積極引導社會組織健康有序發展

馮必揚

積極引導社會組織健康有序發展

馮必揚

現代化不僅表現為經濟現代化，而且也表現為社會的現代化。江蘇要實現社會現代化就必須使江蘇社會組織的發展符合現代化社會文明取向的目標體系。中共江蘇省委提出“力爭在新的起點上努力開創江蘇社會管理新局面，使江蘇不僅在經濟發展上繼續走在全國前列，而且在社會建設和管理創新上也走在全國前列”。為此，我們要加快社會組織建設的步伐，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，為江蘇如期實現“兩個率先”的目標提供良好的社會環境。

一、江蘇社會組織發展中存在的問題剖析

近年來，江蘇按照加強社會建設、創新社會管理的要求，在切實強化規范管理的同時，大力培育發展各類社會組織。截至2012年底，全省共注冊登記各類社會組織43131個。其中，社會團體21847個，民辦非企業單位20869個，基金會415個，社會組織總量位列全國第二。其中，社會團體、基金會數量位列全國第一。在充分肯定成績的同時，應當看到，對照全面小康和基本實現現代化的要求，江蘇社會組織培育發展各個環節還存在諸多問題。

從發展角度考察，江蘇雖然屬于社會組織建設先進省份，但無論是縱向還是橫向比較，目前社會組織增長速度還不夠快，總量還不夠大，社會組織發展的總體結構還不盡合理。

從人均擁有數量看，江蘇指標比較低。江蘇目前每萬人擁有社會組織數量是5.7個，而德國120個、法國110.5個、美國52個、日本97個、阿根廷25個、新加坡14.5個、巴西13個、印度10個、中國香港25個、中國臺灣14個、中國澳門55個。

社會組織發展結構不合理，各類社會組織并沒有得到均衡發展。在社會團體中，社會服務、工商業服務的社團多，學術性、聯合性的社會團體較少，特別是維權類、法律服務類社會團體發展較慢，所占比例偏低。在民辦非企業單位中，教育類、衛生類、社會服務類占了絕大部分，文化類等數量較少，尤其是江蘇實施“創新驅動戰略”亟需的科技類、環保類民辦非企業單位數量偏少。

從監管角度考察，政府對社會組織的管理存在著越位、錯位和缺位現象；相當一部分社會組織法人治理結構不完善，尚未真正實現自我治理；一些社會組織行政依賴性大、獨立性差；部分社會組織公信力亟待提高。

從功能角度考察，社會組織服務社會的能力欠缺、水平不高，對公共政策的制定參與不足，對經濟社會發展的貢獻率偏低，社會組織在社會建設和社會管理創新中的重要作用沒有得到充分發揮。就拿對經濟發展貢獻率來說，盡管在發達國家社會組織是非營利組織，卻是一支相當強的經濟力量。國際上非營利部門的經濟活動規模一般占到本國GDP的5%～10%，吸納就業約占服務業人口的10%。美國霍布金斯大學薩拉蒙教授等對36個國家1998年的數據作了比較研究，表明社會組織大約吸納相當于4550萬全職就業人口，占經濟活動人口的4.4%，經濟活動規模相當于1個1.3萬億美元的產業，支出相當于36國GDP的5.4%。我國在這方面的差距還很大。具體到江蘇，2012年度全省社會組織總支出為367億元，占全省GDP（約5.4萬億元）比例不足1%；共吸納就業人員38.6萬多人，占經濟活動人口比重為0.91%。江蘇情況雖然好于全國平均水平，但仍遠低于世界平均水平。

從自身建設角度考察，部分社會組織籌資能力不強，財務狀況差；部分社會組織黨建工作跟不上形勢發展需要；普遍存在人才匱乏現象，從業人員素質偏低，各類社會組織自身建設亟待加強。

江蘇社會組織建設發展存在的問題，既有體制、機制方面的原因，也有觀念、環境的影響；既有經濟社會發展不同階段的客觀外部因素，也有社會組織自身建設不夠的主觀原因。其中主要原因有：其一，有些領導干部對社會組織仍然存有偏見，把社會組織看成洪水猛獸，不敢或不愿發展社會組織；其二，政府與社會組織的關系沒有理順，普遍存在政社不分現象，社會組織是政府的附庸，缺乏自主性；其三，社會組織成長缺少有力支持，無論在政策上還是在資金上都缺少政府和社會的支持；其四，社會組織發展環境有待優化，社會組織發展既受到體制機制的影響和束縛，又受到社會環境的影響，社會組織的社會信任度不高，公民個人參與度也不高；其五，社會組織管理體制尚不完善，無論是登記制度、管理制度還是監督制度都存在問題，亟需改進；其六，社會組織自身建設不足，社會組織普遍存在能力不足、缺乏經營意識、從業人員待遇太低等問題，嚴重影響了社會組織持續健康發展。

二、發展江蘇社會組織的實踐路徑

要解決江蘇社會組織建設中存在的各種問題，引導各類社會組織健康有序地發展，應采取切實可行的對策措施。

1.切實做到“政社分開”

江蘇應按照黨中央的要求和“政社分開”的原則，對現有社會組織的管理體制進行改革。在實際操作中可以采取“先易后難、分類實施”的辦法，逐步取消社會組織的業務主管單位，統一由民政部門行使對社會組織的登記和管理。在社會組織中實行“五自”（自愿發起、自選會長、自籌資金、自聘人員、自主會務）和“四無”（無行政級別、無官方編制、無業務主管部門、無現職國家工作人員兼職），使社會組織真正成為獨立自主、權責明確、依法自治行為主體。

2.加強社會組織的法制建設

要通過社會組織法制建設，著力解決好立法跟進、監督促進、服務推進問題，為江蘇社會組織發展奠定堅實基礎、提供有力的法治保障。就目前而言，應做好以下工作：

一是推動地方立法。應加快修訂或制定《江蘇省社會團體登記管理辦法》、《江蘇省行業協會管理辦法》、《江蘇省民辦非企業單位登記管理辦法》、《江蘇省政府購買公共服務條例》等地方法規。

二是改進監督管理。按照加強和創新社會管理的要求，建立統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，完善法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系，推進社會組織信息公開和評估制度，健全、整合退出機制。

三是完善扶持政策。協調稅收優惠政策，推動建立普惠式的社會組織稅收優惠制度，研究制定社會組織人力資源、社會保障等相關政策，研究制定政府向社會組織轉移職能、向社會組織購買服務等政策，為社會組織健康發展提供更加有力的政策支持。

四是促進社會組織自身建設。按照法人地位明確、治理結構完善、管理運行規范的要求，制定完善加強社會組織內部治理的政策規章，引導社會組織實行民主選舉、民主決策、民主管理，提升公信力和服務能力。

3.積極促進各類社會組織健康發展

要采取有效措施，積極促進各類社會組織發展，尤其要優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。

以省委、省政府的名義出臺文件，引導和鼓勵社會組織發展。應采取得力措施，消除各種阻礙社會組織發展的傳統觀念和體制、機制，鼓勵和扶持社會組織發展，創造條件使社會組織參與社會管理和公共服務，把通過社會組織可以解決好的、不必由政府承擔的事項交給社會組織，充分發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。

探索社會組織“一體化管理”形式。對那些政府業務主管關系不明，業務無須行政許可，與民政部門業務相近的公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，試行直接登記，由民政部門一體化管理，讓那些與改善民生直接相關的社會組織有更加寬松自由的發展空間。

加大政府向社會組織購買公共服務的力度。政府是公共服務的主要提供者，但是有許多公共服務政府可以通過向社會組織或其他組織購買的方式實現。國內外的實踐已經證明，政府購買公共服務有降低成本、提高效率、減少腐敗等好處。江蘇應將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。具體措施有：其一，以省政府的名義制訂政府購買服務指導性目錄。明確政府購買服務的種類、性質和內容，可在試點的基礎上推廣。其二，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務。要按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優，確定承接主體，并嚴禁轉包。其三，嚴格政府購買服務資金管理。在既有預算中統籌安排，以事定費，規范透明，強化審計，把有限的資金用到群眾最需要的地方，用到刀刃上。其四，建立嚴格的監督評價機制。全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布，接受社會監督。其五，對購買服務項目進行動態調整。通過動態調整，對承接主體實行優勝劣汰，使群眾享受到豐富優質高效的公共服務。

進一步推進社會組織孵化基地建設。目前江蘇已經在開展社會組織孵化基地建設，全省已建、在建各類社會組織孵化基地69個，投入資金超過1010萬元，已培育各類社會組織357個。“江蘇省在全省普遍建立社會組織培育扶持基地”被評為2011年度全國社會組織十件大事之一。我們應在已取得成績的基礎上，以更大的力度、在更高的平臺上建設社會組織孵化基地，要以“政府支持、民間興辦、專業管理”為原則，采用資金、項目、人才、場所等多元化扶持方式，大力推進社會組織孵化基地建設。

社會組織發展應引入競爭機制。競爭機制是優勝劣汰機制，有競爭才有活力，只有通過競爭，社會組織才能又好又快發展，特別是在行業協會中要打破壟斷，從“一業一會”向“一業多會”轉變，允許一個行業有多個行業協會，讓它們通過競爭提高服務能力和水平。

4.推進和加強社會組織自身建設

社會組織只有不斷加強自身建設，不斷增強服務社會的能力，滿足社會的需求，才會得到發展。為此應做好以下工作：一要推進社會組織的制度建設。要以法人地位明確、治理結構完善、籌資渠道穩定、制約機制健全、管理運行規范為標準，引導社會組織逐步建立健全工作制度。二要促進社會組織自身能力建設。社會組織要始終把自身能力建設作為根本，著力提高項目運作、策劃組織、協調服務等方面能力，樹立品牌意識，加強自律和誠信建設。三要促進內部管理規范化建設。社會組織要規范用人制度，完善保障和激勵機制，按照國家有關規定，實行勞動合同制度，保障工作人員合法權益。要建立健全財務決策、管理和監督制度。四要健全社會組織監管機制。在依法監管的基礎上，加快推進社會組織的評估工作，建立社會組織考核評價體系，制定考核評價標準和辦法，充分發揮評估的導向、激勵和約束作用。建立健全激勵機制、退出機制、社會監督機制，加強社會組織管理的規范化、制度化、法制化，以推動江蘇社會組織更加健康有序的發展。

5.促進社會組織黨建工作的開展

在促進社會組織的發展中必須加強黨建工作，這樣才能保證我國社會組織發展的正確方向。江蘇省委組織部、省民政廳已聯合下發了《關于推動社會組織有效覆蓋有效管理的意見》和《關于在全省社會組織中實行黨建工作“雙報雙推”制度的通知》。我們應按照這兩個文件的要求，狠抓落實，積極做好社會組織中的黨組織建設工作。

（作者系中共江蘇省委黨校社會學教研部主任，教授）

責任編輯：張功杭

〔基金項目：本文系“江蘇社會管理創新體系研究”（12SHB003）和江蘇省政府決策咨詢研究重點課題“加強江蘇社會組織建設研究”的中間成果〕