紐約、倫敦和東京等世界城市防洪排澇經驗與啟示

◎ 劉 波

紐約、倫敦和東京等世界城市防洪排澇經驗與啟示

◎ 劉 波

紐約、倫敦和東京等世界城市在多年的防洪排澇實踐中，形成一些別具特色的模式：構建立法防澇與環保型混合下水道并重的模式；完善的科學規劃與應急保障機制；形成城市河網分洪與排澇設施的多功能應用。我國城市應吸收借鑒世界城市的經驗：加強城市防洪預警預報系統建設，建立完善洪水風險管理體系；完善相關部門的統籌協調機制，形成全社會共同參與的城市防洪格局；疏浚城市河流水系，科學安排城市排水調度，提升城市綠色面積的吸附能力；做好“防災減災日”宣傳工作，提升市民城市公共安全防災文化意識。

世界城市 防洪排澇 城市規劃

近年來，我國許多大中城市暴雨災害頻繁發生，暴露出我國城市防洪排澇設施相對滯后。城市洪澇造成的損失越來越大，已經影響到城市發展和人民群眾的生活。如何有效提升城市防汛能力，減少城市水澇災害，做好城市水生態環境保護，是當前亟待解決的問題?？梢哉f，排水不暢帶來的城市管理短板從來沒有像今天這樣凸顯。暴雨造成內澇的原因除地勢低洼、搶險不及時、城市管網更新滯后外，城市防洪排澇體制機制建設不健全、城市規劃落后、環保意識不足、排水能力較低也是其中的重要因素。本文主要通過對紐約、倫敦和東京等世界城市防洪排澇的介紹，以期為我國城市防洪排澇提供借鑒和啟發。

一、紐約：城市立法防澇與環保型的混合下水道

作為世界城市，紐約在城市防洪排澇方面獨具特色。紐約的下水道興建于1849年，大部分都位于城區的地下30英尺至200英尺的地方，總長約10600多公里。紐約城市防洪排澇是典型的制度與環保理念并重的雙結合。

首先，健全的地方性法律法規為紐約城市防洪排澇提供了制度上的保障。美國是世界上最早建立國家強制性洪水保險體制的國家，1968年，美國國會就通過了《國家洪水保險法》。聯邦緊急事務管理局還組織繪制了洪水保險圖，規定在城市行洪區內不準建任何建筑，在非行洪區內可以修建建筑物，但修建前必須購買洪水保險。紐約市在吸收聯邦政府保險法的基礎上，強制性出臺了城市防內澇的地方性法律。紐約地方立法規定，城市新開發區域必須實行強制的“就地滯洪蓄水”，不準在紐約下水道入?？诟郊ㄔO任務大型建筑物。紐約政府還為一些城市生活低收入者主動購買洪水保險。

其次，環保型的混合下水道可以合理高效利用水資源。在紐約70%的地區，衛浴和工業廢水、雨水都被收集到同一個排水道，然后一起被傳送到城市污水處理站，再排入河中，這就是混合下水道。紐約下水道有14座污水處理站，每天能生產1200噸生物肥料，把廢物進行處理，變成可以利用的肥料，這種變廢為寶，循環利用的環保思想值得北京學習。此外，紐約政府向市民免費發放雨水收集儲存罐，幫助市民收集雨水，可以減少雨水進入下水道，還可以合理高效利用水資源。所以，在紐約社區街頭，經常會發現街道兩旁和居民院落里有政府發放的先進的雨水存儲罐。

再次，投放最新研發技術，定期清理下水道內部的污物。2010年，紐約市長布隆伯格啟動一項名為“綠色基礎設施計劃”的市政工程。紐約市政府通常會向聯邦政府采購最新研發的垃圾清運與處理技術，對城市地下管道垃圾進行高技術清除。紐約環保局擁有多功能卡車，可以利用車上配備的高壓噴射水槍清潔充滿油垢的下水道。多功能卡車還裝有一條30英尺長的軟吸管，可以吸走下水道的碎石和泥沙。據稱，清理后，這些管道可以增加190萬加侖的容量，下大雨后污水漫出街道的情況將得到改善。

最后，在高質量的城市規劃建設中，尤為注重防洪排澇小細節。紐約在城市規劃建設中尤其注重防洪排澇，對一些細節化的程序做到精致。比如，紐約很多道路和綠地之間形成水通道，大雨時，地表徑流能通過連接通道，順利進入綠地，這樣既可以澆灌綠地樹木，還可以使得道路不會形成地面積水。還有，在紐約很多社區的道路、停車場和樓房周邊綠地建露天低地或排洪溝，以利迅速排水，同時提高綠化率，有利減少內澇。此外，在立交橋兩側護板上多開直排雨水孔，大雨時，能及時排掉橋面積水，也能避免橋面積水匯集到下橋段的低地，阻礙交通。

二、倫敦：完善的科學規劃與應急保障機制

與其他一些歐美國家不同的是，由于島國性質，英國是受城市內澇等地表水泛濫影響較大的國家之一，倫敦表現得尤為明顯。起初倫敦沒有下水道，污水和雨水都通過馬路兩邊的明渠和街溝排放。1810年，倫敦開始修建城市下水道，但城市洪澇和污染依然比較嚴重。1848年和1853年爆發的霍亂瘟疫，奪走了數萬倫敦人的生命?？梢哉f，“霧都”一直籠罩著倫敦的上空。在巨大壓力下，倫敦市政當局痛下決心，全面建設和改造城市排水系統。

首先，科學規劃，構建城市內澇預防體系。倫敦政府嚴格把關城市建設規劃以控制洪災風險，特別是禁止在洪災高危地區搞建設。社區和地方政府部門公布的規劃政策聲明要求，地方規劃當局在其開發文件中要考慮洪災風險及管理，規劃程序各個層面都要進行洪災風險評估，其中，開發商要對其開發項目進行相關評估。此外，為解決突發性的內澇問題，倫敦管道設計了一個“防暴雨安全應急機制”，也就是當降水量過多時，可以允許污水排入泰晤士河，以防城市被淹。

其次，完善暴雨預警機制。倫敦已經建立起廣泛的防洪排澇預警體系，在出現洪災危險時，政府通過電話、手機短信、網站向人們發布警告，而且都是及時信息，幾分鐘之內就可以迅速傳到市民手中。大倫敦政府要求地方區縣政府部門和地方當局建立強降雨預警制度，制定應對內澇方案等。英國2009年4月11日成立“洪水預報中心”。該中心綜合利用氣象局的預報技術和環境署的水文知識，就強降雨可能引發地表水泛濫風險發布預警。

再次，積極推廣可持續的排水系統。英國大力推動采用先進的“可持續排水系統”技術來管理地表和地下水，要求所有新開發和重新開發的地區都要認真考慮建設既能減少排水壓力，又環保的“可持續排水系統”，并為此專門成立了國家級工作組。例如，位于倫敦北部的卡姆登區人口稠密，當局評估后認為，它更適合屋頂綠化、建設可滲水步道等可持續排水方式。當地居民的院子里要么植樹種草，要么用細沙、石子或磚頭鋪地，很少見到硬邦邦的水泥地面，街道兩邊的人行道也大多是方磚鋪地。上述做法有利于雨水的滲透減少地面水流量。

最后，通過“超級工程”的實施，徹底解決城市內澇問題。2005年，倫敦政府授權成立一個獨立委員會研究城市內澇解決的終極方案。該委員會通過調研后，提議建造名為“泰晤士河隧道”的超級工程，這個巨大的地下隧道寬如三輛公共汽車，沿著泰晤士河，跨越倫敦東西，長約15到25公里，埋在地下67米處，這個巨大的隧道將連通34個污染最重的下水管道，將本來將排到泰晤士河中的污水收集處理。在經過多年討論之后，倫敦市政府終于決定，啟動這個造價約達170億英鎊的工程，這個工程預計在2020年完工。一旦該工程完成后，倫敦將一勞永逸的解決城市防洪排澇問題。

三、東京：城市河網分洪與排澇設施的多功能應用

東京氣候多降雨，由于位于島上，經常遭遇臺風帶來的強降雨?？梢哉f，除了每百年來一次的大地震以外，對東京影響最大的就是臺風與大雨帶來的大洪水。正是基于這種島國的危機意識，自20世紀50年代之后，隨著東京的首都范圍向外擴大，其城市排水系統也相應不斷健全。目前，東京擁有世界最知名的排水系統。其城市污水管、雨水管和合流管的總長度超過1.5萬公里，用于管道清掃和維護管理的檢查井超過47萬個，平均每33米就有一個。

首先，疏浚城市河網，修建儲水立坑。東京除城區周圍有江戶川、荒川等較大河流外，城區內還有目黑川、澀谷川等小型河流。為防止暴雨引起的內澇，東京充分利用這些河道的防洪功能，讓大量降雨歸流河道。同時，考慮到小河流在大暴雨時儲蓄量有限，政府在當地中小河流的適當位置修建儲水立坑。立坑之間由地下管道相連，管道最終通向位于東京附近江戶川旁邊的地下水庫。這樣，在出現強降雨天氣時，城市內部的下水道系統將雨水排入附近中小河流，中小河流水位上漲后溢出的洪水則進入立坑和管道，最終流入江戶川。很好地完成了排水的功能。

其次，健全城市相關防洪排澇制度，積極調動市民參與積極性。東京制定了相關的政策來推動全民對于蓄水設施的修建和安裝。 如東京的墨田區建立了一套完善的雨水利用補助金制度，對于在區內設置利用雨水的儲存裝置的單位和居民（不包括國家單位、地方機關和其他公共團體）實行補助。 補助金分為 3 類，分別是地下儲雨裝置補助金、中型儲雨裝置補助金和小型儲雨裝置補助金。 在各個種類的補助金下又根據儲水裝置設置方式、有效容量和材質的不同，劃分了不同的補助金額標準。 同時，墨田區政府還針對 3 種補助金，分別制定了申辦手續，以保證該項制度得以合理且高效的實施。

再次，注重綜合統籌利用，建設環保型污水污泥處理設施。為保證排水道的暢通，東京下水道局從污水排放階段就開始介入。東京政府規定，一些不溶于水的洗手間垃圾不允許直接排到下水道，要先通過垃圾分類系統進行處理。此外，烹飪產生的油污也不允許直接排入下水道，因為油污除了會造成鄰近的下水道口惡臭外，還會腐蝕排水管道。此外，為進一步提高排水口周邊的自然水體水質，采取二次利用措施，循環利用處理的城市污水，補充城市水系水源。同時，東京還注重利用污水處理設施修建城市休閑空間，例如，在部分占地較廣的地下污水設施所在地，下水道局利用地表空間修建了公園、游樂場以及球場等。

第四，投入巨額資金，整合資源，建立統一的“下水道局”。東京政府把下水道設施的建設和管理作為重要事務，東京都的城市下水、排水設施由國有企業“東京都下水道局”負責。下水道局是東京都政府僅有的三家主要公營企業之一，另外兩家分別是運營部分地鐵線路的交通局和負責自來水供應的水道局。東京都下水道局注冊資金達4.16萬億日元(約合3120億元人民幣)，擁有約3500名員工，每年財政支出約合人民幣520億元，其中設施建設費用約合人民幣100億元，設施維護費用約合人民幣120億元。人力、物力和財力的巨大投入，是東京建設完善下水管網系統的基本保障。[1]

最后，科學安排城市排水調度，建設環保型的透水瀝青馬路。東京設有降雨信息系統來預測和統計各種降雨數據，并進行各地的排水調度。利用統計結果，可以在一些容易浸水的地區采取特殊的處理措施。比如，東京江東區南沙地區就建立了雨水調整池，其中最大的一個池一次可以最多存儲2.5萬立方米的雨水。此外，東京的城市規劃部門重視綠地、砂石地面的吸收雨水作用，盡量減少地面硬化面積。

政府立法規定，道路等市政設施的建筑材料要有一定的透水性。在停車場、人行道等處鋪設透水性路面或碎石路面，并建有滲水井，遇到降雨可以迅速將雨水滲透到地。近年來，東京政府還把路面逐漸改變為環保的透水瀝青。在一些公園的小廣場、水池等設下，還建有小型的蓄水池，容積通常為數千立方米，用于雨季存水。

四、世界城市防洪排澇經驗對我國的啟示

近年來，隨著我國城市化進程快速發展，城市經濟和規模呈幾何級增長，城市開發建設與防洪排澇之間的矛盾日益突出，妥善處理和協調好這一矛盾，是下一步我國城市防洪排澇建設順利實施的關鍵，也是城市實現快速和諧、持續、健康發展的重要前提。在這方面，當前紐約、倫敦和東京等世界城市的防洪排澇經驗、思路和模式，為我們做好下階段城市防洪排澇工作提供了不少啟示。

首先，要加強城市防洪預警預報系統建設，建立完善洪水風險管理體系。我國各大城市要細化各類災害和突發事件應急預案，加強消防、防洪、防震、防疫等設施設備和隊伍建設，完善重要物質緊急儲備體系，健全快速響應機制。此外，對于那些經常遭受洪水侵襲的城市，為最大限度地減輕洪澇災害可能造成的損失，在加強防洪工程建設的同時，還要重視洪水預警預報系統建設，繪制洪水風險圖，引導城市發展布局和各項經濟活動，做好撤退轉移規劃和防洪應急預案，逐步建立并完善城市洪災保險體系。[2]

其次，加強相關部門的統籌協調，形成全社會共同參與的城市防洪格局。城市防洪關系千家萬戶，綜合性強，涉及部門多，必須得到全社會的支持和配合。要重視各部門之間的協調合作，強化城市防洪的綜合管理，要統籌城市交通、市政和防洪排澇建設，加強管理，保障市民交通順暢。在橫向上，每個城市要組織制定各種防洪排澇相關規定，明確了各行業的防汛職責。在縱向上，按照分級負責的原則，積極推行防汛責任制，層層簽訂安全責任書，并將重點防洪工程的責任單位和責任人通過報紙向全社會公布，接受群眾監督，初步建立了一種條塊結合、協調運作的全市“三防”指揮體系。遇到大的臺風暴雨災害期間，各級領導要在第一時間趕到現場，坐鎮指揮，各指揮成員單位要分頭行動，各負其責，防洪搶險行動做到要人有人，要車有車，要物有物，達到了最佳的防災、減災效果。

再次，疏浚城市河流水系，科學安排城市排水調度，提升城市綠色面積的吸附能力。要提高泄洪能力城市建設與水利建設統籌協調，疏浚城市和周邊區域的河流水系，降低河床底部標高，拓寬河道，增大泄洪斷面，注重近期建設，嚴格按照規范標準加強河流堤防建設，提高抗御洪水的能力。嚴格落實新建項目和居住小區雨水控制利用規劃，建成一批老舊小區雨水利用設施。要增大滲水地面，采用擴大綠地面積，建設滲水道路、廣場等方式，使雨水滲入地下，并減緩地面雨水徑流速度，減緩、減少雨水驟積。同時，在綠地中適量開挖河池水面，納洪、蓄水造景，使周邊街區不受淹。[3]

最后，做好“防災減災日”的宣傳工作，提升市民城市公共安全防災文化意識。經國務院批準，從2009年起，每年5月12日為全國“防災減災日”。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，城市的洪水澇害發生頻率高，造成損失嚴重。紐約等世界城市積極宣傳城市的防洪排澇，組織“水災、火災大逃亡”等訓練活動。我國也應利用好防災減災日這一天，重點宣傳城市防洪排澇，總結城市防洪成效、經驗及教訓，大力普及防災減災知識，積極開展體驗教育和應急演練，建設綜合減災示范社區，提高市民防災減災意識和自救互救能力。國家有關部委還應舉行專家研討會，并想全國發布防災減災白皮書，告誡公眾國家一年來在防災減災上的行動。同時報刊、電視、電臺等媒體要使防災減災教育形成一個高潮，并通過有關社會團體使“城市災害文學”、“災難題材電視節目”等公益節目有播出的黃金時檔。

注釋：

[1]劉華等．國外應對城市內澇的智慧:從“馴服”到“巧用”[J]．今日國土,2011（7）．

[2]周?。畤獬鞘蟹篮轱L險管理及其對安徽省的啟示[J]．江淮水利科技,2006（3）．

[3]戴慎志,曹凱．我國城市防洪排澇對策研究[J]．現代城市研究,2012（1）．

Flood Control Experience from New York, London and Tokyo and Its Reference for Chinese Cities

Liu Bo

Over the years, New York, London and Tokyo have special experience in flood control respectively.Chinese cities could draw lessons from these world cities: build advanced warning and forecasting system, improve flood risk control system, better coordination among governmental organs, encourage public participation in flood prevention, maintain city rivers by dredging, manage urban drainage effectively, plant more trees, advocate knowledge about flood prevention, enhance public awareness, etc.

world city; flood control; urban planning

TU992

0.3969/j.issn. 674-7 78.20 3.02.0 3

劉波，北京市社會科學院外國問題研究所副所長，副研究員、博士。研究方向：國際關系與世界城市。

（責任編輯：陳丁力）