制度規則失范與公平正義失和
——現時期中國政府深化改革的必解難題

張國慶 胡微微

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

當代中國正處在由傳統國家向現代文明國家的重大轉型進程中。現代文明國家具有兩個相互依存的價值內核:一是社會普遍認同的高尚的首要價值觀，進而得以形成社會主流價值及價值體系;二是各種政治力量共同遵從的國家憲政原則，進而得以通過有效的政治協商路徑實現制度安排，建構相對穩定的制度架構及制度體系。不難理解，首要價值觀決定制度安排的性質和方向，而制度的基本功效在于維護社會的首要價值。毋庸置疑，公平正義正是現代文明國家社會制度的首要價值①［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第1頁。。

對于處于轉型期的國家而言，社會多元化是不可避免的。這意味著，社會普遍認同的高尚的首要價值觀以及社會主流價值和價值體系的提出、形成可能爭論不休，各種政治力量共同遵從的國家憲政原則以及制度架構和制度體系的建構、穩固可能起伏周折。而且，“一個社會的成分越復雜，各種集團越是縱橫交錯，其政治共同體的形成和維持就越依賴于政治制度的功效”②［美］塞繆爾·P·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第7－8頁。，而政治制度發揮功效的前提是制度規則昭顯公平正義，因而使制度規則具有社會共識。

改革開放以來，中國通過政府主導和非均衡的發展方式實現了經濟的高速增長和社會財富總量的劇增，與此同時，“卻以另一種更快的速度造成社會的怨憤”③［美］塞繆爾·P·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第39頁。。概括地看，造成社會怨憤的基本問題在于社會財富(利益)分配的不公正，以至于中國家庭的基尼系數為0.61，大大高于0.44 的全球平均水平④《中國基尼系數0.61 高于全球平均水平》，《京華時報》2012年12月10 日。;社會財富分配的不公正折射的則是不同族群、不同個體人事實上享有的包括財產權、收益權、知情權、話語權等權利的不平等，而這種不公正、不平等的深層原因在于制度規則的失范，即規則的不公平。例如，公務員的福利待遇和消費制度，國有企業的資源占有和壟斷利潤，戶籍制度和城鄉二元結構等等。換言之，制度規則失范是造成社會公平正義失和的現實緣由。對此，中國共產黨以科學發展觀為思想引領構建社會主義和諧社會，明確提出“必須注重社會公平”，“把維護社會公平放到更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系”。①胡錦濤:《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，《人民日報》2005年6月27 日。如何使公平正義成為今日中國的首要價值，并為此建構昭顯公平正義的制度規則，乃是中國政府深化改革的必解難題。

一、概念界定與分析框架

制度是一個相對較為寬泛的概念，而正義觀則因時代背景、文化傳統而產生差異。學術界有關制度和正義的界定也在不斷的演進和發展之中，其中不乏觀點的沖突和碰撞。本文以制度規則為視角解讀公平正義問題，首先就需要對這兩個核心概念進行必要的界定和詮釋，以建立本文的分析框架。

(一)制度規則與失范

在眾多的制度規則研究中，概括而言，關于制度的定義有以下三種代表性觀點:第一，在傳統的政治學研究中，制度被認為是政治組織本身或政治組織之間的關系，它可以是“憲法、內閣、議會、行政機關、法院、軍隊、聯邦或自治的安排，甚至政黨系統”②Lecours André.New Institutionalism:Theory and Analysis.Toronto:University of Toronto Press，2005，p6.。換言之，傳統概念中的制度是指與政治活動直接相關的公共權力機關及其之間的相互關系、結構和安排等。第二種代表性觀點將制度視為行為的規則或準則。隨著以個人為關注焦點的行為主義、理性選擇等理論和方法的興起，相比公共權力機關及其之間的相互關系而言，將制度視為規則或準則的觀點流行起來。這種觀點把制度定義為人類共同體所賴以存在的辦事規則(rules)或行為準則(norms)的集合。被定義為規則或準則的制度，作為一種約束機制而存在，其功能在于影響行動者偏好、優化行動者行為。③Sue E.Crawford and Elinor Ostrom，‘A Grammar of Institutions’，American Political Science Review(1995)，Vol.89，No.3，p582.制度概念的第三種理解來自于社會學制度主義者，他們將制度的內涵擴展到更大的范圍內。制度不再僅僅指政治組織及其相互關系或準則，而且還包括了信念、價值、人的認知模式等影響個體行動的文化價值性要素。④Peter A.Hall，Rosemary C.R.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies (1996)，XLIV，936－957，p947.

我們認為，制度是指在一定的歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的要求社會成員共同遵守的行動準則，包括由這些準則體系所規定的社會成員間的地位、關系等。作為行動準則，制度是高度形式化的、系統化的規則，即在一定的意義上，制度就是規則的集合，制度對社會成員之間的結構、關系等特點具有決定性影響。本文中的制度規則是指系統化了的整體性制度體系，也包括整體性制度之下的具體規則，這也構成了本文分析制度規則失范如何導致社會公平正義失和的分析基礎和基本框架。

失范是關于制度規則研究的一項重要內容。無疑，失范總是與規范相聯系，失范是對規范的某種反動現象。由此，失范存在三種表現形式:(1)規范缺失，即制度規則的缺乏或含混不清;(2)規范偏離，即規范所產生的結果與社會所謀求的目標之間存在一定程度的偏差;(3)規范脫離，即個體對已有社會規范的反抗以致擺脫其控制。本文中，制度規則失范是指由制度規則產生的結果與社會公平正義要求相背離的制度現象。

(二)公平正義與失和

正義是人類學術研究歷史上亙古不變且常為新的重要的研究課題。無論是在東方還是西方，正義首先被認為屬于道德范疇，而公平、公正、正義等在道德范疇內是意義相近的概念。中國古人有云“公者無私之謂也，平者無偏之謂也”⑤《清·何啟》、“兼覆無私謂之公，方直不阿謂之正”⑥《新書·道術》。可見，它們常常被用于指個人的美德，并要求個人以公平、公正、正義的準則為人且處事，這也構成了正義范疇拓展的基礎。

隨著個人活動領域的不斷擴大，信息不對稱現象加劇，以道德為基礎的社會協調機制的有效性逐漸下降，公共的制度安排成為社會生活的關鍵構成要件之一，社會正義、制度正義等概念便由此誕生。與傳統意義上的正義概念不同，此時正義的概念成為評判社會制度安排的標準，是“好的東西和壞的東西在社會成員中的分配”⑦David Miller，Principle of Social Justice，Harvard University Press，2001，p1.的基本原則。作為一項基礎性規則，正義原則是合作達成的先決條件，也“支配著對制度的所有隨后的批評和改造”⑧［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第10－11頁。。

那么，怎樣的制度才是正義的呢?柏拉圖認為，“木匠干木匠的事，鞋匠干鞋匠的事，別的人也都如此，各自發揮自己的天然作用，不去發揮別人應發揮的作用，這種正確的分工反映著正義”①［古希臘］柏拉圖:《理想國》，馮國超主編，中國社會出版社2000年版，第148頁。在《理想國》一書中，這種觀點是以蘇格拉底之口表達出來的，但是關于觀點究竟是蘇格拉底還是柏拉圖的，學界是存在爭議的。有人認為雖然書中是由蘇格拉底表達的，但實際上體現的是柏拉圖的觀點。;亞里士多德認為，“正義(法意)與人身有聯系的;正義的(合法的)分配是應該讓接受事物的人與該事物的價值相當”②［古希臘］亞里士多德:《政治學》，馮國超主編，中國社會出版社2000年版，第89頁。，而且正義一定是公正的，“政治的公正是自足地共同生活、通過比例達到平等或在數量上平等的人們之間的公正。在不自足的以及在比例上、數量上都不平等的人們之間，不存在政治的公正，而只存在某種類比意義上的公正。”③［古希臘］亞里士多德:《尼各馬可倫理學》，廖申白譯注，商務印書館2003年版，第147－148頁。羅爾斯認為，社會基本制度對個體社會成員的權利和義務、社會合作產生的利益進行公平的分配和劃分是為正義④［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第5頁。，即公平的正義。

如前文所述，中國特色社會主義制度下的正義觀是公平的正義觀，基本的著眼點在于社會成員平等地參與市場競爭、參與社會生活⑤胡錦濤:《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，《人民日報》2005年6月27 日。，公平地享受基本權利、承擔社會義務。這也構成了本文對公平正義的基本界定。此外，本文中的公平正義不僅包含了以個人為著眼點的微觀的公平正義，還包含了以組織為著眼點的宏觀的公平正義。現代文明國家的社會制度既要能夠維護微觀的公平正義，同時也能保證宏觀的公平正義，才能為國家的穩定發展奠定堅實的制度基礎，才能維護社會首要價值觀和價值體系的穩定。失和，即失去和睦。在本文語境中，公平正義失和是指社會成員不能夠平等地參與市場競爭、參與社會生活，不能夠公平地享受基本權利和承擔社會義務。

二、當前中國制度規則失范的主要表現

(一)政府、市場和社會間的結構關系失衡

選擇追趕型發展戰略的發展中國家在發展階段初期，不可避免地面臨著政府與市場、政府與社會的重大價值選擇。隨著經濟的發展和社會的進步，這個重大的價值選擇不僅關系著經濟增長和發展，在一定的發展階段，更關系著社會的公平正義。在當代中國的發展進程中，政府與市場、政府與社會的關系失衡是現階段中國制度規則失范的主要表現之一，造成了社會公平正義的失和。

1.政府與市場關系的失衡

政府和市場是資源配置的兩種截然不同的方式。在市場經濟條件下，政府與市場之間的張力關系或結構直接影響著國家經濟的發展進程。政府和市場作為“有形的手”和“無形的手”互為補充:一方面，市場作為資源配置的基礎性機制，可以有效地解決政府在資源配置過程中經常發生的效率低下、公共政策失誤、缺乏激勵、“尋租”等問題;另一方面，政府對市場的適度干預可以彌補市場不足、拯救市場失靈，消除市場資源配置條件下可能產生的市場壟斷、價格扭曲等不利于經濟發展的現象。發揮政府與市場互補作用的基本前提條件是政府與市場相對獨立而平等的存在。然而，現階段中國出現了政府與市場關系失衡的制度失范現象，主要表現為以下方面:

首先，政府相對于市場的絕對優勢地位。自改革開放以來，中國政府破除原有觀念的束縛，確立了社會主義也可以搞市場經濟的基本理念。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會正式提出建立和完善社會主義市場經濟的目標，“大力發展商品市場特別是生產資料市場，積極培育……金融市場，發展技術、勞務、信息和房地產等市場，盡快形成全國統一的開放的市場體系”⑥江澤民:《加快改革開放和現代化建設步伐 奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利——在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告》，新華網1992年10月12 日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003－01/20/content_697148.htm。。中國市場經濟體制是在政府的主導或輔佐下有計劃、有步驟地逐步建立的，而且至今沒能脫離這一基本路徑。可以說，中國市場經濟的建立和完善在本質上是政府向市場釋放其所掌握的經濟權力的過程，進而政府也就掌控著釋放的速度、程度以及方式方法等。因此，在政府與市場的互動中，政府始終處于優勢地位。近年來，這一優勢地位最為顯著的表現就是國有企業對資源的占有、獲取壟斷利潤和強勢擴張，而以民營資本為主要形式的市場力量微弱，受到了政府行政權力的過多的、不恰當的限制，也就不可避免地使其他主體在市場競爭中處于劣勢地位，削弱了其他主體平等地參與市場競爭的能力。

其次，政府作為市場主體對市場的廣泛參與。在現階段的中國，由于政府和市場之間缺乏明晰、細致、穩定的關系準則，政府在與市場的互動過程中常出現錯位、缺位和越位，以致政府不僅作為一種強大的市場外部的監管力量而存在，而且為了實現一定時期內的經濟發展目標，政府甚至成為一支獨立的力量參與市場競爭。在這種情況下，政府兼“游戲規則制定者”、“游戲參與者”與“游戲評判者”于一身，致使政府之外的或與政府無密切關系的其他市場力量缺乏與政府平等溝通互動的基本能力和途徑，從而難以實現市場中的公平競爭。

因此，在現行的政府與市場關系的制度規則下，政府掌握著制度優勢、資源優勢、信息優勢、權力優勢等，導致政府與市場之間的關系失衡，其他社會主體平等參與市場競爭的公平正義得不到有效保障和維護，“權力的資本化和資本的權力化合流”①張國慶、曹堂哲:《權力結構與權力制衡:新時期中國政府優化公共權力結構的政策理路》，《湖南社會科學》2007年第6期。，進而造成了經濟領域的公平正義失和現象。

2.政府與社會關系的失衡

如果說政府與市場之間的結構關系影響著市場主體能否平等、公平地參與市場競爭，那么政府與社會之間的結構關系則決定著社會成員是否能夠平等、公平地參與社會生活。而現時期中國面臨的另一種制度規則失范即來源于政府與社會之間的關系失衡。

社會是“國家領土范圍內的居民及其群體的非國家組織與關系的總和”②唐士其:《“市民社會”、現代國家以及中國的國家與社會的關系》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》1996年第6期。，是政府與市場之外的國家中的第三股重要力量，是實現國家秩序、穩定和發展的關鍵性因素之一。政府與社會的平等的良性互動是二者之間理想的制度狀態。在良好的制度規范下，政府與社會能夠進行通暢的平等溝通，政府從而能夠切實掌握“人民最關心、最直接、最現實的利益問題”，使“改革始終得到人民擁護和支持”③胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的講話中要求“要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設、共同享有的原則，著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發展提供良好社會環境”。。但是在制度失范狀態下，政府與社會之間無法實現良性互動且表現出緊張關系(或稱為關系失衡)，甚至形成社會對政府的一定程度的對抗，官民沖突、官民矛盾即是這種緊張與對抗的具體體現。造成政府與社會關系失衡的原因并不是單一的，但是制度失范所造成的失衡是最為危險和激烈的。近年來，中國政府與社會之間的關系失衡越來越多地由制度規則失范引發，此種制度規則失范主要表現在以下方面:

首先，政府相對社會的強勢存在，主要表現為政府與社會之間的信息不對稱。由于政府的特殊性質，在一定意義上，其天然地具有信息優勢，因此信息不對稱往往表現為社會成員的信息匱乏。為應對這一問題，我國《政府信息公開條例》于2008年5月正式實行，但是政府與社會之間的信息不對稱現象仍廣泛存在。在實踐中，政府仍然抱有“保密是一般原則，公開是例外”的傳統觀念，多數停留在對規定、條例、辦事程序和結果信息等的公開，而在部分重要信息公開的有關制度規定上往往為政府留有較大的自主裁量權，造成政府與社會之間的信息不對稱，阻礙了二者的良性互動。

其次，弱勢群體的存在，特別是由制度失范導致的弱勢群體。實現社會公平正義的重要指標之一是社會中不存在非自然形成的弱勢群體，而制度是保護和減少社會弱勢群體的最為重要的保障。因此，政府與社會關系方面的制度是否失范的重要衡量指標之一，是制度本身是否造成弱勢群體的存在。顯然，在當代中國社會中，普通社會成員相對于政府而言已經成為了制度性弱勢群體，這也造成了公民與政府之間無法實現良性溝通，官民沖突事件明顯增多。

因此，在目前的政府與社會關系的制度規范下，社會與政府之間的關系顯著失衡，繼而引發一般公民與政府公務人員之間的個體關系的嚴重失衡。在這種失衡狀態下，社會成員平等地參與社會生活的能力明顯降低，進而造成了社會公平正義的失和。

(二)公民權利與義務的分配失衡

除了結構關系層面的宏觀公平正義之外，社會成員之間的公平正義是公平正義理論最為主要的出發點和落腳點。此時的正義是指權利與義務在社會成員之間公平的分配。現階段中國公民權利與義務分配關系的失衡是制度規則失范現象的另一個重要表現，主要體現為規則造成的收益與成本負擔不對等和社會福利體系的過度差異化。

1.規則造成的收益與成本負擔不對等

規則造成的收益與成本負擔不對等是現階段中國社會權利與義務關系失衡的首要表現。正常情況下，每一位社會成員同時享有權利與義務①特殊情況如因犯罪行為被判定剝奪某些權利等除外。，權利在一定意義上是收益，義務則可被認為是成本的分擔。因此，收益與成本的分配關系反映著權利與義務的關系。進而，按照公平正義的基本原則，收益與成本負擔應在社會成員中進行公平平等的分配。而現階段中國的部分制度規則在進行收益與成本分配中存在著不對等的現象，那么這部分制度規則就是失范的。

以公共財政為例。公共財政是具有公共性質的財政，公共性的根本在于“取之于民，用之于民”。換言之，公共財政的公共性體現在其來源渠道的公共性質和使用對象的公共性質。公共財政，是為了實現政府職能、更好地謀求國家發展和社會進步由政府集中的一部分社會資源，其成本承擔者是社會全體成員。然而，政府公務人員具有自利傾向，在可能的情況下會將公共財政用于私人用途或借公務之名創造本不該存在的個人福利。政府公務人員是收益者，而社會其他成員雖然為此付出了成本卻不能獲取相應的收益。在我國，政府公務人員的此類收益主要是職務消費，以“公車”、“公宴”、“公樓”、“公游”、“公學”等為主要存在形式。公共財政被大量用于支付政府公務人員的個人消費。公共財政的私人化不僅違背了公共財政的根本屬性，也造成了社會全體成員負擔成本而政府公務人員獲取收益的不公平現象，加劇了官民矛盾的嚴重程度。如果制度規則對類似行為有意或無意地認可、默許或縱容，那么制度規則就是失范的。雖然當前我國政府對“三公消費”采取限制和約束，但部分行政開支不再僅僅是限制和約束問題，而是其本身是否應該存在的問題，例如“公宴”、“公學”本身就不該存在。

2.社會福利體系的過度差異化

“在現代市場經濟國家中，社會再分配是通過國家的福利系統實現的。”②Victor Nee.“A Theory of Market Transition:From Redistribution To Markets In State Socialism”.American Sociological Review，1989，Vol.54:p663.社會福利也是社會成員在履行義務之后獲取收益權利的體現。根據公平正義的要求，“所有的社會基本善都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”。③［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第292頁。因此，非有利于最不利者的福利制度規則的設計都是違背公平正義要求的，是失范的。換言之，福利系統中差異化設計只有在有利于最不利者的情況下才能符合正義的要求，如“五保戶”政策、殘疾人優惠政策等等。但是，如果福利系統多元規則的設計不是基于使最不利者獲利的情形，那么這種多元化的制度規則就構成了對公平正義的損害。

隨著政府對民生問題的強調和關注，可以說，我國的社會福利保障體系有了巨大的改善和進步。由于中國幅員遼闊、人口眾多，不同區域的發展狀況差異很大，在此意義上，福利體系的差異化設計是必要的，但我國福利體系的設計存在過度差異化問題，而且顯然造成了一定程度的社會公平正義失和。例如，政府公務人員、公有制企業職工、事業單位工作人員與民營企業員工、農民、外企員工之間，城市居民與農村居民之間，適用差異化的醫療、教育、衛生等福利規則，而這種差異化的規則設計并不是為了保護社會中最不利者的利益。因為在目前的環境下，政府公務人員、公有制企業職工、事業單位工作人員相對于民營企業員工、農民、農民工、外企員工，城市居民相對于農村居民，均不屬于最不利者，但在現行的過度差異化的福利規則下前者卻享受著更為優越的福利保障。這也就造成了農村人口努力獲取城市戶口、每年百萬人投身國家公務員考試等極不正常的社會現象。

以戶籍制度、城鄉二元結構、體制內外等“雙軌制”為代表的社會福利規則，顯然違背了公平正義原則。更嚴重的是，過度差異化的福利體系使處于不同制度規則之下的社會群體享受的保障程度差距過大，甚至造成了不同群體之間的對立、仇視情緒，嚴重危害了社會的和諧與穩定。

三、制度規則失范引發的社會公平正義失和的危害性

與自然等其他因素導致的不公平現象不同，制度規則體系是國家、社會運轉和社會成員日常行為的基本準則。因此，制度規則的失范所引發的社會公平正義失和的影響范圍廣、改革難度大，甚至會造成社會正義觀的扭曲，危害性極強。

首先，制度規則失范導致的社會公平正義失和影響范圍十分廣泛，改革難度大。一個國家或社會的涉及公共領域的制度規則安排，與私人領域不同，分配的是全社會的權利與義務、收益與成本，每一項制度或規則適用于全體社會成員或部分社會成員，無論是地方性的或是全國性的。因此，任何一項制度規則的失范都將導致為數眾多的社會成員無法獲得公平正義，影響范圍非常之大。而且，利益受損者往往具有群體性特征，極易引發社會中不同群體之間的矛盾與沖突。“官二代”、“富二代”、“農二代”、“貧二代”等詞匯的誕生即是這種矛盾與沖突的最為直接的表現。相比個體之間的對抗，這種群體之間的矛盾與沖突對社會秩序、國家秩序的破壞力顯然更強，危害性更大。而且，現階段中國社會中已經形成了一定程度的群體性對立，對失范的任何一項制度規則的調整必然使一部分人受益，另一部分人利益受損。因此，在這種情況下，可行的妥協方案更難以達成，甚至將再次引發矛盾與沖突的升級，導致改革舉步維艱，陷入公共政策選擇的兩難困境，改革難度頗大。

其次，制度規則失范所導致的社會公平正義失和更不易被人接受。制度規則是人類活動的產物，因此制度規則失范是人為的制度現象，而且制度規則失范又常常造成機會的不公平。有調查顯示，61.2%的人可以接受差異只要機會公平，只有11.3%的人無法接受機會公平下的不平等。①Martin K.Whyte，Myth of the social volcano:perceptions of inequality and distributive injustice in contemporary China.Stanford，Calif.:Stanford University Press，2010.pp.55－56.因此，與稟賦、樣貌、性別、家庭狀況、遭遇事故等自然或偶然因素相比，制度規則失范所導致的不公平現象更不易被社會成員接受。

第三，制度規則失范引發的公平正義失和還對社會正義觀和社會價值取向產生重大影響。制度規則在分配權利與義務、利益與成本的同時，是全體社會成員的基本行動準則，對社會生活有著巨大的示范和引導作用。公平正義的制度規則將引導社會成員摒棄非正義的行為策略，選擇正義的行為策略，因為制度規則沒有發生失范現象時，社會成員選擇公平正義的行為相對不公平正義的行為總是能夠獲取較大的收益。但是，當制度規則失范時，這種示范和引導效用將大大降低，甚至導致社會成員向著不正義的方向發展。當長期的、經常性的非正義行為發展為行為慣例、行為習慣時，社會的公平正義將受到嚴重侵蝕，嚴重時將造成社會正義觀和社會價值觀的扭曲。

四、余論

以結構關系失衡為主要表現的制度失范和以權利義務失衡為主要表現的規則失范構成了現階段我國制度規則的失范現象，并且引發了社會公平正義的失和，成為我國實現可持續發展、社會進步和構建社會主義和諧社會的必解難題。社會公平正義失和源于制度規則失范，那么這一困境的破解首先的基本路徑在于制度創新。只有通過制度創新，對失范的制度規則進行必要的調整使其重回規范之路，才可使制度規則向著彰顯社會公平正義的方向演進。

政府是承載國家公共權力的重要載體之一，享有公共權力的政府是制度創新的主要及重要主體。因此，可以說，制度創新是具有法定公權力的政府部門，基于一定的公共價值觀，為實現一定的公共目標而做出的不同以往的、不同于其他主體的新的以至原創性的制度、規則，其中包括公共政策、發展戰略等。中國政府推動制度創新的關鍵節點在于對一系列失衡關系的調整和協調，包括:政府與市場的關系，政府與社會的關系，不同社會階層之間的關系，政府各機構之間的關系，中央政府與地方政府的關系等等，從而扭轉社會公平正義失和的狀態。

從公共行政學的理論分析看，制度創新一定是基于一定的公共行政典則規范(簡稱典范)。換言之，實現制度創新必然要求伴隨著一定的公共行政典范的更新替代，即公共行政范式的轉換。在某種意義上，公共行政典則規范的更新替代也是制度創新的一種形態。公共行政典范的更新替代在不同時期、不同背景下具有特定的內涵。在改革開放初期，謀求國家經濟快速發展，增加國民收入，改善人民生活水平是公共行政典范的主要范疇;在中國行政體制改革的大背景下，“公共權力的合法性、適用對象、運用方式、制衡的合理性和有效性、改變的主體和程序等相關問題”②張國慶:《公共行政典則規范更新替代與政府行政制度創新》，《復旦學報(社會科學版)》2002年第2期。是公共行政典范的主要范疇。而在當代中國的發展背景下，公共行政典范的主要范疇則在于以推動國家可持續發展、促進社會公平正義為基本價值基點，打破路徑依賴，徹底破除傳統發展路徑下形成的觀念、認識和方法，通過制度創新逐步改造失范的制度規則，逐步消除跨越式發展、追趕型發展戰略帶來的負外部效應，通過制度創新完善現有制度，使制度規則失范現象得到有效改善，從而有益于社會主義和諧社會的構建。“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”③胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2012年11月9 日。。