幸福縣域建設的鄉村實踐——基于秭歸縣創建“幸福村落”的評價與思考

○ 向宜兵

幸福是人類孜孜以求的永恒主題。早在200多年前，英國古典經濟學家杰里米·邊沁就提出，幸福與快樂最大化是人類的終極價值目標。現代經濟學認為，從效用最大化出發，對人本身最大的效用不是物質財富，而是幸福本身。馬克思主義充分肯定幸福在人類社會發展進程中的崇高價值及意義，社會主義就是以實現全體社會成員普遍幸福為根本目的的社會制度。黨的十八大報告，全面回應了人民群眾的幸福期待。湖北省第十次黨代會報告指出，“始終堅持以人為本，努力建設幸福湖北”，明確提出了建設“幸福湖北”的宏偉藍圖。“郡縣治，天下安”。幸福縣域建設無疑是“幸福湖北”的基礎。秭歸縣地處長江西陵峽畔，是三峽工程移民大縣和國家級貧困縣，近些年來，秭歸縣委縣政府圍繞幸福縣域建設作出了建設“幸福秭歸”的重大部署，開展了創建“幸福村落”的系列探索，創建工作取得了重大進展，特別是“幸福村落”建設的經驗受到宜昌市委市政府的肯定，并在全市進行了推廣。

筆者認為，秭歸縣的幸福村落創建實踐，是我國農村社會管理的創新，它對幸福縣域建設和新農村的政策、經濟、文化建設都具有非常重要的意義，值得我們認真總結和思考。

一、幸福村落創建的切入點是城鄉二元結構形成的社會弊端

從建國初開始，中國采取了城鄉分制、優先發展重工業的政策。通過對農產品的統購統銷，以及工業產品與農產品實行“剪刀差”，工業對農業過度抽取。長期的城鄉對立和工農業對立，導致了中國獨特的城鄉經濟和社會的“雙二元結構”。在二元結構的體制下，農村、農業、農民問題也逐漸顯現或加大。首先，農村資源要素流失問題突出。上世紀90年代以來，我國已經形成了不同于“舊雙軌制”的“新雙軌制”，即在公共權力背景下，自下而上地尋找和套取已經市場化了的商品和服務價格體系與遠未市場化的資金、土地、勞動力等要素價格體系這兩大體系之間的巨額租金。這一時期，城鄉二元結構使得中國數量龐大的農村人口能夠在相當長時間內為城鎮發展提供充足廉價的勞動力資源。同時在市場機制作用下，資本的趨利性使金融機構從農村吸收的資金大量流向城市。土地征收征用對農民的補償標準不合理，土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民的長遠生計缺乏保障。農業為沿海地區的外向型出口企業和勞動密集型企業提供了數量龐大的勞動力資源。農村通過土地使用權轉讓為城市發展、經濟開發區以及大量基礎設施工程提供廉價土地資源。

其次，農村公共資源配置不均衡問題突出。多年以前，在中國廣大農村不乏這樣的標語：“人民公路人民修，修好公路為人民”、“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，但在城市卻難以看見。這類標語的出現反映了當年國家比較困難的現實，也折射出了公共資源分配中農村的弱勢地位問題，即在供給不均等的狀況下農民為享受這些公共服務往往比城市居民要承擔更多的支出。近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，但由于我國農業農村發展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農村的范圍和深度還不夠，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大。在城市，交通發達、通訊便捷、環境整潔、公共設施齊全，城市居民在享受這些優越的、方便的居住環境的同時，還能享受優質的公共教育、方便的醫療服務、完善的社會保障、周到的市政服務，而大部分農村公共服務在數量上尚且不足，更談不上優質高效。同時，市管縣體制從資源配置上強化了市級政府的調控能力，出現了地級市本級與縣級爭利、財富日益向市級集中、財政投放日趨集中在市本級的現象，帶來縣及縣以下政府促進發展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足問題，加重了“城市偏斜”。

再次，現有村組管理幅度過大，社會服務難以全覆蓋。以山區縣秭歸為例，一般一個行政村的總面積都在10平方公里以上，平均人口約為1700多人，最高海拔落差達1000米以上。同時，由于農村外出務工人員不斷增多，留守村內的多是老弱病殘幼，管理、服務的任務和難度較過去都有大幅度的提升。農村社區（相當于過去的組）服務半徑過大，社區下原來設置的互助組基本是形同虛設，因此社區范圍內繁重的社會管理和服務任務都落在了社區理事長頭上，由于人手和精力有限，工作手段不足，導致農村政策宣傳、矛盾化解、困難幫扶、社會管理、公共服務水平和質量等遠遠不能滿足群眾的需求和愿望。

二、幸福村落創建的出發點和落腳點是為了服務村民

秭歸縣面對的村落，是指依山就勢居住的山區村民，在相近相同的地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的連結下，所形成的最基本的社會自然單元。它比農村社區(相當于傳統組)更小、更具有凝聚力，更方便基礎設施建設和社會管理。秭歸縣創建“幸福村落”，明確重點是落實七項任務：一是大力發展村落經濟；二是努力改善村落民生；三是積極建設村落設施；四是不斷繁榮村落文化；五是及時化解村落矛盾；六是著力解決村落困難；七是切實保障村落權益。

秭歸縣通過采取成立相應機構、制定制度、明確職責；充分尊重村民意愿，合理界定村落范圍；民主推選“一長八員”，充分體現村民自治；加大政策資金支持力度，推動落實“七項任務”；縣直部門與村結對城鄉共建等措施，取得了明顯的建設成效，實現了既定的九個目標（即“九個得到”）：經濟得到發展、民生得到改善、環境得到保護、設施得到建設、鄉風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權益得到保障。

秭歸縣以村落為單位開展的“幸福村落”創建工作，之所以取得明顯成效，是因為在創建過程始終順應了人民群眾對幸福美好生活的熱切向往和期待，因此，受到廣大人民群眾的擁護和支持。

一是堅持以人為本，切實讓群眾享受改革開放成果。以人為本是科學發展觀的核心，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，建設幸福縣域與這一價值取向的要求是一致的。秭歸在“幸福村落”創建中更加自覺地貫徹以人為本的原則，堅持以民生為綱，圍繞增進民生幸福統籌經濟社會協調發展，強化發展的價值導向和目的依歸，以發展創造幸福，以幸福引領發展，全力推進科學發展；堅持把人民群眾的民生評價和幸福感受作為檢驗和衡量創建工作的重要標準，以民心為根，以民利為本，以民生為重，充分體現為人民服務的宗旨，充分體現“三個代表”重要思想中代表最廣大人民群眾根本利益的思想，充分體現科學發展觀以人為本的根本要求；堅持按照“六民要旨”的要求，把民生工作成績作為各級干部“幸福村落”創建的“第一政績”，傾力抓民生、合力促和諧，實實在在地讓“幸福村落”人民得到了福祉。

二是堅持充分發揮人民群眾的主體作用。幸福不是黨和政府對人民的恩賜，而是黨和政府的責任；幸福由人民共享，更要靠人民共建。“眾手澆開幸福花”。秭歸縣堅持建設幸福縣域是全縣人民的共同事業，人民群眾是享有“幸福秭歸”、“幸福村落”的主體，也是建設“幸福秭歸”、“幸福村落”的主體。凡事積力之所舉，則無不勝；眾智之所為，則無不成。秭歸“幸福村落”創建充分發揮社會各界力量，廣泛參與農村社區管理，及時解決農村社會管理中出現的新情況和新問題，化解各類矛盾，促進了社會和諧。秭歸“幸福村落”創建堅持以充分尊重村民意愿為前提，以提高廣大人民群眾的幸福指數為目標，以“九個得到”為主要內容，是引導村民廣泛開展村民自治的一項社會管理形式。通過“幸福村落”創建工作的有效開展，真正使各村落實現了“群眾富起來，民風正起來，村容美起來”的愿望。

三是堅持廣泛動員人民群眾共同參與。“幸福村落”創建是好事和實事，如何讓廣大人民群眾得以認識和理解，則需要一個宣傳發動的過程。秭歸縣在創建過程中始終堅持把宣傳發動作為重要工作手段。一方面，采取召開會議進行宣講。以村為單位召開村民代表、黨員及社區、村落理事會成員會議，有條件的召開村民大會；以村落為單位要召開戶主、村民大會，宣講“幸福村落”創建的重要意義、目標任務、方法步驟、具體措施。另一方面，開展豐富的活動進行宣傳。充分利用本村文藝宣傳隊自編自演節目以及“十好”社區、“幸福村落”、“3+1”文明家庭、“十星級文明戶”、“敬老之星”等文明創建評選活動進行廣泛宣傳，真正讓“幸福村落”創建工作做到家喻戶曉、人人皆知。

四是堅持政策扶持、城鄉共建、共建共享。“幸福村落”創建中，秭歸縣堅持“統一規劃、群眾自發、政策補助”的原則，充分整合各部門項目資源，根據各村落制定的發展規劃，將經濟發展、基礎設施改造、環境治理、村落文化建設等全部納入農業結構調整、產業大戶培育、電網改造和安全飲水、通村公路等項目建設給予扶持。實行村落理事長組織、村落“八員”協助、農戶參與投工投勞、政府補助的形式，不斷激發農民投入和建設的積極性。充分發揮政府政策資金的“杠桿”作用及市場機制對資源配置的基礎性作用，引導社會資本投入到“幸福村落”建設中。實行縣直部門結對共建，在謀劃規劃、獻計獻策、資金幫扶上發揮部門的創建作用。

五是堅持充分發揮“能人”作用。在經濟社會不斷發展的今天，按照“馬斯洛五層次需求”理論，越來越多的農村“能人”的個人需要已上升至第四第五層級，對展示自己才能、受到鄉里鄉親認可表現出了較高的興趣和需要。秭歸縣“幸福村落”創建為這一類人提供了一個展現才能的舞臺，讓他們在“一長八員”的舞臺上充分發揮頭腦靈活、長于發家致富、善于做老百姓思想工作等特長，既讓老百姓得到了實惠，個人也因受到他人認可而收獲了喜悅。

三、幸福村落創建對新農村建設具有重要的示范意義

長期以來，中國城鄉經濟社會二元結構特征，使得中國特別是中西部地區城鄉發展差距擴大，呈現出“城市象歐洲、農村象非洲”，即“半江瑟瑟半江紅”狀態。如何改變這種狀態，秭歸縣給出的“幸福村落”創建的答案無疑是一項重大的創新之舉。這一項重大舉措既解決了過去發展中重城不重鄉問題，又解決了以城帶鄉、城鄉共建中時常存在的“剃頭挑子一頭熱”的問題。

秭歸縣鄉村開展的幸福村落創建活動，至少破解了當前農村面臨的七大難題：

一是破解了群眾活動組織難。通過科學劃小組織單元，吸納更多成員的方式，解決了撤村并組后村干部管理服務幅度過大、組織動員力不從心的問題。“一長八員”日常廣泛接觸群眾、村落內大家訴求比較一致，組織群眾參與公益活動自然變得容易起來。

二是破解了村民民主自治難。“幸福村落”創建之后，秭歸縣按照每個村落30至80戶的規模，平均每個村劃分了12個村落，眾多的“一長八員”匯集起來現已成為一股重大的“談判”力量。這股力量的產生，一舉結束了過去群眾意見分散難集中的狀態，在村鎮發展建議獻策、村級重大事項決策、評價評議村干部、村級財務開支、農村福利分配、項目建設誰先誰后等方面上，具備了過去鮮見的話語權，從而真正地把村民自治、民主監督落到了實處。

三是破解了農村產業發展難。山區立體氣候往往造成一個村很難有一個統一的產業，使得村內部分地區存在產業發展盲點。村干部由于工作精力有限，只能集中精力發展村級最主導的產業，產業盲點區的經濟發展便自然成為了一個大問題。通過“幸福村落”創建，在地域相近、產業趨同的天然優勢下，產業盲點區的理事長更熟悉本地土壤和氣候條件，加上對市場信息的把握更為準確，因而能帶領群眾因地制宜地發展同一種產業，發揮規模經濟效應，并不斷提高農民組織化程度。

四是破解了公益事業建設難。“幸福村落”創建之前，村里的一事一議和公益事業建設大多要提請村民代表會議或村民大會表決通過，部分偏遠的自然村組由于代表人數少、受益戶數少、投資相對較大等原因，其公益事業項目很難在村級會議上通過。“幸福村落”創建開展之后，這個問題便自然得到了解決。此外，在公益事業建設上涉及村民利益的工作過去也很難做的問題。現在通過村落理事長組織，村民自己協商，很多事情便迎刃而解。比如道路維修，要占村民幾棵果樹，以前因為補償價格難達成一致，從而影響工程進度的事情時有發生，現在通過村民自己做自己的工作，大家投身到公益事業的熱情和犧牲精神一下子就被調動起來了。

五是破解了群眾話語維權難。因為家庭承包經營、小農思想意識、居住分散等多方面因素，在很多地方廣大農村居民的話語權弱化，甚至出現長期失聲現象。開展“幸福村落”創建，在同一村落里，大家因為活動開展和彼此熟知，容易交流溝通，群眾的話語權也因此容易通過討論交流形成一致意見而得到體現和尊重。

六是破解了能人日常帶頭難。現在，在農村中廣泛存在的能人，是村一級的積極力量。在“幸福村落”創建之前，因為缺乏一定的身份，這一類群體往往感覺“名不正、言不順”，因而在公益事業建設、村民糾紛調解、參保參合基金收繳、環境衛生整治等方面不愿“出頭”。“幸福村落”創建之后，大家理直氣壯，現已廣泛成為秭歸縣農村的正能量，在鄉風民風凈化上也起到了帶頭和榜樣作用。

七是破解了群眾訴求收集難。秭歸縣山大人稀，村干部人少事多，與群眾面對面機會較少，群眾利益訴求向上反應的通道不暢。“幸福村落”創建能較好地解決這一問題，“一長八員”因地域相近、生活相鄰、農活相助，與村落成員經常在一起，能夠充分聽取并集中向上反應本村落群眾訴求。