淮安特色城鎮化與城鄉一體化的基本路徑和戰略重點

曲福田

淮安特色城鎮化與城鄉一體化的基本路徑和戰略重點

曲福田

淮安目前正處在新型工業化和城鎮化加速發展的關鍵時期，如何明確目標、找準定位、選準路徑，走出一條具有淮安特色城鎮化和城鄉發展一體化的道路，又好又快推進全面小康社會和蘇北重要中心城市建設，是一項十分重要的課題。

一、淮安特色城鎮化和城鄉發展一體化的基本路徑

就整體水平而言，目前淮安的城鎮化和城鄉發展一體化與全省平均特別是蘇南相比還存在較大差距。同時，獨特的發展區位、定位、階段以及資源稟賦、人文自然環境，決定了淮安城鎮化的外在條件、內在動力和發展模式都與蘇南等地不同，必須探索一條具有淮安特色的新型城鎮化和城鄉發展一體化現實路徑。

特殊的區位和戰略定位，決定著淮安必須走以中心城市為引領的城鎮化道路。淮安身處蘇北腹地，周邊缺少上海這樣的國際性大城市和經濟增長極，無法接受直接的輻射帶動，城市本身的“極化效應”明顯不足，缺乏帶動區域城鎮發展的能力，因此打造中心城市成為當前淮安發展的根本要求和首要目標。淮安已具備相關基礎條件，通過搶抓省委省政府支持蘇北重要中心城市建設的戰略機遇，加速極化中心城市，對接融入長三角，圍繞打造“現代產業高地、綜合交通樞紐、區域要素市場、特色服務基地、文旅商貿中心和美麗幸福家園”目標，逐步形成以特大中心城市為依托、中小城市為骨干、小城鎮為基礎，協調分布、有序分工、優勢互補的中心城鎮群，作為淮安推進新型城鎮化的主體形態，促進和實現淮安在蘇北的加速崛起。

特殊的發展階段，決定著淮安必須走以新型工業化為驅動的城鎮化道路。工業化是城鎮化的根本動力，特別是在工業化實現中期階段，城鎮化將依賴于工業化發展。與蘇南等發達地區相比，淮安的工業基礎還不強，產城融合度較低，還不能形成足夠的產業集聚來帶動人口集聚，進而支撐城鎮化發展。因此，未來淮安必須繼續把新型工業化作為發展的第一方略，堅定不移地走產城融合、產業和人口同步集聚的道路。通過大力發展優勢特色產業，提升現代服務業水平，加大招商引資力度，扶持民營經濟發展，進一步推動產業轉型升級，為工業化、城鎮化互動并進提供持久動力，同時有效避免工業化、城鎮化不同步不協調造成的各種問題，實現可持續發展。同樣，受所處發展階段限制，淮安推進城鎮化和城鄉發展一體化應當選擇典型引路、重點突破的辦法，在具備條件的地方進行示范推動，然后逐步擴大，而不能像發達地區那樣全面推開、遍地開花。

特殊的城鎮結構，決定著淮安必須走以縣域為支撐的城鎮化道路。根據城市首位度理論，目前淮安中心城市首位度指數為4.73，遠高于2的合理值，表明現有城鎮結構不夠合理，中心城市與縣域城鎮發展存在失衡現象。特別是小城鎮小而分散，大多仍處于極核發育階段。全市縣域經濟發展也相對滯后，城鎮化動力明顯不足。因此，在蘇南等發達地區進入城鄉發展一體化階段、以提高城鎮化質量為主的階段，淮安仍處于擴大規模、優化結構的階段，工作重點應放在優化城鎮結構上，加快以縣域為單元推進新型城鎮化和城鄉發展一體化。通過進一步做強縣域經濟，以培育壯大特色優勢產業為抓手，推動各類載體提檔升級，推動產業向園區集中集聚，放大縣域經濟的支撐和推動功能。同時，突出抓好縣城和重點中心鎮建設，充分發揮其在吸納人口、發展產業、聚集資源、活躍市場等方面的基礎性作用，使其成為“農民變市民”的主要載體和重要途徑。

特殊的資源稟賦，決定著淮安必須走以集約集聚為方向的城鎮化道路。淮安作為重要的商品糧生產基地，農用地占比、基本農田保護率分別高達66.2%和86.5%，全市建設用地總規模僅有200余萬畝，可開發利用空間十分有限，后備復墾土地資源只有6.5萬畝，“人多地少”的矛盾極為突出。同時水域面積占全市市域面積的1/4，生態環境敏感性較強。因此，未來淮安推進新型城鎮化和城鄉發展一體化，要考慮土地和水環境等方面的制約因素，形成合理開發、高效利用、保護優先的發展模式。既要堅持走集約集聚的城鎮化發展道路，合理配置空間資源，以集中布局促進集約發展，避免現有小城鎮布局分散、浪費有限資源的弊端。又要在城鄉規劃建設中充分考慮環境承載能力和生態屏障安全，有效加強對城鎮發展空間的管制，保護、開發和利用好淮安獨有的水資源，努力實現城鎮化和城鄉發展一體化的可持續發展。

特殊的人文自然環境，決定著淮安必須走以現代文明與傳統風貌交相輝映為特色的城鎮化道路。

歷史上淮安因水而興，明清時期曾是全國著名的“運河之都”，為淮安留下了豐厚的歷史人文積淀，歷史遺存和人文景觀數量眾多，具有濃厚的江淮水鄉特色。有形的自然風貌與無形的文化傳統，共同形成了淮安特有的人文自然環境，決定了淮安城鎮化發展必須堅持傳承與保護兼蓄并重。應更加重視城市的“文化基因”，充分發掘運河文化等優秀傳統文化，使之成為延續城市傳統、彰顯城市個性的重要載體。加強城市規劃與管理，做好對淮安古城、文化古鎮、歷史街區、名人故居等歷史遺存的保護，在傳承城市歷史文脈基礎上，實現保護與開發的雙贏。強化生態文明建設，加快提升城鄉生態功能和環境品質。突出地域特色，差別化發展一批具有濃郁水鄉風情的新型村莊、具有蘇北平原特色的現代農莊、具有豐富文化底蘊的歷史名村，努力形成都市風貌與江淮水鄉、現代文明與田園風光交相輝映、相得益彰的城鄉形態。

二、淮安特色城鎮化和城鄉發展一體化的戰略重點

到2015年，爭取全市城鎮化率達60%，2020年爭取達65%左右，實現全省全面建成小康社會（2013版）和城鄉發展一體化指標體系要求，努力成為全國新型城鎮化示范區。具體工作中，應突出以下六個戰略重點：

強化科學規劃引領作用。確立“全域規劃、多規融合”的發展理念，努力實現“多規融合”。一是編制主體功能區規劃。積極構建“一區兩片四軸”總體空間格局，“一區”即淮安都市區，作為帶動淮安市域乃至蘇北腹地發展的集聚輻射中心；“兩片”即市域南部與北部產業城鎮集聚片；“四軸”即依托高速公路、鐵路、航道等交通干線形成的四條聯系軸，南向對接長三角一體化、蘇南現代化建設示范區兩大國家級戰略和沿江開發省級戰略，東向和北向對接國家沿海開發戰略，西向呼應規劃編制的淮河生態經濟走廊，打造縱貫南北的寧淮連沿線產業城鎮集聚帶和橫貫東西的淮河生態經濟走廊。二是完善城鎮空間體系規劃。按照“極化市域中心城市、強化縣域城區、優化重點鎮和特色鎮、美化農村”總體思路，打造“一主四副多點網絡化”的城鎮體系：“一主”即淮安特大型中心城市，推進“東擴南連、三城融合、五區聯動”發展，形成“城水相依、組團相間、生態相連”空間形態；“四副”即四個市域次中心城市，遵循“一縣一特”原則，以中等城市為目標，將漣水、盱眙、洪澤、金湖縣城分別建成蘇北新興工業基地、淮河中下游山水旅游城市、長三角地區湖濱旅游度假城市和長三角北部水鄉園林城市；“多點”即“4820”小城鎮體系，培育形成4個縣（區）域次中心鎮、8個重點中心鎮、20個特色鎮，規劃建設一批規模適中、組團發展、生態優美的“美麗鄉村”。三是優化產業空間布局規劃。在都市區東部及北部依托淮安經濟技術開發區、淮安高新技術開發區和淮安經濟開發區，向東延伸發展高新技術和先進制造業，控制都市區南部鹽化新材料高新技術產業園區發展規模，引導洪澤經濟開發區發展低污染型制造業。在南部產業城鎮集聚區，依托金湖、盱眙經濟開發區發展加工制造業，積極發展高新技術制造業。在北部產業城鎮集聚區，依托漣水經濟開發區重點發展加工制造業和高新技術制造業，依托漣水城區東北部區域重點發展重化工業。加強現有鄉鎮工業集中區的整合、擴容和撤并，鼓勵與臨近省級開發區整合。同步推進現代服務業和現代農業空間布局優化，形成與經濟社會需求一致、與環境資源協調的產業空間布局。

強化中心城市帶動作用。圍繞蘇北重要中心城市的發展定位，加快功能完善和品質提升，進一步增強人口和要素集聚和輻射帶動能力。一是完善綜合服務功能，增強人口承載能力。重點推進“一廊四區多片”功能區建設：“一廊”即里運河文化長廊，建成具有淮安個性特色、彰顯歷史底蘊的綠色文化長廊；“四區”即淮海中心商業區、水渡口中央商務區、生態新城區和淮安古城區，形成布局合理、帯動力強的中心城市主體功能片區；“多片”即推進中心城市分片區、組團式發展，通過生態廊道予以連接。打造高標準的科技創新產業發展平臺，努力創建國家創新型試點城市。二是做大做強優勢產業，增強人口和要素集聚能力。重點打造以“4＋2”產業為主體的現代工業體系，力爭3～5年內鹽化工、特鋼、電子信息、食品四大主導產業銷售收入全部超過千億元，到2015年高端裝備制造、新能源汽車及零部件兩大戰略性新興產業銷售收入超過500億元，成為全國重要的特鋼、電子信息、汽車零部件等特色產業基地，爭取創成國家級鹽化新材料特色產業基地、“中國鹽谷”和臺資產業轉移集聚示范區。加快生產性服務業與先進制造業融合發展，建成“中國聲谷”等一批現代服務業集聚區。三是構建綜合交通樞紐，增強輻射能力。進一步提升鹽河航道通航能力，提升“通江達海”能力。推進連淮揚鎮、徐宿淮鹽鐵路和寧淮高鐵建設，努力實現蘇北腹地與上海、南京等大都市的無縫對接。爭取淮安漣水機場一類口岸正式開放，全力打造蘇北航空樞紐和貨運中心。實施金馬高速、宿揚高速淮安段等重點工程，構建能力充分、結構優化的長三角北部綜合交通樞紐。

強化縣域經濟支撐作用。堅持把發展縣域經濟作為推進城鎮化的關鍵舉措，以縣域經濟的大突破促進城鄉統籌發展水平的大提升。一是培育壯大特色優勢產業。支持各縣重點打造1～2個特色優勢主導產業，支持各縣重點推進物流、金融等生產性服務業率先突破，促進文化創意和休閑旅游等現代服務業集聚發展。大力發展以觀光農業和都市農業為主的現代特色農業，爭創國家農業科技園和現代農業示范區，到2015年現代農業面積比重提高到50%以上。二是激活民營經濟。出臺扶持實體經濟和鼓勵全民創業的專門政策，在市場準入、資金扶持、服務平臺建設、政務效能提升、科技人才支持、企業家隊伍打造等方面加大扶持力度。營造良好的全民創業氛圍，力爭民營經濟占比每年提高2個百分點以上。三是加快載體建設。加強園區和交易市場兩大支撐性平臺建設，強化信息、科技、人才、金融、物流等保障性平臺建設，實現支撐性平臺和保障性平臺良性發展。實施園區提檔升級工程，推動省級開發區爭創國家級、省級高新區，引導鄉鎮工業集中區創建市級特色工業園區，扶持符合產業布局、有產業基礎的鄉鎮工業集中區爭創省級開發區。

強化小城鎮節點作用。扎實推進小城鎮發展提質提速，形成大中小城市和小城鎮協調發展格局。一是擴大規模。按照“緊湊型城鎮、開敞型區域”原則，優化調整小城鎮布局規劃，合理確定鎮村布點和數量。實施重點中心鎮培育計劃，積極推進撤鄉并鎮，加快擴權強鎮步伐，推進產業、人口同步集聚，盡快形成縣域次中心鎮區人口規模達10萬人、中心鎮達5萬人以上。二是做優特色。堅持因地制宜、依托優勢、分類指導，建設一批富有地方特色和比較優勢的工業商貿強鎮、文化旅游名鎮和生態宜居城鎮。堅持依鎮建園、以園興鎮，推進鄉鎮工業集中區園區化、特色化、規模化、集約化發展，促進產鎮融合發展。三是提升功能。建設小城鎮與中心城市、縣城的快速通道，提高義務教育、基本醫療水平，建成“10分鐘公園綠地便民服務圈”和“10分鐘體育健身圈”，推進社區商業“雙進工程”和“萬村千鄉市場工程”，加快發展生活服務業，提升宜居宜業環境。強化現代農業科技推廣、就業技能培訓和農副產品加工、流通等功能，提升服務“三農”能力。加強農村新型社區建設，合理布局和建設與所在城鎮風格相融合的新型社區，穩妥推進農民居住集中化，提高鎮村人口集聚水平和資源利用效率。

強化城鄉統籌導向作用。發揮典型示范引導作用，協調推進城鎮化與新農村建設。一是推進基礎設施共建共享。加快城鄉客運一體化、農村客運公交化，構建覆蓋城鄉的綜合交通運輸體系；加強區域供水、無害化垃圾處理設施建設，逐步實現燃氣能源供給多樣化、電力通信等設施均等化服務，基本形成城鄉銜接的公共交通、供水供電、水利建設、郵電信息、環境保護和生態建設網絡。二是推進城鄉公共服務均等化。建立市縣鄉村四個層級分明、覆蓋城鄉、功能完善的綜合公共服務體系，推進基本公共服務城鄉均等化，提高建設使用效率，健全完善“15分鐘公共服務圈”，為群眾提供更加便捷的服務。三是推進城鄉就業創業一體化。建立城鄉一體的就業和失業管理制度，加快推進城鄉人才市場和勞動力市場融合，健全農民創業就業培訓體系，將城鎮就業再就業援助政策向農民延伸，將農村勞動力就業納入整個社會就業管理體系，促進農村勞動力充分就業。四是推進城鄉統籌發展先行先試。支持金湖扎實推進“一主四輔”建設。“一主”即加快打造提升精品主城區，“四輔”即按照工業化、城鎮化和農業現代化協調發展要求，整合鄉鎮功能，規劃建設縣域四個輔助中心。通過典型示范，指導和帶動全市城鄉統籌發展。

強化改革創新保障作用。通過體制改革和制度創新，增強城鎮化和城鄉發展一體化的內生動力。一是深化土地管理制度改革。以“還權賦能”為核心，積極發展土地股份合作和村級集體資產股份合作組織，促進耕地向規模經營主體流轉，非農建設用地向城鎮流轉。積極探索農村宅基地和承包地流轉、退出機制，建立市、縣兩級土地交易市場，推動城鄉建設用地“同權同責同價”。深化土地綜合整治，支持農村基礎設施和小城鎮建設。創新建立土地要素生成投入機制，推動建立由政府、企業、個人構成的多元化投資結構。二是完善社會保障體系。逐步推進城鄉社會保障并軌，重點提高農村社會保障標準，健全完善農村養老保險、醫療保險、低保、五保和被征地農民基本生活保障“五道保障線”。推進城鄉基本養老保險、基本醫療保險基本全覆蓋，推動新農合籌資標準、保障水平與城鎮居民醫療保障基本持平。完善城鄉統一的最低生活保障制度和社會救助體系，實現城鄉低保標準、保障范圍相同。完善城鄉統一的戶籍登記管理制度，推進戶籍制度配套改革，保障城鎮落戶農民“同城同待遇”。三是穩妥推進社會管理創新。加快基層政府職能轉變，推進“政社互動”，探索社會組織培育孵化機制，建立以村（居）委會為主體、村（社區）綜合服務中心為平臺、其他各類社會組織和社區居民廣泛參與的新型社區管理體制。實施流動人口居住證等“一證通”服務管理新模式，健全公民多維流動的服務管理機制。

（作者系中共淮安市委副書記、淮安市人民政府市長）

?責任編輯：浩宇