中國城市公用事業政府監管體制改革與創新——第二屆政府管制論壇會議綜述

王 嶺

(浙江財經大學政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

城市公用事業市場化改革是我國經濟體制改革的一項重要內容。改革在一定程度上增強了城市公用事業的供給能力，提高了服務水平。但近年來，隨著城市公用事業向民間資本開放力度的增加，一系列負面效應開始顯現，這加劇了城市公用事業的復雜性和不確定性，也對傳統管理體制造成了巨大的沖擊和挑戰。因此，亟需深入分析城市公用事業政府監管現狀和問題，完善城市公用事業的政府監管體制，從而推動中國城市公用事業的快速發展。為此，2013年4月27日，由浙江財經大學政府管制研究院、浙江省政府管制與公共政策研究中心和《財經論叢》編輯部在杭州共同舉辦“第二屆政府管制論壇”。本次論壇的主題是“中國城市公用事業政府監管體制改革與創新”，與會專家和學者重點圍繞城市公用事業政府監管困境與監管創新、城市公用事業政府監管理論與政策、城市公用事業政府監管指標體系與績效評價、網絡型產業政府監管改革政策等問題進行深入研討。

一、城市公用事業政府監管困境與監管創新

城市公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水、排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及地下管線等。城市公用事業政府監管的制度供給明顯滯后于制度需求，城市公用事業政府監管體制創新必須堅持市場化基本方向，建立與市場化相適應的現代監管體制。浙江財經大學王俊豪教授指出，中國城市公用事業面臨著供需矛盾突出、安全事故多發、企業運行效率低、價格上漲快、民間資本進入后國有資產流失以及外資并購對國家機密和安全構成威脅等問題。他認為現行政府監管體系主要存在法規政策不健全，缺乏法律依據;監管機構多頭管理，監管混亂;監督機制嚴重缺乏，損害公共利益;監管的隨意性大，缺乏科學評價等問題，它們嚴重制約了中國城市公用事業的持續健康發展。他從健全監管法規政策體系、建立高效的監管機構體系、建立多元的政府監管的監督體系、構建科學的政府監管績效評價體系等方面，提出中國城市公用事業政府監管體系創新的基本思路。

有機協調地上與地下空間是促進城市可持續發展的重要基礎，但目前“重地上，輕地下”、“重技術，輕監管”等現實問題導致城市地上、地下空間布局很不均衡，制約了城市地下管線行業的健康發展。住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心劉佳福副主任指出，城市地下管線面臨著現狀不明、事故頻發、安全隱患突出、管線建設標準低、重復開挖不斷、地下管線空間資源緊張、地下管線應急防災能力薄弱等諸多挑戰。他將上述問題的原因歸結為:監管機構多頭管理，協調困難;監管不到位，執法不嚴格;規劃滯后，建設不同步;重視不夠，投入不足;法規標準不完善，綜合管理缺乏依據等。在對美、日、英、德等國的政府監管機構、先進的技術手段、完善的綜合管理建設規劃、相關的法規制度體系以及協會組織等先進經驗進行分析的基礎上，他提出管理觀念創新、管理體制創新、投資模式創新、管理手段創新、法制建設創新以及技術方法創新等思路。

特許經營是城市公用事業市場化改革的基本方向，隨著城市公用事業特許經營的深化，城市公用事業特許經營項目的規范性在增強，運營能力和服務水平也在提高，但高層次法規制度缺乏，監管缺位、錯位和不到位等問題并存。針對城市公用事業特許經營中存在的一系列問題，濟邦咨詢公司總經理張燎對城市公用事業特許經營履約監管問題進行深入分析。他認為城市公用事業特許經營項目的履約監管存在如下問題:地方政府忽視履約監管的重要性，忙于簽合同而疏于監管;政府監管部門人員的城市公用事業監管相關知識較為缺乏;政府監管部門在履約監管上難于協調。他提出重構城市公用事業政府監管體系、設立獨立監管機構、提高監管人員專業技能、增強企業和監管機構之間信息披露能力等建議。

目前，世界上多數國家或地區對城市公用事業的產品或服務采用分業經營模式，這一模式有助于形成專業化優勢，少數國家和地區的城市公用事業則由一家企業打包經營，該模式有助于發揮范圍經濟優勢，但在一定程度上也喪失了專業化帶來的經濟優勢。浙江工業大學李軍教授在介紹了意大利Hera公司的基礎上提出綜合公用事業的新理念，他認為綜合公用事業(multiutility)是指企業將水、電、氣、能源、垃圾處理、電信、網絡等公共資源結合在一起，為用戶提供捆綁式的綜合服務，且綜合服務越多元，價格則越低。他認為這一方式不僅整合了資源，也節約了各方面的資源成本。因此，分析綜合公用事業的適用性以及在中國的適用條件是一項亟待研究的前瞻性課題。

由于我國城市公用事業存在著監管機構多頭管理、監管機制不健全、社會公眾參與機制相對缺乏等問題，一定程度上降低了城市公用事業的政府監管績效。傳統政府監管理論多以市場失靈作為監管的前提，忽視了公眾的重要性。為此，中國人民大學藍志勇教授研究了公共價值失靈理論視角下的政府監管問題，他指出公共價值失靈是指各種社會價值的表述和集合機制的失靈，公共領域壟斷失靈，少數利益集團囊括和侵奪大眾利益，公共價值得不到足夠的實現，短期行為威脅長遠利益，用替代品來代替不可替代的公共資源，市場交易威脅到基本的人性價值。他還指出公共失靈理論視角下政府監管的目標是公平、公正和可持續發展。

二、城市公用事業政府監管理論與政策

城市公用事業具有復雜性特征，面對公民需求的日益多元化和分散化，城市公用事業的政府監管邊界應該由一元走向多元，由此建立職能部門間、地方政府間、政府與社會之間的持續性協同機制是一項關鍵的研究課題。廣西民族大學李珍剛教授認為傳統垃圾管理主要存在分工與協作失衡造成的管理主體碎片化、規范的多元而籠統造成的管制制度的碎片化、監管環節的斷裂與交叉造成的管理運行的碎片化、空間封閉與隔離造成的管理區域的碎片化等問題。他提出建立多中心耦合的城市垃圾管理體制，以實現主體協同;建立無縫連接的組織結構和制度體系，實現職能協同;健全垃圾管理綜合協調機制，實現流程協同;形成跨行政區和城鄉統籌的垃圾管理模式，實現區域協同的城市垃圾協同治理的新機制。

城市公用事業提供的產品和服務涉及公眾的切身利益，如何促進城市公用事業提升技術創新能力、產品質量以及服務水平等是一項重要課題。北京工商大學馮中越教授指出城市公用事業特許經營企業具有壟斷勢力，因此缺乏技術進步動力。他提出了事前激勵與事后激勵相結合，鼓勵技術擴散，建立有效的技術鑒別和審查機制等激發企業技術創新的機制。首都經濟貿易大學柳學信教授對城市公用事業服務質量監管進行分析，他認為中國城市公用事業服務質量呈現投訴上升、客戶滿意度不高、價格上漲過快、服務質量標準制定與更新滯后、供應設施和輸送管道陳舊老化、科學有效的服務質量監管體制缺失以及有效的服務質量監管技術和手段缺乏等問題，他從法律規章、服務質量標準、消費者參與機制、懲罰與補償機制、信息公開、爭議解決機制、監管部門間分工協調等方面建立城市公用事業服務質量監管機制，最后提出“產權、治理、監管、價格、運營和競爭”六位一體的整體漸進式的深化城市公用事業改革的思路。

民營化促進了城市公用事業的發展，但也產生了一系列的負面效應，帶來一定的經濟問題和社會問題。目前，關于城市公用事業是否需要民營化、需要什么樣的民營化以及民營化后該如何監管等一系列問題成為大眾熱議的焦點。浙江工商大學駱梅英副教授運用行政法與政府監管的分析方法，以監管目標定位與監管工具匹配為主軸，分析了在當前民營化改革背景下，中國城市公用事業政府監管的目標應從以“融資”為中心的“效率”取向轉向以“普遍服務”為中心的“權利”取向，并從特許契約簽訂、質量與安全監管、信息公開與消費者參與、強制與補貼等方面論證了“權利”取向下的城市公用事業監管體制的制度設計問題。

垃圾圍城問題制約著城市化進程的快速推進和城市的可持續發展，垃圾分解與填埋過程對環境造成的破壞難以回避，而垃圾焚燒發電在獲得經濟效益的同時也產生一定的環境污染。因此，減少垃圾焚燒過程中的二次污染、完善垃圾焚燒監管體制問題成為現階段大力發展垃圾焚燒發電行業的一項重要任務。東北財經大學竇一杰博士從垃圾發電行業存在企業與利益相關者之間溝通不暢、垃圾分類效果不理想、垃圾成分基礎數據不完善、垃圾焚燒污染動態監測機制不健全等障礙因素出發，提出規范相關法規制度、強化政府監測能力建設、探索適宜的垃圾分類制度以及進一步完善垃圾焚燒補貼和垃圾發電上網定價機制等政策建議。

三、城市公用事業政府監管指標體系與績效評價

城市公用事業政府監管指標體系不完善、監管數據收集困難以及監管績效評價方法不健全等，影響了城市公用事業政府監管績效的客觀評價，制約了數字化監管的進程。本次論壇上一些學者構建了城市公用事業行業的政府監管指標體系，提出了政府監管績效的評價思路。

城市供水安全關系著社會公眾的生命安全，是國家經濟與社會可持續發展的重大戰略問題。中國人民大學張秀智副教授從保障供水安全的視角，基于科學性和全面性相結合、一般性和差異性相結合、定性指標和定量指標相結合、指標的現實性和可操作性相結合的原則，提出包含充足的水量、達標的水質、穩定的水壓、持續的供水、合理的水價以及優質的服務等六個方面的城市供水政府監管績效評價指標體系。

城市地下管線暴露出的一些現實問題，說明政府監管部門對城市地下管線的綜合管理能力相對薄弱，科學的評價指標體系較為缺乏。浙江財經大學祁黃雄教授指出城市地下管線綜合管理績效評價涉及內部評價主體和外部評價主體。內部評價主體主要指城市地下管線綜合管理職能部門，而外部評價主體主要指中介評價組織、社會團體、上級主管部門和社會公眾。他從綜合管理、建設、運行、維護、服務、創新爭優等六個維度構建了城市地下管線綜合管理績效考核評價體系。

現有的城市公用事業政府監管數據不足，這是制約科學的城市公用事業政府監管指標體系構建與有效評價的重要因素。浙江工商大學周小梅教授通過對燃氣企業調研問卷的分析，認為非國有資本進入城市管道燃氣行業的比例大幅增加，但國有企業依然具有較強的控制力，國有燃氣企業的績效低于非國有企業。她提出加快推進城市燃氣企業改革，鼓勵管道燃氣企業進行股權和債權融資，完善管道燃氣企業特許經營權競標等政策建議。

企業是縱向一體化還是縱向分離，需要結合范圍經濟理論進行分析。華東政法大學劉偉副教授對燃氣企業的范圍經濟進行研究，他認為當以2001－2007年中國工業企業數據庫中的所有燃氣企業數據為樣本時，總體來看縱向一體化燃氣企業表現為范圍不經濟;當全樣本分為2001－2004年和2005－2007年兩個子樣本時，前者的縱向一體化呈現較弱的范圍經濟，而后者的縱向一體化具有較強的縱向范圍不經濟。

四、網絡型產業政府監管改革政策

長期以來，中國鐵路行業實行建設投資、運營、調度、監管為一體的體制，鐵路行業一直是體制改革的滯后者，這嚴重制約了鐵路行業的高效發展。為了提高鐵路行業的運營效率和服務水平，國務院于2013年3月10日公布撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，其中國家鐵路局由交通運輸部管理。組建中國鐵路總公司是深化鐵路管理體制改革、實現政企分開、推動鐵路建設和運營健康可持續發展的重要舉措。首都經濟貿易大學戚聿東對此次鐵道部機構改革進行了深入分析，他認為在一定程度上鐵路行業改革存在法律依據不盡合理，副部級的國家鐵路局難于監管正部級的中國鐵路總公司，由國資委、財政部代表國務院履行出資人職責具有出資人多門的特征，缺乏資產評估和審計驗資程序以及如何對獨家壟斷的中國鐵路總公司進行監管等問題。他指出為了促進鐵路行業的發展，需要深化鐵路行業改革，建立現代企業制度，強化鐵路行業政府監管。

三網融合的加快發展給我國電視產業的政府監管帶來了新的挑戰，因此需要構建新形勢下的現代政府監管體制。東南大學胡漢輝教授對電視產業、電信產業和互聯網產業是否受到政府監管等問題進行分析，指出三網融合內容監管的目的是盡可能地擴大內容的正面影響，降低其負面影響。網絡融合前，由于電視產業具有一對多的廣播性質，因此電視產業是內容監管的重點;電信產業偏向一對一的通信，個人私密性強且社會影響力小，不受內容監管的約束;互聯網產業具有廣播性質的業務(如網絡視頻等)，應受到內容監管的約束。

電信行業改革促進了行業的發展，但也產生一些問題。近年來，關于骨干網互聯互通問題、電信網絡競爭問題等開始成為關注的焦點。江西財經大學陳劍博士指出造成我國寬帶市場績效差以及當前骨干網互聯互通困境等問題的根本原因是我國相關治理框架不合理，并從優化網間結算、重塑互聯架構、理順市場競爭機制、調整產權結構等方面提出治理改革及其政策建議。西安郵電大學陸偉剛教授對非對稱性電信網絡競爭性均衡的存在性和實踐意義進行研究，提出用戶安裝基礎對非對稱性Bertrand均衡結果的影響不明顯、用戶偏好與網絡外部性直接影響非對稱性均衡結果、接入定價機制間接地影響到均衡結果、產品差異化參數直接影響非對稱性均衡的市場構造形態的四點結論，并從提高網絡對用戶的鎖定性增強成員外部性、吸引高質量用戶增強呼叫外部性與網絡外部性、實施品牌戰略提高競爭優勢、實施監管手段創新推動形成有效競爭格局等方面提出政策建議。東北財經大學李宏舟副教授在借鑒日本電信行業改革經驗的基礎上，指出中國電信行業的發展需要強化與反壟斷部門合作、設立糾紛解決機制和利益訴求機制以及實施針對特定垂直一體化電信運營商的監視制度。

電力行業是國家重要的基礎產業，是關系國計民生的公用事業。電力行業監管效果以及煤電關系等成為亟待研究的重要問題。聊城大學梁樹廣博士認為中國發電行業的政府監管顯著促進了電力價格下降和效率的提高，但降低利潤率的作用效果較小，同時沒有顯著促進發電量的增長。他提出為了提高發電行業監管效果，需要完善發電行業進入監管制度、完善價格監管制度和煤電價格形成機制、提高監管機構的獨立性和監督性以及完善電力行業的法律法規政策。針對市場煤、計劃電所形成的煤電“縱向價格雙軌制”可能影響中國電力供應以及經濟增長問題，東北財經大學王建林博士認為電力供應、煤炭價格和經濟增長之間具有長期均衡關系，不同時期的“電荒”是對這一均衡關系的偏離，電力供應是經濟增長的單向格蘭杰原因，煤炭價格是電力供應的單向格蘭杰原因，而煤炭價格與經濟增長之間存在雙向的格蘭杰因果關系。他認為為解決現階段煤電“縱向價格雙軌制”產生的問題，需要密切關注煤炭價格波動，完善煤電價格聯動機制，打破電力市場行政壟斷。