保衛教師教育的公共性*——公共治理視野下對教師教育改革的思考

●楊 躍

20世紀90年代以來，國際社會、民族國家的公共事務處理方式經歷了由“統治（government）”、“管理（management）”向“治理（governance）”的結構轉型，治理理論伴隨政府公共行政管理改革而興起，教育作為公共事務的核心環節也被融入公共治理的整體視界。有學者2005年即撰文指出我國正進入“后師范教育時代”，面臨教師教育制度重建的緊迫任務，并分析了后師范教育時代的治理化趨勢[1]；但大陸學界日漸增多的教育治理研究仍多集中于高等教育和基礎教育領域，少量研究涉及學前、社區、成人、職業、遠程等其他教育領域。本文旨在分析教師教育公共性內涵的基礎上闡述教師教育治理的理念與策略。

一、公共性：教師教育的根本屬性

（一）教育公共性的雙重意蘊

在建國后意識形態與思想高度統一的國情下，“國家的就是公共的”，“公共性” 并不成其為問題；隨著改革深入，人們才逐漸意識到傳統的“低效公平”與忽視私人利益的“公共性”的問題所在。在政治學、管理學、行政學、社會學等學科中高頻出現的“公共”、“公共性”是與公共組織構成、公共物品供給、公共權力運作等緊密相聯的動態生成性概念，是旨在體現公平、民主精神的價值理念，其核心內涵強調基于私人利益基礎上的利益共享性，即不存在完全離開私人利益的所謂“公共利益”。

學界對“教育公共性”的認識最初大多建基下美國經濟學家薩繆爾森（Paul A.Samuelson）提出的公共產品理論，即依據公共產品具有收益的非排他性和消費的非競爭性兩大屬性（屬性越強的產品，其公共性也越強；私人產品則不具有公共性）來分析教育的公共程度，形成教育是純公共產品（尤其義務教育）、是兼有公共性和私人性雙重特征的準公共產品以及是公共程度很低的私人產品（尤其市場化背景下的高等教育）等三種主要觀點；后逐漸形成的共識強調教育是涉及國家和社會的共同利益、具有廣泛和持久影響力的公共事務而非私人事務，不同于只關系到買賣雙方個體利益的一般商品，教育公共性（即“教育所具有的既使社會受益又使個人受益的責任和功效”[2]）是教育區別于其它事物的本質屬性，也是教育的社會和個體功能的集中體現，公平和正義是教育公共性的核心要旨。

實際上現代公共教育是伴隨近代民族國家的產生而逐步建立和完善的，20世紀末以來公共教育的結構轉型對傳統公共教育概念及觀念提出挑戰，僅僅從公共消費品的意義上指明教育產品的公共所屬和公共享用性質還遠遠不夠，需要從教育事業作為公共實踐的性質出發來探討和反思各級各類教育的公共性品質及其實踐表征，凸顯教育實踐是每位公民參與其中的共同體的關鍵性實踐。作為傳播公共精神、服務人類共同體“公共之善”（public good）的公共教育具有以公共價值和公共利益為導向的不同于其他社會物品的獨特使命；教育作為公共事務，是超越任何非公共利益之上的公共善，又是在政治共同體內、為了公共的善、由公共權力合乎道德地審慎治理的公共實踐；家庭、學校抑或社會教育都應體現平等、正義、權利等核心價值理念，以關懷公共事務、培養公民品德為旨歸；新中國以來我國各類教育雖然取得令人矚目的輝煌成就，但程度不同地存在公共性缺失，迫切需要從人文濡染、公共道德關懷與責任擔當等層面重新審視教育的公共性品質[3]。

由此，我們可以從兩個層面來理解 “教育公共性”：第一，從公共管理學角度，一個社會組織的公共性至少體現三方面特征：該社會組織的運行關系公眾利益（沒有公眾利益便談不上公共性）、使用公共財政資源，其運行決策應當允許公眾參與，即“公眾利益、公共財政、公眾參與”；教育公共性是“教育涉及社會公眾、公共經費以及社會資源的使用，影響社會成員共同的必要利益，其共同消費和利用的可能性開放給全體成員，其結果為全體社會成員得以共享的性質”[4]，具有公有性（而非私有性）、共享性（而非排他性）和共同性（而非差異性）；在這個意義上，高等教育同樣具有明顯的公共性[5]。第二，從教育目標即人才培養的素質要求角度，教育公共性表現為任何教育都應致力于培養具有關懷公共事務之公民意識、能力和品德的人，以社會正義為價值追求，立足于培養公民的正義觀、正義感，引導受教育者進入國家的精神生活，為我國公民社會走向成熟承擔教育的責任與使命。

（二）教師教育公共性的復雜意涵

學者們認為，與現代國家及義務教育性質密切關聯的教師教育具有公共性、公平性、國家性、專業性等基本屬性，并從法理、私人與公共領域、行業背景等多方面分析了以義務教育公盜性為前提的教師教育公益性，強調市場經濟條件下由于義務教育階段的市場不完全性，政府必須承擔教師教育職責，不可忽略教師教育的公共性[6]。這些研究開拓性地提出“教師教育公共性”問題，但主要在“國家公共性”、“社會公益性”的意涵上進行探討，未將教師教育的個人私益性及教師教育應致力于培養未來教師的公民品質等意涵納入思考視野。

首先，為基礎教育培養師資的教師教育，從其產品的社會價值看，具有鮮明的國家公共性，是公共教育屬性的延伸；教師教育制度作為公共教育發展的產物，在現代國家致力于建立、發展公共教育體系的歷史進程中，始終具有強烈的國家屬性，成為國家教育體系不可分割的重要組成部分；為此，有學者認為“師范教育投入是義務教育投入的一部分”[7]，我國2007年起在部屬師范大學恢復師范生免費教育正是為體現教師教育的國家公共性。其次，與私人利益相關的教育私益性亦是教育公共性的題中要義，教育公共性強調在謀求社會公平和公共利益的基礎上促進社會和個人的發展；作為高等教育重要組成部分的教師教育同樣具有相當程度的私益性，個人利益謀求是包括法人和自然人在內的廣義“私人”接受教師教育的重要動機；現代教師教育私益性的利益主體包括出于職業發展或自我完善、實現個人價值等需要的個人和作為教師教育產品消費者（用人單位）的中小學校。再次，現代教育既是國家公共事業，也是與公眾利益密切相關、具有很強社會公益性的事業；高等教育的社會公益性體現在文明與文化的發展和對社會進步的貢獻（如大學的社會監督、批判、精神燈塔等作用）[8]；毫無疑問，教師教育尤應通過教師人才培養彰顯和輻射其強烈的社會公益性。總之，教師教育公共性是具有上述三層意涵的綜合性概念。

二、回歸公共性：教師教育治理的價值訴求

學術界對“治理”一詞雖然迄今仍無統一界說，圍繞“治理”的理論、學說也頗為龐雜，但已形成的學界共識強調“治理”是與傳統政府“統治”迥然不同的公共管理新范式。傳統行政關注焦點是政府行政而非公共行政，管理事業僅限于政府控制社會的單向度；治理理論則強調將公共事務的管理權限和責任從傳統的政府壟斷中解放出來，打破政府作為單一權力中心對公共權力的壟斷，增強多元行為主體間的互動，使政府與私營部門、第三部門等社會組織以及公民個人分享公共權力、合作解決問題，共同治理社會公共事務，從而實現公共利益最大化[9]。這為審視我國教師教育的變革與發展提供了新的分析視角。

（一）教師教育屬性的復雜性要求教師教育公共治理

毋庸置疑，為基礎教育培養師資的教師教育具有一定程度的國家公共性；然而，雖然教師教育因其畢業生有可能進入具有顯著公共屬性的基礎教育領域、成為中小學教師而不同于其他類型的高等教育，但在市場經濟和高等教育改革背景下，教師教育專業的畢業生也只是有可能而非一定會成為基礎教育教師。為此，不得不關注和思考教師教育的個人私益性及由此帶來的市場性。其實，在不同類型、層級的教師教育中，國家公共性與個人私益性的關系頗為復雜。比如，師范生免費教育旨在通過公共財政干預機制保障教師教育的優先性，從而體現教師教育的國家公共性；但在市場經濟時代，通過公共財政干預機制是否一定能實現政府對教師供需關系的有效協調和平衡？事實上，教師的供需關系既難以完全由政府也無法完全由市場決定；那么，在教師教育發展中如何有效規避“政府失靈”和“市場失靈”，同時又能夠保障教師教育在公益與私益雙重層面的公共性并最終促進基礎教育的均衡發展與公平？ 此外，由于我國教育管理的中央—地方兩級結構，國家直屬師范大學以中央政府的公共財政來支付、實現師范生免費教育，但地方公共財政是否有能力和意愿支付地方師范院校若欲開展的師范生免費教育等問題，都需要從教師教育治理的視野出發深入研究。

（二）教師教育發展的緊迫性呼喚教師教育公共治理

20世紀90年代以來，以大學化、開放化、專業化、一體化、市場化為主旋律的我國教師教育改革取得顯著成效，也產生諸多意外后果[10]，不乏對西方模式的簡單模仿、頭痛醫頭式的權宜之計甚至疲于應付的“改革”。過分強調競爭與效率的市場化思想也強烈沖擊著教師教育，很多地區為迅速增加教師數量而面向市場推行的改革卻弱化了教師的文化養成與精神陶鑄，“教師教育已陷入了技術理性的困境，迫切需要找回黯然失色的人文情懷”；否則，“教師的精神和諧將難以在基礎教育的園地中彰顯，學生、家長和社會對教師的專業肯定也將愈現低迷。教師也將淪為如布迪厄等所說的人力資源的‘物品’，而不是有思想、有主體、有生命的教育者。”[11]教師教育改革若欲加強深厚人文素養與師德的養成而非單純偏重技術理性，也需從復歸公共性的教師教育治理中獲取智識資源。

（三）當代教師教育的大學使命昭示教師教育公共治理

現代大學生產四類社會產品：生產、應用、傳播公共知識（非排他的公共產品）與私人知識（具排他性的私益性社會產品），監督、批判、引領社會（屬于公眾的公益性社會產品）以及教育教學服務（排他性、私益性與公益性相結合的社會產品）[12]。日益成為高等教育重要組成部分的、走向大學化的我國教師教育同樣生產這四類產品，也同樣面臨公共性、公益性與私益性的變化與沖突。上述不同社會產品成本補償機制的實現途徑不同，不同高校因生產的社會產品比例結構不同，其成本補償機制也不同，由此形成的不同運行機制要求不同的內部組織模式，需要與不同知識類型屬性相適應的多元制度和政策保障。公共性的增強提升了教師教育的地位和影響力，也挑戰著以師范院校為主體的教師教育機構的大學精神；公益性的增進使教師教育公平問題日益受到關注；私益性的增多則使教師教育的成本分擔日趨復雜。

總之，不同類型、層級教師教育的復雜性使教師教育既難以完全由政府包攬，也不應單純成為自由市場一部分，純粹的政府或市場邏輯都無法解決教師教育領域政府干預或市場配置所引發的失靈問題。在迅速變遷的知識社會和中國教育體制改革處于十字路口的關鍵時期，現代大學的歷史使命召喚正進入“深水區”的我國教師教育改革能夠從教育公共治理的視域出發，實現能夠經受歷史檢驗的教師教育制度重構與體制創新。

三、多元主體 民主決策 相互制衡：教師教育治理范式的建構

教育公共性及公共治理的新理念是深入理解教師教育價值、把握教師教育復雜性、設計教師教育改革目標與策略、提升改革道德水準與倫理質量、保證教師教育質量與效率時可資借鑒的學術資源。兼具國家公共性、個人私益性和社會公益性的教師教育復雜屬性使多中心治理理念與策略在我國教師教育治理中亦具有一定的適用性，但“多中心”不等于“無中心”，教師教育治理中各權力主體間應保持均衡，存有必要的約束與制衡，而且教師教育作為教育事業“工作母機”的重要地位要求必須突出政府責任，保證教師教育的國家公共性和社會公益性能夠成為優先于個人私益性的價值訴求。

（一）教師教育責任主體多元化

全球治理委員會1995年在《我們的全球伙伴關系》研究報告中將“治理”界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，即公共部門在提供公共產品和公共服務過程中，通過多中心體制實現資源配置最優化的過程。政府統治的權力運行方向只強調自上而下的控制，不允許也不習慣讓其他主體運用自己的權利自下而上地與政府進行互動，僅僅運用政府的政治權威，通過發號施令、制定和實施政策等對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，在權力向度上的多中心治理中，無所不包的“全能型政府”成為“有限政府”，參與治理的主體不再只是單一的政府部門，而是包括各種非政府非營利性組織、社會團體、私人部門等在內的多元主體，彰顯出橫向與縱向分權的新理念。按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域界限的調整等，不同治理主體對應著不同的治理對象（或客體），發揮著各自的作用。

教師教育既要符合國家和社會發展的公共利益，也要保證辦學者和受教育者的合法權益，需要承認并尊重教師教育多元責任主體(即“直接影響我國教師教育方向、進程或效果，需要踐行規約義務，承擔一定行為后果的人或組織”[13])。教師教育治理即政府、教師教育機構、市場、社會組織及公民個人等不同主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與教師教育公共事務管理并承擔相應責任，致力于形成以教師發展為本、面向基礎教育和教師教育實際、積極回應教育文化生態變化、促使教師教育自主發展的新型管理和服務體系，實現教師教育權力資源分配從行政一體化模式向政府、院校、市場、社會組織及公民個人等多中心治理范式轉型。

（二）教師教育主體責任明晰化

為規避治理主體多元并存而產生責任界限模糊、各方逃避責任的現象，必須明確各主體的責任，“多中心”不等于“無中心”，特別不能排除國家、政府在教師教育復雜系統中的重要作用。本文提出“教師教育治理”意在對教師教育宏觀管理模式提出建設性理論構想，而非顛覆性批判。教師教育治理的實質是重構政府管理教師教育事務的權力，使政府對教師教育的管理從集中控制走向公共治理，通過分權而與其他力量共同治理教師教育事務。不同主體在教師教育公共性的不同層面擔當著不同責任；如何劃分和規范不同主體間的公共責任和權責關系、促成其相互合作則是教師教育治理要解決的關鍵問題。

首先，教師教育應當是國家的事業和政府的責任。《教師法》規定：“各級人民政府和有關部門應當辦好師范教育，并采取措施，鼓勵優秀青年進入各級師范學校學習。”改革開放30年來，我國教師教育的變革、發展都是在國家重視、支持和政策指導下進行的，今后仍需如此。鑒于教師教育的重要性和教師職業的特殊性，政府應著重履行完善教師教育政策與制度體系（如教師資格制度、聘任制度、繼續教育制度、教師教育問責制度等），建立富有實踐意義并具有操作性的教師標準，保障教師教育的物質條件以及通過專業化評估對教師教育機構進行甄別和行為引導等職責。當然，“教師教育是國家的事業，政府是第一責任人”并不意味教師教育完全由國家直接控制和干預，需要我國各級教育行政部門依循市場化、分權化、社會化等基本價值取向，創設現代政府治理環境，在自身職能內容和行為上向“有限政府”、“有為政府”、“高效政府”轉變。教育行政主管部門應負責提供一種政府、市場、社會、公民等共同參與教師教育治理并兼顧各種價值的制度架構，既保持基本教師教育資源供給、捍衛教育公平，又實現公民參與、培養公民精神、維護公共利益，并保障個人選擇自由、滿足個人對優質教師教育資源及個人私益的需求，維護公平與效率、個人權利與共同善的張力。

其次，各級各類教師教育機構由于目標、職能等不同而擔當不同責任。作為職前教師教育責任主體的師范院校和部分綜合性大學應承擔創新教師教育理念、建立教師培養目標系統、架構課程體系、引導課程實施、完善學業評價制度等責任；教師職后教育機構及教師任職單位也應承擔諸如構建反映教師教育持續性、一致性特征的課程體系，根據學習者差異科學規劃培訓目標與路徑，根據學校和教師個人發展需要制定既面向全體又有所側重的教師培訓規劃，保證教師接受培訓時間、提供必要物質與精神支持等責任。建構內部治理模式、保證內部協調亦是教師教育機構的責任。正如不能僅從影響高等教育發展外部力量（如國家、社會、市場）的角度來討論大學治理而忽視大學內部微觀治理結構與權威構建一樣，教師教育治理也不能忽略師范院校的內部治理，同樣需要關注機構內部權力主體的多元性及其持續互動關系對改革的影響。以師范大學為例，因學科間的不平衡以及制度保障的滯后，教師教育學科在師范院校綜合化進程中逐漸壯大的眾多強勢學科面前仍屬弱小學科，發展步履維艱，因此，給予教師教育必要扶持、促進其更快發展應成為教師教育機構肩負的重大責任。

再次，市場、社會組織及公眾也應在教師教育治理中擁有一席之地并承擔相應責任。隨著高教改革的深入，市場以其獨特的運行方式和效用在當代教師教育發展中發揮越來越大的作用，但“市場失靈”與“政府失靈”的存在表明“政府—市場”傳統二分模式已無法滿足公共事物管理的需要，需重視公民社會在公共管理中的主體價值。公民社會的組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織（包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體等，又稱“第三部門”）；其存在的廣泛性、影響的強力性、群眾基礎的寬厚性等使其成為現代治理不可忽視的重要維度。當代中國社會，各個生活領域的公共性問題日益凸顯，公民社會及個人的參與在公共性的實現中愈顯重要。實現教師教育目標僅靠政府和院校努力已遠遠不夠，還需通過培育和發展公民社會而推動社會群體意識和行為的改變。市場經濟背景下，社會還需從公眾長遠利益及教師教育規律出發，創設有利于教師教育的文化生態、為師范專業提供優質生源、為教師教育提供物質支持和監督政府、院校的教師教育行為。包括師范生和在職教師在內的受教育者也是合法的教師教育責任主體，其責任集中表現為積極、主動地謀求專業知識、能力、情意和人格、公民品質的全面發展。這些都是實現符應時代吁求的教師教育公共價值信念和治理范式的堅實基礎。

（三）教師教育主體權力制衡化

作為國家控制和市場調節的補充，治理的核心是民主決策；但“教育治理”是建構于公民社會基礎上的典型西方語境概念，本身存在諸多內在缺陷（如大量“討價還價”、過多意見反饋、社會凝聚點喪失等帶來的高成本、低效率、無核心以及缺乏對未來走向清晰而準確的前瞻等）亦非萬能。為避免多中心治理中出現專注各自組織利益而偏離共同目標、協商費時低效等陷阱，防止因信息不對稱、契約不完備及不同主體利益追求不同而減損公共利益，需加強權力制衡。教育治理須在市場經濟發達、公民社會成熟的基礎上展開才能成為規范的市場機制和社會自治力量對政府管制的有效回應；但轉型中的中國社會，市場機制不健全、公民社會欠成熟、自治力量仍顯薄弱。治理不是權力消解而是權力重構，不是政府“去權力化”而是政府權力“去中心化”，旨在通過各種權力關系向度的互動及相互制衡，引導和規范各項活動，最大限度地增進公共利益。因此，在權力共享與責任分擔的公共責任機制理念下，從政府、大學、市場、社會及個人等多層面來建構教師教育管理范式，需處理好政府責任與政府權威去中心、教師教育機構責任與大學自主性等的矛盾，既充分調動多元主體的積極性，尊重市場、社會組織和公眾民主參與的權力，又能有效地規避其各自可能的私益性傾向，保持多元權力主體間協商對話式伙伴關系的良性互動與有效制衡，才能真正推進教師教育管理秩序的良好運行，實現教師教育和諧發展的目標。

在治理理論所追求的公共事務管理與服務境界中，參與治理的各主體間及其與各利益相關者、普通公眾間要達成共識，必須依賴充分、有效的良好溝通與協調，這是多中心治理的重要基礎。治理主體的多元化及其相互間的權力依賴、制衡與合作伙伴關系最終表現在運行機制上便是形成自主自治網絡，各種治理主體不同程度地放棄自己的部分權力，依靠各自優勢和資源確立共同目標，不斷增加溝通協調渠道，通過對話增進理解、信任并共同承擔風險。為此，教師教育治理應在很可能相互沖突和對抗的多元權力主體間尋求“均勢”的“制衡點”及其運行機制，通過共同參與、相互協商、權力制衡實現民主、有序、和諧的教師教育發展。

治理的實質是國家權力向社會和公民的回歸，需要公民具備參與能力和權力，沒有高素質的公民和成熟的公民社會，不可能有真正“還政于民”的治理。公民的公共精神對包括教育治理在內的社會公共治理意義非同尋常，因為公共治理精神要求公民不只追求自我利益，還應追求公共利益。作為教育事業“工作母機”的教師教育更應賦權于學習者，致力于啟蒙公民意識，將培養具有公共精神、獨立思考與批判能力等公民素養的現代教師作為核心目標，激發和強化公民公共精神的潛能。

面向中國本土實踐的教育治理正經歷著主體、方式、過程等全方位的深刻轉型，呈現出不同于西方國家的現實特征；即使在中國語境下，各級各類教育的境遇也不盡相同。近年來我國教師教育界雖圍繞教師培養模式、教師專業發展、教師教育改革策略等進行了有深度的探討，并表現出一定的敏銳和洞察力，但我國教師教育改革正面對確定性與不確定性交織共存的外部環境，處于深入推進、謀求實質性內涵發展的關鍵時刻，鑒于此，本文認為有必要在堅守教師教育公共性的前提下，將治理理論納入研究視野，堅守科學、正義的學術立場，凸顯復雜性與系統性的學術思維品質。當然，中國教師教育領域是否已具備建構治理的基本條件、目前還面臨哪些阻力與困難等，都尚需深入探究。只有不拘囿于西方話語，客觀評價流行的教育治理理論與實踐，在有效制度邊界和法理維度內思索中國教師教育發展中的獨特問題，在開放的治理理念激發下深入探究教師教育改革決策、管理協商、政策保障、質量監測等方面的機制、體制創新與范式變革以及教師教育治理與服務體系的構建模式、路徑、制度安排等，尋求教師教育深入變革的前瞻性思路與操作性策略，并建構中國特色教師教育公共治理場域，才能為中國教師教育擺脫深層危機和本質困境提供現實可能，真正促進佇立于轉型拐點期、經歷改革開放30多年迅猛發展的我國教師教育改革進一步走向“善治”。

[1]朱旭東.論我國后師范教育時代的教師教育制度重建[J].教育學報，2005,(2):76-81.

[2][4]余雅風.教育立法必須以教育的公共性為價值基礎[J].北京師范大學學報，2005,(1):30-39.

[3]參見金生鈜.保衛教育的公共性[J].教育研究與實驗，2007,(3):7-13.朱家存，等，論公共教育的公共性及實踐表征[J].華東師范大學學報（教育科學版），2007,(4):38-43,51.閻光才.于危機中重思高等教育的公共性[J].大學（學術版），2009,(12):11-20.邵澤斌.從“義務教育是公共物品”到“公共物品實行義務教育”—對教育公共性的一種教育學辯護[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2010,(3):10-13.張茂聰.教育公共性的意蘊和訴求[J].山東師范大學學報（人文社會科學版），2010，(3):61-65.

[5][8][12]戚業國.現代大學制度重構：公共性、公益性、私益性的沖突與整合[J].教育發展研究，2011，(19):21-26.

[6]鄭新蓉.社會轉型時期師范教育的屬性探討[J].高等師范教育研究，1999,(6):1-4.朱旭東.試論教師教育的公益性——政府在教師教育中的作用[J].教育理論與實踐，2002,(1):33-37.

[7]成有信.教師養成方式的演變和21世紀我國師范教育發展的宏觀走向[J].教育研究，2000，(1):8-11.

[9]參見俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001,(9):40-44.

[10]參見拙作.教師教育改革代價芻議[J].當代教育科學，2011,(11):24-27.

[11]龐麗娟等.邁向和諧的教師教育：問題與展望[J].北京大學教育評論，2011,(1):181-186.

[13]蔣亦華.當代中國教師教育：責任主體與主體責任[J].教育研究與實驗，2011,(4):45-49.