強(qiáng)化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的困境與對策探究※

○ 胡映雪

人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民當(dāng)家作主的主要機(jī)構(gòu)。從本質(zhì)上講，人民代表大會的監(jiān)督權(quán)就是人民當(dāng)家作主的權(quán)力，強(qiáng)化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，既是社會主義政治文明的重要體現(xiàn)，也是防治腐敗、保障公民基本權(quán)利、促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定的需要。隨著我國人民代表大會制度的不斷完善，人大監(jiān)督制度有了很大發(fā)展，在國家監(jiān)督體系中的地位和作用越來越凸顯。但現(xiàn)階段，人大監(jiān)督權(quán)的充分發(fā)揮仍然面臨一定的困境。因而，強(qiáng)化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力，必須從多方面采取措施，以破解困境和增強(qiáng)權(quán)威。

一、強(qiáng)化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的重要性

（一）人民代表大會對權(quán)力的有效監(jiān)督是社會主義政治文明的重要體現(xiàn)

“政治文明，是指人類社會政治生活的進(jìn)步狀態(tài)。從靜態(tài)的角度看，它是人類社會政治進(jìn)程中取得的全部成果；從動態(tài)的角度看，它是人類社會政治進(jìn)化發(fā)展的具體過程”[1]。社會主義政治文明是現(xiàn)代政治文明的最高形態(tài)，它的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。我國是社會主義國家，人民代表大會制度是人民進(jìn)行政治參與，實現(xiàn)當(dāng)家作主的根本途徑。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民當(dāng)家作主體現(xiàn)了社會主義政治文明的核心和本質(zhì)要求，也體現(xiàn)了黨的先進(jìn)性。強(qiáng)化人民代表大會對權(quán)力的監(jiān)督，體現(xiàn)出我國政治權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范，民主政治不斷完善，同時更體現(xiàn)出社會主義政治文明的不斷進(jìn)步。

（二）強(qiáng)化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力是防治腐敗的有效途徑

黨和政府一直以來都非常重視防治腐敗問題，腐敗問題解決不好，直接影響黨和政府的威信，破壞社會公平正義，妨礙社會穩(wěn)定。胡錦濤同志在2012年“7·23”講話中把黨的建設(shè)從四大建設(shè)擴(kuò)展為“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”這五大建設(shè)，這說明黨把反腐倡廉工作提高到了空前重要的位置。在我國，人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大的法律地位決定了其對于防治腐敗的重要作用，人大有權(quán)利也有義務(wù)運(yùn)用國家權(quán)力有效規(guī)范和制約國家機(jī)關(guān)及其公職人員手中的權(quán)力，確保他們手中的權(quán)力不被濫用，從而更好地為人民服務(wù)。腐敗就是公共權(quán)力的濫用。哪里有權(quán)力存在，哪里就有腐敗的可能。因此，要有效防治腐敗，就必須用權(quán)力制約權(quán)力。

（三）強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)力是保障公民基本權(quán)利、促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定的需要

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家應(yīng)當(dāng)最大限度地滿足人民利益，應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)社會最大發(fā)展提供堅實的保障。人大及其常委會依法行使法律規(guī)定的權(quán)力，致力于保障人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利和生存發(fā)展的基本人權(quán)，既是社會文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是保障公民基本權(quán)利、促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定的需要。人大及其常委會是公民訴求的表達(dá)者和最主要的立法者，因此，它在保障公民基本權(quán)利方面起著基礎(chǔ)性作用。有了完善的人大制度尤其是人大監(jiān)督制度才能切實保障公民基本權(quán)利。此外，建設(shè)一個公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，也需要人大認(rèn)真履行法律賦予的各項職責(zé)，需要人大不斷加大監(jiān)督力度，確保憲法和法律的正確實施，進(jìn)而促進(jìn)依法行政、公正司法，最終實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧相處。

二、強(qiáng)化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力面臨的主要困境

（一）從制約權(quán)力的角度看，人大對行政權(quán)的制度虛化

我國各級黨委和人大實行的都是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。“議行合一”，顧名思義，就是代議權(quán)、執(zhí)行權(quán)合而為一，或代議機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)合二為一，立法者與執(zhí)行者的一身二任。這樣，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)全都集中于同一個機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)力的適當(dāng)分立與制約。

“人大作為法理上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)，它既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，從制度設(shè)計的法理上看，它的權(quán)力是一種廣泛的、無限的、不可挑戰(zhàn)的權(quán)力”[2]。在這種權(quán)力配置結(jié)構(gòu)之下，它既無法對決策失誤進(jìn)行外部監(jiān)督，也難以開展對執(zhí)行權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督。權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致濫用。因此，人大對行政權(quán)力的監(jiān)督名義處于最高地位，實際上卻是虛化的監(jiān)督，對行政權(quán)沒有實質(zhì)性的制約作用。在現(xiàn)實中行政權(quán)力可謂無所不能，甚至達(dá)到了可呼風(fēng)喚雨的程度，在行政權(quán)力的運(yùn)行過程中，事前監(jiān)督難以發(fā)現(xiàn)人大的身影，事后也沒有人大的用武之地。

（二）從職權(quán)的角度看，人大重要職權(quán)空置

根據(jù)我國憲法和人大組織法規(guī)定，人民代表大會的主要職權(quán)包括：制訂法律法規(guī)、選舉行政長官及司法機(jī)關(guān)長官、審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況、決定行政區(qū)劃等，但是在實踐中，人大在公共財政方面特別是對稅收和預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的重要職權(quán)并沒有得到很好地履行。

根據(jù)我國《立法法》，國家主權(quán)的事項、國家機(jī)關(guān)組織和產(chǎn)生事項、基本政治制度、犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的事項、對非國有財產(chǎn)的征收等事項必須由法律規(guī)定。從中我們可以看出，與公民基本權(quán)利密切相關(guān)的基本制度職能由全國人大決定，只有全國人大制訂的法律才能成為限制人身自由、征收公民財產(chǎn)和征稅的依據(jù)。這也是全國人大在保護(hù)公民權(quán)利方面最為重要的職權(quán)。但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，全國人大及其常委會自1984年9月授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例，授權(quán)時并沒有對授權(quán)加以必要的限制，此后，國務(wù)院幾乎取代了全國人大成為決定稅收的主體。

人大對公共預(yù)算的監(jiān)督也顯得力不從心。在現(xiàn)代政治背景下，代議機(jī)構(gòu)有效掌控公共財政是議會制度發(fā)揮功效的關(guān)鍵。目前，人大對于預(yù)算的監(jiān)督面臨一些困難：一是人大的預(yù)算決定權(quán)還難以落到實處，人大監(jiān)督財政的權(quán)力需要進(jìn)一步強(qiáng)化；二是監(jiān)督人員的構(gòu)成和素質(zhì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)和提高。“目前人大財政監(jiān)督職能主要由財經(jīng)委員會和財經(jīng)工委承擔(dān)，具有專業(yè)素質(zhì)的人員還比較缺乏，財經(jīng)委員會和財經(jīng)工委的工作面比較寬，工作任務(wù)比較繁重，因此對預(yù)決算的監(jiān)督工作難以兼顧”[3]。三是人大對于公共預(yù)算的了解程度有待進(jìn)一步提高。公共預(yù)算名目非常細(xì)化，種類繁多，人大對于一些細(xì)目和種類以及許多公共預(yù)算建立的緣由一時還難以弄懂。

（三）從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，履行監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)尚未建立

全國人大設(shè)有民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教科文衛(wèi)委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。地方人大專門委員會的設(shè)置與全國人大大同小異。我國憲法規(guī)定，全國人大擁有最高立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，全國人大的監(jiān)督權(quán)是地位最高的監(jiān)督權(quán)，國務(wù)院、法院、檢察院由它產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)，全國人大對我國行政、司法的各項工作進(jìn)行監(jiān)督。而綜觀人民代表大會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不論是全國人大還是地方各級人大及其常委會，均沒有履行監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察和審計機(jī)構(gòu)等，因而其履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)顯得十分困難。

（四）從法治的角度看，對政府行為違憲審查機(jī)制缺失

依法治國的核心是依憲治國，對政府進(jìn)行有效憲法監(jiān)督是法治國家的基本標(biāo)志。我國憲法賦予了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，監(jiān)督憲法實施應(yīng)該既包括對抽象行政行為的合憲性審查，也應(yīng)該包括對國家機(jī)關(guān)遵守憲法具體活動的監(jiān)督。但是，全國人大實施憲法監(jiān)督的基本方式是審查法律法規(guī)是否與其上位法相抵觸，只停留在抽象監(jiān)督的范圍，與全面完善的憲法監(jiān)督相去甚遠(yuǎn)。我國人大對政府行為的合憲性審查主要存在以下缺陷。

第一，違憲審查啟動及操作程序不明確。我國憲法沒有規(guī)定人民代表大會及其常委會進(jìn)行憲法監(jiān)督的具體程序，在實際操作中就直接套用立法程序。如果要向全國人大提起合憲審查，一般通過“要求”或“建議”的形式提出，全國人民代表大會常委會是否受理、怎樣審理及結(jié)論如何都沒有具體規(guī)定，如果沒有人提“要求”或“建議”，人大幾乎可以不聞不問，如2003年的孫志剛事件使《收容遣送條例》被廢止，在此之前，這樣一部明顯違憲的法律竟然在中國橫行了近20年。

第二，審查內(nèi)容不全面。我國的憲法監(jiān)督只限于抽象行政行為審查，對特定主體的具體行政行為還未實施過合憲性審查。因此，“一府兩院”濫用權(quán)力等違反憲法的行為得不到應(yīng)有的憲法追究。

第三，憲法監(jiān)督權(quán)的實施缺乏可操作性。由于我國還未建立違憲審查制度，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中規(guī)定，人大檢查法律法規(guī)的實施情況，審查各種規(guī)范性文件的備案，顯然，這種規(guī)定缺乏可操作性。

三、強(qiáng)化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的對策

要實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，提升人大的地位和權(quán)威，必須從多個方面采取措施，建立保障人大履行監(jiān)督權(quán)的制度，全面強(qiáng)化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)。

（一）建立對行政權(quán)的制約制度，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行全過程的監(jiān)督

黨和政府已經(jīng)出臺了許多制度來制約行政權(quán)力，但它們均來自于行政權(quán)力內(nèi)部，仍然是自律而非他律，因而，它還缺乏來自另一種權(quán)力的監(jiān)督。人大名義上擁有最高監(jiān)督權(quán)，然而在實際操作中這個監(jiān)督權(quán)并未落到實處，要強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)，必須首先建立對行政權(quán)及其運(yùn)行過程的制約制度。對行政權(quán)的監(jiān)督可分為三個階段：事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，對每一階段的監(jiān)督把握一個關(guān)鍵點(diǎn)。

事前監(jiān)督是對政府所有工作的事前把握，應(yīng)主要強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，管好政府的“錢袋子”。從當(dāng)前我國各級政府的施政表現(xiàn)來看，由于缺乏對政府財政有效的監(jiān)督和控制，政府執(zhí)行預(yù)算的隨意性很大，“亂批條子”、“亂開口子”或以行政會議、聯(lián)席會議、政府決議等形式篡改預(yù)算已成為普遍現(xiàn)象。對財政的監(jiān)督是人大制約政府最直接有效的方式，強(qiáng)化對政府財政的監(jiān)督能有效增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威。事中監(jiān)督是對行政權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題加以監(jiān)督，例如信訪和信訪終結(jié)的評議，行政問責(zé)制度的實施等。人大對其進(jìn)行監(jiān)督既解決了行政問責(zé)的同體問責(zé)問題，也能減輕行政機(jī)關(guān)的工作壓力。事后監(jiān)督是在行政權(quán)力運(yùn)行一段時期后對其結(jié)果的考評，類似于對行政機(jī)關(guān)的政績考核。這一考核由人大來實施，是對行政機(jī)關(guān)在一段時期的履職情況進(jìn)行綜合考察，并且將考評結(jié)果向社會全體公眾開放的考核形式。

（二）完善人大監(jiān)督立法，規(guī)范監(jiān)督程序

有效實現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)力存在的困難，與人大監(jiān)督缺乏細(xì)化的法律和法規(guī)有很大關(guān)系。我國2007年雖然出臺了《人大監(jiān)督法》，但其內(nèi)容仍然比較原則，結(jié)構(gòu)不盡合理，可操作性不強(qiáng)，這都極大地影響了監(jiān)督效果。因此，只有完善人大監(jiān)督立法，規(guī)范監(jiān)督程序，才能使人大監(jiān)督權(quán)力走上法治化道路。

首先要完善相關(guān)法律制度，健全監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，做到使權(quán)力制約和監(jiān)督有法可依。通過制定和完善有關(guān)法律、法規(guī)，從法律上規(guī)范和明確人大監(jiān)督權(quán)力的范圍、方式和程序，才能確保人大監(jiān)督有條不紊地進(jìn)行。其次，要不斷規(guī)范人大監(jiān)督程序。任何法律權(quán)利的實現(xiàn)，都必須依靠規(guī)范的程序來保障實施，沒有程序正義就沒有實體正義。在一定程度上，法治社會是各自權(quán)利都依靠一套完善程序加以保護(hù)的社會，同樣，人大監(jiān)督權(quán)力也需要細(xì)致規(guī)范的程序做支撐。

（三）設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立違憲審查機(jī)制

在我國，不論是全國人大還是地方各級人大及其常委會，均沒有履行監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，因此其履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)顯得非常困難。要強(qiáng)化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，必須在人大設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。“無論是人大還是人大常委會，都不是處于經(jīng)常開會的工作狀態(tài)，許多監(jiān)督事務(wù)需要由專門委員會準(zhǔn)備和研究，這樣才能真正的發(fā)揮人大的監(jiān)督功能”[4]。因此，應(yīng)加快設(shè)立人大專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的步伐，使人大監(jiān)督工作日常化。

目前，我國現(xiàn)在還沒有建立違憲審查機(jī)制，現(xiàn)有的司法審查制度只允許法院審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，不允許審查行政機(jī)關(guān)抽象行政行為(例如行政規(guī)章)的合法性，憲法也沒有規(guī)定人民代表大會及其常委會進(jìn)行憲法監(jiān)督的具體程序，也不允許法院審查人民代表大會通過的法律的合憲性，只有在申請行政復(fù)議時可一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查。要強(qiáng)化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力，就需要根據(jù)我國的實際情況建立一套合適的違憲審查機(jī)制。因此，全國人民代表大會可設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，專門監(jiān)督憲法的實施。它受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。這個違憲審查機(jī)制的重點(diǎn)是對特定主體的具體行政行為進(jìn)行合憲性審查，而不限于行政立法的合憲性審查。

（四）優(yōu)化人大代表人員結(jié)構(gòu)

要強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)力，就要優(yōu)化人大代表的人員結(jié)構(gòu)。首先要解決官員代表的問題。為了防止代表群體過于龐大，根據(jù)權(quán)力分立的要求，政府官員不能成為人大代表，政府官員和人大代表身份兩者只能選其一。其次，人大應(yīng)吸收社會各階層的利益主體。人大作為人民的代表機(jī)關(guān)，要始終保持其人民性，必須廣泛吸收社會各利益階層的代表，只有整合多元利益主體，全面、真實地反映選民訴求，才能對權(quán)力形成真正有力的監(jiān)督與制約。

[1]虞崇勝：《政治文明概念辨析》，《理論前沿》2002年第4期。

[2]黎仕勇、馬硯等：《論完善我國權(quán)力監(jiān)督體系的幾點(diǎn)設(shè)想——兼論我國的違憲審查制度》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

[3]邱家軍：《人大監(jiān)督現(xiàn)狀及前景——“監(jiān)督法與人大監(jiān)督的未來走向”研討會綜述》，《人大研究》2007年第3期。

[4]杜力夫：《權(quán)力監(jiān)督與制約研究》，吉林人民出版社2004年版，第431頁。