化。反過來，機制制度難以落實又與相關體制不完善有關。這就是體制同機制制度的關系。在筆者看來，盡管改革開放以來進行過多次與行政相關的改革，但難以解決眾多問題的主要原因即在于沒有充分認識這一點。

四、重新審視中國行政體制改革

改革開放三十多年來，中國已發生了巨大變化，這是有目共睹的。但是，這種巨大變化是由什么引起的？又如何解釋在中國政府過程中存在的諸多問題？

從本文的邏輯來看，中國的變化基本上是由經濟體制的改革引起的，而其他的如政治、行政、社會管理等方面沒有根本性的變化。換句話說，改革開放以來中國的改革是集中在經濟體制，基本上實現了經濟體制轉變的軟著陸，并由此推進了經濟發展，取得了舉世公認的巨大成就。然而我們必須認識到，雖然由于不同體制間的必然聯系和體制所具有的整體性本質特征，經濟體制的根本變化肯定帶來其他領域或多或少的變化，但其他領域上的體制并沒有改變各自的核心，充其量只是“消極”地適應經濟領域的變化而已。

只要我們回顧改革開放以后中國所進行的所謂行政改革內容，就可理解上述說明。自1982年開始，行政改革大體有以下五個方面內容：職能轉變(包括政企分開)；精簡機構和機構調整；調整中央和地方的關系；實行公務員制度；包括審批在內的程序和相關法律制度上的改變或修訂等。

職能轉變當然涉及行政或政府，但這是在計劃經濟時期的說法，在市場經濟體制下政府本來就不擁有像計劃經濟時期的那些職能。因此，把計劃經濟時期的政府職能“下放”給市場或企業，說到底是為實現經濟體制的轉型而必須采取的舉措(至少在市場經濟體制下)，其主要目的并不是為了追求行政體制本身的通常目標，如使之更加有效、廉潔、合理等(即便有這方面的目標，其判斷基準還是經濟)。還有，從1982年開始的精簡機構具有濃厚的修補性質，這主要是指“文化大革命”結束到1981年為止的政府機構突然嚴重膨脹(1981年中央政府機構已達100個)狀況必須得到遏制的局面。后來在推動農村經濟和城市經濟等改革的同時，不僅基本實現了政府職能的轉變，而且在加入WTO后逐漸與世界經濟接軌的過程中，修補了程序和法律制度方面的缺陷。但是，所謂職能轉變和精簡機構及機構調整，以及程序和法律制度上的改變等并沒有改變行政在整個國家中的性質和地位(即從屬于政治和凌駕于社會的地位)，只是行政系統內的部分調整。

由于中國的中央和地方的關系并不是以法律為基礎的地方自治，而是尋找中央集權(有效執行中央政策)和調動地方積極性之間的一種適度點問題，帶有很強的隨意性或臨時措施的性質，因此筆者也曾經指出中國中央和地方政府之間的關系是行政分權而不是政治分權[注]金東日：《行政與現代化:以中韓兩國為例》，天津人民出版社2004年版，第113頁。，這一點在改革開放前很清楚，改革開放后也沒有根本的改變。但是，由于中國的政治行政化和行政政治化，中央與地方的分權實際狀況非常復雜。因為，當今中國的行政不僅沒有具備依據法律的相對獨立地位，而且作為其本質特征之一的法制化程度在行政建立和運行方面相對較低。因此，中央和地方間的分權不僅沒有具備政治性(即政治分權，其核心內容是以憲法等相關法律為基礎的地方自治)，其行政性也弱，即在法定范圍內的行政系統內部授權(行政分權)性質也比較弱。另外，中央和地方間的分權問題說到底是屬于國家體制的問題，而不是政治與行政間的關系或行政與社會間的關系問題。在當今中國，上級可以罷免一級人大選舉產生的地方政府行政首長，社會也沒有獲得制約或決定行政的真正手段。從以上理由上看，當今中國的“分權”還沒有具備可歸類到政治分權或行政分權的性質，如果一定要歸類，只能說具有“過渡”性質。

自1993年開始實行公務員制度(以《國家公務員暫行條例》為標志)以后，中國不僅轉變了主要看重“紅”而忽略“專”的原來做法，而且為經濟體制的轉型提供了切實可行的組織保障。但是，中國的公務員制度也是不完整的，因為政治行政化和行政政治化及法制化滯后，中國不提倡基于法律規章的“中立”原則。

雖然筆者不否認以上各種變化所具有的積極意義，但從體制所具有的基本含義上只能得出還沒有發生根本變化的結論。這恐怕就是在當今中國難以實現服務型、法治型、廉潔型政府，以及難以提升政府公信力的根本原因。

五、結語

為提升政府公信力所必要的條件幾乎涵蓋當今中國地方政府的所有重大問題，而且這些條件同現代意義上的行政體制具有密切關系。因此，無論是從為地方政府的運行提供堅實的基礎以求整個國家的長治久安，還是從很現實的角度上考慮，行政體制改革都是必要的。但問題是，行政體制改革究竟要以什么為主要內容？從上述的邏輯來看，該問題的答案比較簡單：行政要從相對于政治的從屬地位轉變為以法律為基礎的相對獨立地位，從凌駕于社會的優越地位轉變為解決公共問題的專業隊伍。關于行政體制的這種要求，就是基于上述行政同政治及社會經濟關系上的原本位置而提出的。但是，這種定位意味著至少要得到兩個方面的支撐：

其一，責任政府。由于當今中國的“政治上位的政治與行政一體化”體制，不僅難以推行真正的法治，而且地方各級政府及其主要領導的責任不明確。只對上負責的或只有“上級”才能問責的制度可謂權力問責，并不是現代意義上的責任政府，也難以充分實現問責的價值。要知道，責任政府同以行政基于法律的獨立地位是互為前提的關系，缺乏其中的任何一項都無法實現現代意義上的法治國家。

其二，社會自律。如果只有行政基于法律的獨立地位而沒有社會的自律及制衡，不僅無法改變地方政府及其官員凌駕于社會的局面，也難以完善解決公共問題的過程(即政策過程)。我們知道，盡管各級政府至今仍承擔著解決公共問題的主要角色，但隨著教育水平的提高和知識的普及，以及信息技術的迅猛發展，政府已經不可能獨立承擔解決公共問題的整個過程。當代的公共政策過程不僅需要廣泛的社會參與，而且社會是最終承受公共政策結果的一方。然而，為了社會參與公共政策過程的行為有效，社會必須能夠組織起來并具備相應的活動空間，這也是社會自律的必要條件。由此可以分散公共責任，并能夠實現整個國家的動態穩定。

當政府忠于法律和角色要求并成為解決公共問題的專業隊伍，而社會又能夠自律且具備為此所必要的相關條件時，可以通過理性討論來解決公共問題。所謂提升政府公信力，正是為有效、合理、公正地解決公共問題才必要和值得追求的。如果偏離這一基準，必將滋生更多的不信任。