新中國成立以來城鄉教育政策的嬗變與反思*

● 王正惠 張樂天

城鄉教育一體化是城鄉經濟社會一體化的客觀要求和重要組成部分，城鄉教育一體化業已成為現今乃至未來很長一段時期內我國城鄉教育發展的重大政策行動。為此，從政策層面對城鄉教育政策演進的經濟社會背景的考察，對城鄉教育政策演進過程的梳理，對城鄉教育政策嬗變特點的歸納，就顯得尤為必要。這對于我們進一步明晰城鄉教育政策生成演變過程，全景考察城鄉教育政策發展脈絡，準確把握城鄉教育政策的未來發展方向，具有十分重要的理論價值和實踐意義。

一、城鄉教育政策嬗變：從城鄉二元教育到城鄉教育一體化

由教育與社會發展關系規律可知，教育水平深受社會經濟發展水平的制約，教育的性質受制于社會政治制度。新中國成立后的城鄉教育關系也深深地受制于城鄉社會經濟發展關系，城鄉教育政策的演進與城鄉關系演變具有高度的內在一致性。縱觀新中國城鄉教育發展的歷程，城鄉教育關系先后經歷了“城鄉二元教育”和“城鄉教育一體化”兩個發展階段，具體表現為：改革前“城市教育國家辦、農村教育集體辦”，改革后“城市教育國家辦、農村教育靠集資”，[1]兩種不同的教育資源配置方式體現了城市教育優先的政策價值取向；新世紀以來，政府加強了對農村教育的責任，確立了城鄉教育協調發展、統籌發展、一體化發展的政策理念。

（一）新中國成立至20世紀末期：城鄉二元教育政策的興起與發展

城鄉二元教育政策的集中體現就是城市教育優先發展政策的大力推行與農村教育“自食其力”政策的落實。新中國成立后，國家的發展重點在工業化和城市建設，與之相應，教育的重點也在城市。在城鄉教育發展政策方面，國家實行了中、小學教育的“有計劃”、“有重點”的發展，也即“重點校政策”：1952年，教育部發布了《關于有重點地辦好一些中學和師范學校的意見》；1953年11月，政務院第一百九十五次會議通過《中央人民政府政務院關于整頓和改進小學教育的指示》強調，要重點發展城市公立小學，鄉村公立小學一般不做發展；1962年，教育部發布《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》，“重點校”政策初步形成；1978年，教育部制定了《關于辦好一批重點中小學試行方案》，在經費投入、師資隊伍、學生生源、辦學條件等方面向重點學校傾斜；1980年，教育部頒發《關于分期分批辦好重點中學的決定》；1992年，國家教委辦公廳印發《國家教育委員會關于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》強調，“城市基礎教育不僅要在普及程度上高于農村，而且在全面貫徹教育方針，克服片面追求升學率的傾向，提高教育質量等方面在全國起到示范作用“；1994年，國務院在頒發的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中強調，每個縣要重點辦好一兩所中學，全國建設1000所左右實驗性、示范性高中。至此，基礎教育階段的國家級、省級、地級、縣級的“層層重點”的重點學校格局最終形成，而重點中小學分布集中于縣及縣以上的大中城市，優勢的教育資源流向重點學校，普通學校資源匱乏。

在教育經費投入方面，城市教育基本由國家負責，農村教育由農民自己買單。新中國成立后至二十世紀六十年代中期，城鄉基礎教育主要由國家來辦；文化大革命后期，農村基礎教育主要由社隊來辦。1983年5月，面對農村普遍實行了農村家庭聯產承包責任制的新形勢，中共中央、國務院下發了《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》，要求農村學校教育要堅持“兩條腿走路”的方針，中央和地方要逐年增加教育經費，農村合作組織、農民要集資辦學。1984年12月國務院下發了《關于籌措農村學校辦學經費的通知》，要求鄉人民政府征收教育事業費附加，以“取之于民，用之于民”發展農村教育。1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革決定》，確立了縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理的新體制；1986年頒布了《義務教育法》，在普及義務教育的進程中，逐步形成并完善了國家辦高中和城市基礎教育，農民辦農村義務教育和學前教育的城鄉分割的二元教育體制；1987年國家教委、財政部聯合頒布的《關于農村基礎教育管理體制改革若干意見》中，進一步強調了縣、鄉兩級在農村義務教育中的職責權限，而擴大鄉一級管理農村學校的職責權限成為農村教育改革的一個重要特點。在這種管理體制下，鄉鎮財力有限，農村義務教育經費嚴重不足，加之地區之間、城鄉之間經濟發展水平不一，缺乏有效的財政轉移支付，致使地區間、城鄉間的教育經費差距懸殊。從1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》到1998年教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》，都強調了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標，并將之確定為全國教育工作的“重中之重”，到2000年，全國實現了基本普及九年義務教育的任務。

至此，“人民教育人民辦，辦好教育為人民”成為二十世紀八十年代至九十年代農村教育的真實寫照。農民的教育集資和農村教育費附加為中國教育實現九年義務教育的普及做出了重大貢獻。但是，巨大的教育負擔也在一定程度上損害了農民的利益，加劇了農村的各種社會矛盾。

（二）新世紀以來：城鄉教育一體化政策的確立與推進

城鄉二元教育體制下，城鄉教育差距進一步擴大，農村教育的“貧窮”與“落后”成為整個中國教育發展的瓶頸。為此，城鄉教育在城鄉關系演變的背景下也在自上而下地改變著，集中體現為國家教育政策由城市教育優先發展、重點發展走向城鄉教育統籌發展、均衡發展，國家從政策層面肯定了農村教育的地位與作用——農村教育與城市教育一樣都是中國教育發展不可或缺的部分，沒有農村教育的發展，就沒有整個中國教育的騰飛。城市教育與農村教育從原來相互獨立、相互分離、相互對立的主權實體逐步結合成為一個相互依存、協調共生、融合發展的單一的實體，在教育方面實現城鄉共同發展，共同繁榮以逐步消除城鄉二元教育結構，實現城鄉教育的均衡發展，這也是城鄉教育一體化政策的本質所在。城鄉教育一體化中的“一體化”既是目標也是手段，正如民主只能經由民主而不是專制去實現，城鄉教育一體化的目標只能經由城鄉教育一體化手段去實現：作為手段，即強調城鄉教育的一體化就是要打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的教育體系和機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補；作為目的，即是強調其目的是縮小城鄉之間的教育差距，消除地域、經濟等原因導致的教育不公平，使均衡化的公共教育服務覆蓋城鄉全體居民，實現城鄉教育均衡發展、協調發展、共同發展。[3]當然教育一體化的過程也不是一蹴而就的，而是一個逐步發展的過程，包括了城鄉教育在資源配置方面基本均衡的初步一體化，在城鄉教育吸引力方面基本等同的基本一體化的，以及在教育結果意義上后續教育機會平等的真正一體化三個基本的階段。

為了破除城鄉教育二元結構，實現城鄉教育一體化發展，新世紀以來，國家出臺了諸多教育政策。2000年，國家實行了農村稅費改革，同時取消了教育集資和農村教育費附加；2001年，為了解決農村義務教育稅費改革后面臨的問題，國務院出臺了與農村“稅費改革”相配套的重要改革措施，下發了《關于基礎教育改革與發展的決定》，確立了“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，把義務教育投入重心由鄉鎮上移至縣一級政府，實現了從“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的歷史性轉變[2]；2003年3月，國務院頒發的《關于進一步加強農村教育工作的決定》明確提出了城鄉教育協調發展的理念，文件強調，發展農村教育是實現教育公平、體現社會公正的重要方面，要“優先發展農村教育”，要“加大城市對農村教育的支持和服務，促進城市和農村教育協調發展，城市各級政府要堅持流入地政府管理為主、以公辦中小學為主，保障進城務工就業農民子女接受義務教育”；“各大中城市要充分發揮教育資源的優勢，加大對農村教育的幫助和服務”；“地（市）、縣教育行政部門要建立區域內城鄉‘校對校’教師定期交流制度”，還明確提出了要促進城鄉優質教育資源共享等政策文件精神。同年9月，溫家寶在全國農村教育工作會議上講話指出，“我們要縮小教育差距，促進城鄉之間、地區之間的協調發展，就必須大力發展農村和欠發達地區的教育。”為了進一步強化政府對農村義務教育的保障責任，2005年12月，國務院下發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制；2006年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了《中華人民共和國義務教育法（修正案）》，一部新修訂的《義務教育法》頒布，其“重要指向是促進城鄉義務教育均衡發展”[4]；2007年，全國農村義務教育普遍推行了“兩免一補”政策；2008年，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其強調，要大力發展農村教育，促進教育公平，促進城鄉義務教育均衡發展，以實現2020年城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村人人享有接受良好教育機會的教育目標。

2009年1月，溫家寶總理在國家科技教育領導小組會議上的《百年大計，教育為本》講話中明確提出要“實現城鄉統籌，把農村教育放在重要地位”。2010年7月29日頒布的 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》曾兩次提到“建立城鄉一體化義務教育發展機制”以縮小城鄉教育差距，促進區域內義務教育均衡發展。2010年，教育部印發《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，明確提出了義務教育均衡發展的目標，并對合理配置教育資源，提高經費保障水平，制度建設和機制創新，提高教育教學水平等方面提出指導意見，促進義務教育的均衡發展和內涵提升。2011年，根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》的要求，教育部制定了義務教育分規劃、教師隊伍建設分規劃，與有關部門一起啟動了義務教育學校標準化建設工程，深化了義務教育經費保障機制、中小學教師特崗計劃、教師國培計劃、農村薄弱學校改造計劃、中小學校舍安全工程，并與北京等27個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團簽署了義務教育均衡發展備忘錄，在省部級層面上進一步強力推動義務教育均衡發展工作，加大了對各地義務教育均衡發展的支持力度。

2012年1月，袁貴仁在全國教育工作會議上講話中強調，促進教育公平是中國特色社會主義教育發展道路的根本目標，是國家基本教育政策，要著力促進公共教育資源配置公平，加快縮小校際、城鄉教育發展差距，逐步實現基本公共教育服務均衡化。同年6月，教育部印發了《國家教育事業發展規劃第十二個五年規劃》，提出了“十二五”期間東部地區要基本實現城鄉教育一體化，其他地區要逐步實現城鄉教育一體化的發展目標。

綜上可見，黨中央、國務院高度重視農村教育事業發展，特別是自2000年農村稅費改革以來，先后頒布了一系列重要文件，確立了“以縣為主”的農村義務教育管理體制，實施了國家貧困地區義務教育工程、農村中小學危房改造工程、“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程、“兩免一補”、農村義務教育“新機制”等政策，中國城鄉分割的二元教育體制發生了根本性變革，城鄉二元教育正通過城鄉統籌逐步走向城鄉教育一體化發展的新階段，特別是2008年十七屆三中全會決定的頒布，“標志著城鄉二元教育在國家決策層面的終結”[5]。

二、城鄉教育政策嬗變之反思

城鄉教育的協調發展，一方面要依靠市場經濟的力量，另一方面更要求政府的自覺行為，從初步一體化到真正一體化是一個復雜的系統工程，也是一項政策科學運行的過程。反思我國城鄉教育政策嬗變過程，我們可以獲得如下啟示。

（一）教育政策嬗變的應然價值取向：對價值理性的高度關注

雖然政策科學本身蘊含著對價值理性和工具理性的雙重關注，但在某一時期某一階段政策價值取向往往偏重一方。新中國成立后到20世紀末，國家發展工業、發展經濟，亟需人才，但教育資源有限，教育發展的整體水平比較落后，為了“快出”人才，國家放棄了普及民眾教育，選擇了犧牲部分民眾教育機會，集中資源提高部分學校質量的重點學校政策，認為這是回報最直接、最快速的教育投資方式。正如在1959年二屆全國人大一次會議上周恩來總理所強調的，要集中力量辦好重點學校……抓住重點，帶動一般。改革開放后，鄧小平多次強調要大力發展重點小學、中學，把最優秀的人集中在重點學校。繼續制造重點、扶持重點、建設重點的思路仍在繼續，城鄉學校差距仍在繼續人為地擴大。可見，在此階段，一系列偏向城市教育發展的政策使農村教育受到嚴重的忽視，教育的公平性、民主性等價值理性為國家經濟發展目標所壓倒。這是一種具有明顯的“社會需求取向”、“回報率取向”、“優勝劣汰取向”的工具理性取向，而忽視了“個體發展取向”、“教育公平取向”、“弱勢補償取向”——忽視了教育政策的價值理性取向。隨著基本普及九年義務教育任務的完成，新世紀我國加強了農村教育的發展，認識到城鄉教育是一個統一體，統一于整個中國教育發展之下，沒有農村教育的發展就沒有整個國家教育的高水平發展；沒有城鄉教育的公平發展，就沒有整個社會的公平，教育公平成為社會公平的基石，平等接受義務教育成為每個人的基本權利，對弱勢群體的利益補償成為政策共識，為此國家出臺了一系列促進農村教育發展的政策。“透過種種加強農村教育發展的政策決定，我們能強烈感受到教育公平價值取向的彰顯與弘揚”，[6]感受到對作為工具理性對立面的合法性、主體性、公平性、民主性等價值理性的高度關注。

（二）教育政策嬗變模式：應常規變化模式與“范式”轉換相結合

常規變化模式與范式轉換模式是政策變化或演進的兩種基本模式：（1）常規變化模式，即政策在保持基本方向或目標的前提下發展演化，或新舊政策之間保持較大程度的連續性；（2）范式轉換，即政策連續過程出現中斷或飛躍，新政策取代舊政策。[7]縱觀我國城鄉教育政策的嬗變模式，其主要體現為以下特點：新中國成立至20世紀末，以常規變化模式為主；新世紀以來，城鄉教育政策出現了范式轉換。新中國成立至20世紀末，效率成為整個社會發展的信念和目標，理所當然地在教育領域也得到了充分的體現：從城市教育國家辦，到重點學校政策；從農村學校集體辦到農村教育靠集資，無不體現出教育領域中的效率優先、兼顧公平的政策方向和目標。進入新世紀以來，從農村稅費改革、取消農村教育集資到義務教育“新機制”再到“兩免一補”政策，從加強農村教育到城鄉教育協調發展再到城鄉教育一體化、均衡化，這一系列政策都體現出以 “公平優先”、“城鄉一體”的新政策取代“城市優先”的舊政策——體現出政策的范式轉換。公平成為整個社會領域的主導價值觀，教育公平、教育均衡更是成為教育發展的方向和目標，成為教育政策共同體所持有的“政策范式”。當然新世紀以來的這一系列政策間又保持著較大程度的連續性，體現出城鄉教育一體化的基本目標和方向，為此又體現出政策演進的常規變化模式。為此，沒有常規變化模式的教育政策嬗變就難以實現教育的階段發展目標，沒有“范式”轉化的教育政策嬗變就難以實現教育的變革與跨越性的發展，只有二者的有機結合才能實現我國教育持續的、突破性的大發展。

（三）教育政策嬗變方式：應政策延續與政策終結相結合

政策的演進意味著政策的演變與發展，意味著新舊政策的之間的替代與變遷。縱觀城鄉教育政策的演變發展方式主要表現為政策延續與政策終結，政策終結中又主要表現為政策替代、政策廢止與政策法律化。政策延續相對于政策終結而言，指的是新政策與舊政策為了共同的政策目標，解決共同的問題，滿足共同的要求，新政策對舊政策進行補充、加強或擴展，以更好地解決舊政策所面對的問題，充分實現政策目標。從20世紀50年代到20世紀90年代先后頒布了大量的重點學校政策，雖然政策內容不盡相同，但其共同的政策目標是要集中有限的優秀教育資源形成一批教育質量方面在全國起示范作用的重點中小學校，以高效率地培養國家所需人才。其政策演進的方式主要表現為新政策對舊政策的進一步補充、加強或擴展，政策精神一直在延續。直到2006年新修訂《義務教育法》的第二十二條明確規定要“縮小學校之間辦學差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得設重點班和非重點班”，重點學校政策才在國家層面予以廢除，這種直截了當地宣布一項不合適宜、不合理的政策廢止的政策演進方式，即政策廢止，是教育政策發展變化的重要方式之一。再如2006年面對新的社會發展形勢，對1986年制定的《義務教育法》進行了重新的修訂，廢除了法律中過時的部分，保留原法律中合理部分，增加、補充了新的法律條文，以更好地解決義務教育問題，促進義務教育階段學生的全面發展。其政策演進的方式就主要體現為政策縮減、政策替代以及政策的法律化等政策終結方式。只有政策終結與政策延續的有機結合，才能廢止不合時宜的、阻礙教育發展的“舊”政策，賦予科學的、合理的“新”政策以強大的生命力。

[1]邵澤斌，從“城市教育優先”到“城鄉教育均衡”[J].社會科學，2010，(10)：74.

[2]袁桂林.新機制、新希望、新問題——農村義務教育財政政策回顧與展望[J].人民教育，2006，(10).

[3]褚宏啟.城鄉教育一體化：體系重構與制度創新[J].教育研究，2009，(11)：3.

[4]張樂天.實施義務教育有了更完善的法律保障——解讀新《義務教育法》[J].江蘇教育，2006，(9)：22.

[5]韓清林.中國城鄉教育一體化發展的理論、實踐與對策思路[C].首屆中國農村教育論壇論文集（一），2011.29.

[6]張樂天.新世紀我國加強農村教育發展的政策回顧與反思[J].復旦教育論壇 2010，(3)：11.

[7]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.413.