經濟責任審計問責客體探析

山東行政學院 曲偉強

一、界定經濟責任審計問責客體的必要性

（一）界定經濟責任審計問責客體是問責的前提和基礎 問責，就是對責任進行追究。問責的組成要件應該包括：誰來問責（問責主體），向誰問責（問責客體），什么情形問責（問責范圍），依據什么問責（問責標準），怎樣問責（問責程序），問責對象承擔什么責任（問責結果）等。問責的核心問題是追究單位和當事人的責任。因此，在經濟責任審計中，必須準確界定問責客體，這是問責的前提和基礎。

（二）界定經濟責任審計問責客體是正確評價和使用干部的客觀需要 經濟責任審計的主要目的是厘清黨政主要領導干部和國有企業領導人員任職期間在本部門、本單位經濟活動中履行責任的情況，其實質是對領導干部權力運行狀況的審計。通過審計與評價，為組織人事部門和紀檢監察機關和其他有關部門考核使用干部提供參考依據。因此，在經濟責任審計中，必須客觀、準確地界定領導干部應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任，只有這樣，才能進行下一步的有效問責。而責任人一旦被確定為問責對象(即問責客體)，就要進行相應的責任追究，這從一定意義上來講，也會促進領導干部增強責任感和使命感，更加努力地做好本地區、本部門、本單位的工作。

（三）界定經濟責任審計問責客體是懲治和預防腐敗、促進黨風廉政建設的現實要求 審計監督在懲治和預防腐敗體系中擔負著重要的職責和使命。審計機關利用其獨特的優勢，加強對黨政主要領導干部和國有企業領導人員任職期間履職情況的審查、監督、鑒證和評價，從而來確定哪些部門、單位和領導符合問責情形應當問責，哪些不具備問責條件不予問責，這就要求審計機關在經濟責任審計中，必須向審計問責主體提供出責任人第一手準確資料，然后由審計問責主體決定責任人是否作為審計問責客體。而有關部門、單位和領導一旦被確定為問責客體，那么它就應當為此承擔相應的代價和后果。這就為領導干部敲響了警鐘，讓他們充分認識到，有職必須要盡責，違法必然被追究。

二、影響經濟責任審計問責客體界定的因素

（一）外在因素 （1）審計問責法規的影響。目前，我國尚無統一的審計問責法律。雖然現有的《審計法》、《會計法》、《審計法實施條例》、《財政違法行為處罰處分條例》等為審計問責提供了重要依據，但是對問責的具體執行和操作還缺乏相應規范。因此，當務之急是抓緊制定一部全國統一的審計問責法，以使審計問責的法律依據更權威，問責的標準更明確，問責的程序更規范，問責的效力和效果更顯著。

（2）審計問責主體的法律界定。問責主體就是在經濟責任審計中出現問責情形時，由誰來問責，即由誰來負責向有關責任人（問責客體）追究責任。這方面目前也沒有明確的法律規定。筆者認為，問責主體有問責發起主體和問責決定主體之分，即：問責發起主體為問責決定主體提供問責的信息和資料來源，而后由問責決定主體依法界定審計問責客體。這里所說的問責發起主體主要包括：審計機關、上級領導機關、司法監察機關、執政黨、民主黨派、社會公眾和新聞媒體等，而各級人民代表大會及其常委會則是對問責客體進行責任認定和追究的唯一合法的問責決定主體。

（3）經濟責任審計評價指標體系。從近幾年經濟責任審計的實踐來看，審計的難點在于最后的審計評價。審計評價之所以難，是因為沒有一套科學、規范的經濟責任審計評價指標體系。這既是制約經濟責任審計進一步發展的“瓶頸”，也是下一步直接影響經濟責任審計問責客體界定的重要因素。因此，無論是從經濟責任審計的角度，還是從經濟責任審計問責的角度，都應當制定出一套國家統一的經濟責任審計評價指標體系。

（4）經濟責任審計范圍。經濟責任審計范圍包括審計的業務范圍、時間范圍和資料范圍。審計業務范圍的大小、時間范圍的長短、資料范圍的多少，對經濟責任審計問責客體的界定有著一定的影響。不同的地區、部門、單位和領導，其經濟管理權限和業務范圍是不相同的，根據權力與責任相對應原則，他們所承擔的經濟責任也是不盡相同的。經濟責任審計是對領導干部整個任期內履行經濟責任情況所開展的審計，因此，應當擴展經濟責任審計的時間范圍，全面開展任職期初審計、任職期中審計和任職期滿離任審計。按規定和要求，被審計單位應當提供審計所需的各種資料。這些資料的真實性、完整性和準確性如何，與被審計對象的經濟責任有著直接關系，也進一步會影響到問責客體的界定。

（二）內在因素（1）職責權限的劃分。職責權限清晰明確是實施問責的基本前提和必備條件。然而，由于歷史原因和客觀現實，我國的黨政關系錯綜復雜，領導干部的崗位設置及其職責規定不明，黨政之間、上下級之間、正副職之間的職能及權限有交叉重疊或模糊不清的現象，致使某些部門、領導有權無責或者有責無權，這是目前經濟責任審計問責在真正操作時所面臨的最大難點。因此，必須更加嚴格、規范地明確各級領導干部的職責與權限，以便為問責掃清一切制約和障礙。

（2）政務活動的公開化與透明度。實行黨務政務公開，提高權力運行的透明度，是實現民主政治和建立責任政府的必然要求，各級黨政領導干部必須接受群眾的監督，盡職盡責為人民做事。如果政務活動缺乏公開化與透明度，那么，問責主體對問責客體就難以深入了解，從而難以對問責客體進行準確界定，問責也就無法實施。因此，必須加快政務公開的立法進程，從制度上、法律上規范政務公開，以確保對公共權力運行進行有效地制約與監督，也為問責打開方便之門。

三、經濟責任審計問責客體的范圍

（一）黨政主要領導干部《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《經濟責任審計規定》）第二條指出：“黨政主要領導干部經濟責任審計的對象包括：地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；上級領導干部兼任部門、單位的正職領導干部，且不實際履行經濟責任時，實際負責本部門、本單位常務工作的副職領導干部。”根據這些規定，當上述領導干部在任職期間，未能履行好自己的職責出現問題時，審計問責主體則會根據情形，依法依規將其列為問責客體，進而追究他們的相關責任。

（二）國有企業領導人員 國有企業主要是指國有獨資和國有控股企業，是我國國民經濟的支柱和重要組成部分。國有企業里的主要資產是國有資產，國有企業的領導干部受托代表政府和企業行使國有資產的使用權和經營權，并承擔著確保國有資產安全和保值增值的責任。因此，《經濟責任審計規定》第三條把國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人列為經濟責任審計的對象。當這些國有企業領導干部在任職期間，未能履行好自己的職責出現問題時，審計問責主體同樣會根據情形，依法依規將其列為問責客體，進而追究他們的相關責任。

四、經濟責任審計問責客體的責任認定

（一）責任認定原則 （1）堅持依法認定原則。《經濟責任審計規定》第三十三條規定“審計機關應當根據審計查證或者認定的事實，依照法律法規、國家有關規定和政策，以及責任制考核目標和行業標準等，在法定職權范圍內，對被審計領導干部履行經濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價。”審計問責主體應當根據此規定，以事實為依據，以法律為準繩，準確界定被審計領導干部履行經濟責任過程中所應當承擔的直接責任、主管責任或領導責任，既不能偏聽偏信，也不能主觀臆斷。在進行責任認定時，還要排除各種來自外界的干擾，堅持原則，秉承公平正義，以實際行動體現和維護法律的嚴肅性和權威性。

（2）堅持權責對等原則。權責對等是指領導干部享有的權力與其所承擔的責任和義務具有高度的一致性，也就是說，領導干部在依法行使人民賦予的權力的同時，也必須無條件的承擔相應的責任和義務。領導干部手中所掌管的權力越大，其所承擔的責任和義務就越大，二者是高度統一、相輔相成的。因此，在進行責任認定時，必須把領導干部的權力和責任密切聯系起來分析判斷：一方面，分析判斷領導干部是否正確行使自己的職權，有無濫用職權的現象；另一方面，分析判斷領導干部職責范圍內的事情完成的如何，有無瀆職或不作為的現象等。只有這樣，才能敦促領導干部真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（3）堅持獨立性、客觀性和全面性相結合原則。獨立性是審計的靈魂。在對問責客體進行責任認定時，也必須堅持獨立性原則。審計問責主體既要保持形式上的獨立，也要保持實質上的獨立。即問責主體既不能與問責客體有任何特殊的利益關系，也不能受任何個人或組織的干擾、約束和影響。客觀性原則就是要求問責主體客觀公正、實事求是地評價和界定問責客體的責任，要不偏不倚，不帶有任何個人色彩或好惡。全面性原則就是要求問責主體進行責任認定時，要從大局著眼，充分考慮地域和行業特點、單位性質及業務的范圍、領導干部的分工及任職時間、上任領導對本單位工作的影響等，綜合地、全面地來考量問責客體的責任大小，切忌片面性和形而上學。

（4）堅持定量與定性相結合原則。問責主體在對問責客體進行責任認定時，必須堅持定量與定性相結合原則。首先，要對被審計對象定性，也就是說，要分析判斷被審計對象是否存在符合法定問責的情形，即是否應將其確定為問責客體；然后，分析確認問責客體所犯問題的輕重、造成損失的大小及其影響程度等。把定量與定性相結合，可以更加合理、準確地界定問責客體的責任。

（二）責任認定體系 《經濟責任審計規定》中明確把被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的責任分為直接責任、主管責任和領導責任，這就為責任認定提供了執行標準和框架體系。（1）直接責任的認定。直接責任與間接責任是相對而言的。領導干部負有直接責任，并不意味著整個單位的全部責任都由其一人承擔，而應根據領導分工的不同區別對待。對其直接分工負責的工作出現問題，應負直接責任，班子主要領導對其他成員分工的部分出現問題，只負間接責任或者負管理不善的領導責任。

（2）主管責任的認定。領導干部對其直接分管的工作不履行或者不正確履行經濟責任時，應負主管責任。對協助他人分管的工作出現問題時，應負次要責任。但也要視其后果及情節輕重，決定是否追究其領導責任。

（3）領導責任的認定。領導責任是除直接責任和主管責任外，領導干部因其不履行或者不正確履行經濟責任而應當承擔的責任。在界定領導責任時，一定要嚴格區分領導集體責任和領導個人責任。即使是追究集體責任，也必須同時追究班子中“一把手”的領導責任。

五、經濟責任審計問責客體的合法權益

（一）申訴 被問責官員對問責決定不服時，有權在法定期限內向有關部門提出申訴，請求復審。允許被問責官員提出申訴，主要是為了保護其合法權益，以期實現問責的公平與正義。提出申訴時，必須符合以下條件：（1）必須是被問責官員本人提起申訴；（2）必須是向問責決定主體申訴；（3）必須有具體的申訴請求和理由。申訴權是被問責官員享有的法定權利，因此，既不能剝奪該權利，也不能因為行使該權利而加重對被問責官員的處罰。在申訴期間，當事人必須嚴格執行原問責決定，以維護問責決定的嚴肅性和問責決定主體的權威性。至于申訴后是否能撤銷或變更原來的問責處罰決定，則完全取決于問責決定主體復審的結果。

（二）復出 問責客體被問責后能否復出，一直是公眾爭論的焦點，也是問責機制推行及其效果的關鍵所在。筆者認為，被問責官員是否復出，不能一概而論，應嚴格按照程序（提名—考察—討論決定—任職公示等），在保證公眾的知情權、參與權和監督權的前提下區別對待。既不能把所有被問責官員都“一棍子打死”，也不能讓問題官員“不痛不癢”甚至逍遙法外。這就要求國家相關部門加緊建立和完善被問責官員復出的法律規制，讓問責更加人性化、科學化、法治化。

［1］ 馮均科：《審計問責：理論研究與制度設計》，經濟科學出版社2009年版。

［2］ 陳黨：《問責法律制度研究》，知識產權出版社2008年版。