2013上海防控H7N9禽流感事件應急預警機制研究

李恩文

（中共上海市普陀區委黨校 上海市普陀區行政學院，上海200065）

隨著上海城市進入社會經濟發展的新時期，如何切實有效提高預防和處置上海現代城市突發公共衛生事件應急和重大疾病防控機制的預警應對管理能力，做到居安思危、有備無患，是上海市政府全面提高公共管理職能和公共行政能力水平的客觀要求。現代城市公共衛生事件應急和重大疾病防控預警機制構建與完善，是現代政府處置城市公共衛生重大應急事件的迫切要求，因而，完善的現代城市公共衛生應急和重大疾病防控預警機制，是現代政府有效實施城市社會公共安全管理的有效形式。2013年3月31日，在上海和安徽兩地首先發現3例人感染H7N9禽流感病例，由此，上海進入了為期三個月的防控H7N9禽流感突發公共衛生事件的新征程。在此，本文以2013上海防控H7N9禽流感為例，探索建立和完善上海現代城市突發公共衛生事件應急和重大疾病防控機制預警的新思路。

一、城市突發公共衛生事件防控與2013上海H7N9禽流感的發現

公共衛生是關系到一個國家或一個地區人們健康的公共事業。突發公共衛生事件應急與重大疾病防控機制早期預警工作與實踐在上海現代城市公共危機應對與管理中起著十分突出的作用，它構成了上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控應對體系的基本構成要件。上海城市突發公共衛生事件與重大疾病防控機制監測預警系統對推動上海城市突發公共衛生事件安全應急機制確立與完善，以及構建起上海城市重大疾病早期安全預防控制體制，都具有十分重大的意義，它有助于上海市政府在其發展成為重大危機之前及早控制事態發展，并提高應對危機事件處置的綜合能力。上海作為一座現代化的國際大都市和其他城市一樣，其對突發性公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制具有危機事件發生先兆敏感性、危機事件發現與反應及時性、突發公共衛生預測應對措施的高效性與可操作性，它所具有的預警目標事件調整空間能根據具體情況不斷增減的可拓展性等相應特點，在不同情況下能根據具體情況使其擁有不斷調整和改善的能力。2013年3月30日，我國確診了3例人感染H7N9禽流感病例，其中上海市2例（均死亡）。當時，在發現異常病例后，上海市醫療衛生機構進行了及時的實驗室相關篩查，并在3月22日開始初步判斷為H7流感可能性。接著，中國疾病預防控制中心于3月29日下午通過從上海送檢的病例標本中分離到3株H7N9禽流感病毒，在進行了深一步的確診核實后，最終判定為人感染H7N9禽流感病毒病例。于是，國家衛生和計劃生育委員會依法于3月31日向社會公布。這是全球首次發現的人感染H7N9禽流感病例，由于上海及時發現了H7N9禽流感重大疾病的發生，為接下來的應對措施啟動贏得了時間。

二、上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制必須根植于法律、輿情公開和可操作性的土壤中

由于上海現代城市突發公共衛生事件與重大疾病防控的預警系統涉及到社會的方方面面，因此，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制須有完善的法律保障支持。確立依法防危、依法制危的理念，強化律法是福音先知的信仰，否則離開了法，任何預案都無法保障其實施效應。2013年4月27日下午，上海市政府召開《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》宣傳貫徹電視電話會議，宣布《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》于2013年5月1日起正式實施。上海市委副書記、市長、市應急委主任楊雄出席會議并講話，強調突發事件應對工作直接關系城市運行和人民群眾生命財產安全，也關系到政府公信力，責任重大，任務艱巨；并提出了貫徹落實好《實施辦法》的具體要求：必須居安思危、常懷憂患；必須未雨綢繆、強化預防；必須快速應對、科學處置；必須關切輿情、公開透明。顯而易見，這為上海保障城市突發公共衛生事件與重大疾病防控機制預警能夠在短時間內產生并充分發揮積極效應起到了不可替代的法律保障支持。

一方面，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警系統的最終目的是減少各項城市公共災害效應，維護上海城市社會經濟的可持續發展，因而，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制的各項決策要充分拓展上海市民和城市公眾參與度，通過市民和公眾的各種討論，擴展市民各個階層的各種可能潛在影響，具體而言，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制必須充分考慮市民對相關疫情信息的知情權。現代城市突發公共衛生應急與重大疾病防控事件具有許多不可預測的風險性，在突發公共衛生事件與重大疾病爆發初期，在較短的時間內，人們很難搞清楚突發公共衛生事件與重大疾病暴發的確切原因，這往往會給居民和社會民眾帶來相應的恐慌。此次上海在處置H7N9禽流感防控過程中，便充分認識到了輿論宣傳教育的重要性，上海市政府通過傳統新聞媒體和網絡虛擬新媒體，全時空地立體化滾動追蹤報道H7N9禽流感的疫情進展情況，通過H7N9禽流感應對工作的公開透明化，以“快報事實、慎報原因”為原則，做好H7N9禽流感防控相關信息發布和解釋疑惑等宣傳引導工作，從而加強了上海市政府與市民群眾之間的溝通互動，并引導市民群眾科學應對H7N9禽流感防控，全面提高市民群眾對H7N9禽流感突發公共衛生事件的應急自救意識和應急自救能力。政府通過把掌握的上海城市突發公共衛生事件與重大疾病防控的基本概況，及時迅速準確地告知市民和社會群眾，能夠迅速穩定社會群眾的各種不安情緒，消除相應的恐慌。廣而言之，對突發公共衛生事件與重大疾病疫情相關信息的及時公布，有時甚至會收到許多有效信息來幫助公共衛生學界開展對病例的流行病學和臨床特征調查，幫助公共衛生學界開展對病例的可能感染來源、潛伏期、傳染期和臨床表現調查，幫助公共衛生學界開展對病例的所有密切接觸者進行追蹤和調查，幫助公共衛生學界開展對出現癥狀者進行及時隔離和醫學觀察等工作，特別是衛生部及時向社會公布疫情、監測和防治工作等情況，能夠迅速地控制局面，促進上海城市社會的穩定，減少上海及周邊城市社會動蕩。

另一方面，在相應的可利用物資和人員儲備的基礎上著重突出實際過程的可操作性。需著重指出的是：確保政府各相關部門的責任到位并落實到人，是應對和處置上海現代城市突發公共衛生事件與重大疾病防控機制的關鍵。作為H7N9禽流感突發事件應對工作的主體，上海市的各區、縣政府堅持守土有責，層層明確責任，處處落實責任，確保時時找得到責任人，政府在加強屬地化管理的同時，通過強化區縣、街鎮應對和處置突發公共衛生事件的前沿職責，充分發揮上海社區各村（居）委會基層組織“第一道防線”的作用，努力強化企事業單位安全生產主體責任，積極開展群防群治，并且在堅持分類管理原則的基礎上，落實好各專業部門責任，從而為上海市政府各相關部門履行好預案體系建設、應急演練、應急救援、物資保障等職責提供了相應的實踐操作可能性。

三、2013上海防控H7N9禽流感事件應急預警機制探索與啟示

啟示之一，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制必須關注應急系統的綜合性與兼容性。2013年春節過后，在上海發生的人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發現的新亞型流感病毒，當時，上海市醫療衛生機構在發現上述病例時，相關衛生部門高度重視，及時采取了臨床救治、流行病學調查、標本采集與送檢、密切接觸者醫學觀察等措施，并加強了對不明原因肺炎病例的監測工作，最終在3月31日確認發現了首例H7N9病毒病例，國家衛生和計劃生育委員會在接到重癥不明原因肺炎疫情報告后，立即向上海、安徽和江蘇派出專家工作組（安徽的1例患者在江蘇南京救治），指導當地開展患者的救治和調查工作，同時召開多部門會商會，對疫情性質進行分析研判，并安排部署了相關調查、防控和應對準備工作。由此可見，上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制和應急系統是一個建立在科學預測和適當防范基礎之上的連續的指揮調動系統過程。準確的預測是緊接其后的正確決策的重大前提，應急系統的正確運行，政府應急相關部門之間組織協調的加強，應急處置、聯勤聯訓的增強，跨區域快速協同作戰的綜合能力提升與實施等等，這一連串的組合拳出擊都對降低受災人群的發病率和死亡率，降低對受災人群的心理影響起到了關鍵性作用。

啟示之二，建立科學的上海現代城市突發公共衛生事件與重大疾病防控預警評價指標體系。當前，上海市政府相關機構從大量的數據中篩選并初步建立了一些基礎指標體系。但是，這些基礎指標體系是構建于脆弱性評估和上海城市各個不同社區診斷的基礎上，雖然其具體指標樣本抽樣和采樣數據計算值也可能會因為上海不同城市區域的具體情況而有所偏差，但是，這些基礎性的具體指標都應該遵循敏感性、獨立性、可測性和規范性原則，從而賦予上海現代城市突發公共衛生事件與重大疾病防控預警評價指標體系的科學屬性。例如：在2013年3月31日確認發現了首例H7N9病毒病例后，上海市政府新聞辦于4月2日17時15分舉行新聞發布會，發出了城市突發公共衛生事件報警信號便是上海現代城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控報警系統建立在預警評價與推斷系統基礎上的一個真實寫照。

啟示之三，預警防范措施貫徹執行是上海實施城市突發公共衛生事件預警機制的最后一個臺階。例如：在2013年4月2日上海宣布啟動上海市流感流行應急預案Ⅲ級響應報警信號三天后，上海市政府又召開新聞發布會，一方面公布H7N9禽流感疫情最新進展情況，另一方面宣布“針對當前形勢，根據相關法規，上海決定從4月6日起，在全市范圍內暫停活禽交易，關閉所有活禽交易市場。”上海市農委也于當天發布消息說，上海將加強市境道口的執法檢查，自4月6日起暫時禁止外來活禽進入上海，并及時將這一信息告知相關省份畜牧獸醫主管部門。同時，上海市動物衛生監督部門會同上海市公安局、市建設交通委等部門加強指定市境公路道口執法檢查，按照上海市政府通告要求進行勸退，嚴格禁止外來活禽進入上海，通過采取一系列的預警防范措施來防控H7N9禽流感的蔓延。2013年，上海在應對H7N9禽流感突發公共衛生事件時實行了關口前移，從規劃設計上強化了安全保障，降低了風險因素；在加強監測體系建設，增強監測預警能力前提下，實現了對H7N9禽流感突發公共衛生事件的早預警、早發現、早處置；并在完善預案體系、強化預案演練的背景下，確保了突發狀態下實現上海市流感流行應急預案Ⅲ級響應的及時啟動和運用。2013年4月6日，農業部、世界動物衛生組織組成的動物H7N9禽流感防控工作聯合考察組抵達上海，考察組在進行為期兩天的考察后認為：上海發生人感染H7N9禽流感病例后，上海迅速建立全市性聯防聯控工作機制，及時采取關閉活禽市場等措施，使防控工作取得積極成效。上海農業部門積極開展疫源調查，全面開展對相關動物的監測，及時掌握動物感染H7N9禽流感情況，為消除和切斷傳入源做了大量工作，為做好H7N9禽流感防控工作發揮了重要作用，考察組表示上海有效防控H7N9禽流感的做法是值得推廣和借鑒的。2013年6月20日，上海第一批定點活禽零售交易點試點營業，標志著上海防控H7N9禽流感取得了階段性成果。

綜上所述，在戰術應對上，現代城市突發公共衛生事件應對與重大疾病防控預警，是在和災害災難賽跑，和時間賽跑，其關鍵要“快”，它要求各級領導干部要敢于負責，做到快速科學決策，要力爭在最短時間內控制住事態，把損失降到最小；在戰略布局上，上海現代城市突發公共衛生事件預警機制系統的建立又是一個嶄新、長期而復雜的系統工程，它需要全社會的共同參與，不可能一蹴而就，上海是國際化的現代化大都市，在建立城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警機制體系的過程中，必須要堅持以預防為主、預防與應急相結合的原則，充分做好應對上海城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警的思想準備、預案準備、組織準備和各項物資準備。因而，建立健全適合上海本地區域特點的“單元化”的城市突發公共衛生事件應急與重大疾病防控預警監測體系就顯得尤其重要。

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