中國高校的內部治理結構亟待改革完善

胡景乾

(安康學院高等教育研究中心，陜西安康725000)

高校治理涉及兩個層面，其實質都是權力分配問題。外部治理是政府與高校之間的權力分配，對高校而言，最理想的狀態就是大學自治，政府給高校足夠大的自主權;內部治理是高校各利益相關者之間的權力分配，高校作為學術性機構，權力分配的最理想狀態是充分保障學術自由，有利于提高學術生產力，有利于人才培養。

一、中國高校治理制度的歷史回顧

改革開放以來，黨和政府積極探索建立符合我國國情的大學治理制度，1985年中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，明確提出“要擴大高等學校的辦學自主權”;1986年國務院制定《高等教育管理職責暫行規定》，將大學辦學自主權具體化為“教學、科研、招生、人事、財務、基建、職稱評定和國際交流”等八項內容;1993年《中國教育改革和發展綱要》明確規定，要“使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”;1998年頒布的《高等教育法》正式確立了大學的法人地位，并具體規定了大學七項辦學自主權。2010年國家頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》指出:“高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。”高等學校的辦學自主權得到了進一步落實。

隨著高等教育法等一系列教育法律、法規和政策的貫徹實施，我國高校的外部治理環境得到了根本性改善，大學獲得了充分的辦學自主權。然而令人遺憾的是，在政府還權于大學之后，大學內部的治理結構并未得到相應的變革，大學領導體制雖經多次調整，但一直都在“黨委領導下的校長分工負責制—校長負責制—黨委領導下的校長負責制”之間徘徊。1998年頒布的《高等教育法》規定:“校黨委是最高權力機構，負責學校的重大決策，校長在校黨委的領導下具有全面管理教學、科研和行政事務的權力;學術委員會具有學術事務的審議權;教職工代表大會享有對大學管理的監督權。”這是迄今為止國家對高校內部治理制度做出的最具權威性的設計。根據這個設計，我國高校內部治理實行四權制衡:黨委是最高權力機構，行使重大決策權，校長行使管理權，學術委員會行使學術事務審議權，教職工代表大會行使對大學管理的監督權。但從實際操作來看，大學的集權現象十分嚴重，大學權力的配置主要局限在校黨委(書記)和校長身上。學術委員會對學術事務只有審議權而沒有決定權，議而不決，形同虛設，充其量只相當于大學黨政決策的智囊或中介咨詢機構;即使這樣，其組成人員仍是行政團隊中那些具有教授職稱的各級領導，普通教授進入學術委員會的很少。教代會是多種人員參與的混合性機構，名曰教代會，并不以教師為主體，仍由黨委書記、校長領導的行政力量控制，很難形成對行政的約束，監督職能流于形式。

二、中國高校內部治理結構的集權格局及其危害

中國高校內部的集權格局令人擔憂，在政府還權于高校之前，書記、校長行使的只是政府決策之下的執行權、管理權，權力空間有限;而在高校與政府的權力關系發生改變，政府還權于高校之后，書記、校長的權力迅速擴張，他們不僅是政府決策的執行者，學校內部的管理者，而且成了學校重大事項的決策者，因而在大學內部形成了更為嚴重的集權，甚至權力壟斷。書記、校長位居權力頂端，副書記、副校長位于第二層級，這兩個層級構成大學的權力中心，既是決策首腦，又是管理執行團隊的核心，然后再由他們選任院系和職能部門領導，以書記、校長為首的黨政力量就控制了大學幾乎所有的權力。大學內部的權力壟斷至少帶來三種危害:其一，催生了高校內部的官員腐敗。由于高校內部缺乏有效的權力約束和監督，容易形成以黨委書記、校長為首的行政權力濫用，導致職務犯罪，特別是貪污受賄等腐敗案件急劇增多。其二，高校內部各利益群體之間的關系日趨緊張。由于行政權力主導，大學教師和相關專業人員成為弱勢群體，在績效分配、職稱晉升、科研資助等利益的博弈中，他們往往是失敗者，他們感覺不到自己是學校的主人，因此，缺乏對學校的認同感、歸屬感和榮譽感，很難產生主人翁意識。其三，也是最為重要的，大學作為學術性組織的特性被扭曲，使學術自由幾乎成為不可能。大學自治、學術自由是大學發展的內在要求，而在現行的大學治理結構之下，中國固有的“官本位”文化心理在大學校園里不斷強化，“官本位”文化又催生了大學的“泛政治化”，大學的行為方式和制度設計都仿效政府機構進行。［1］其具體表現形式就是大學里普遍存在的以黨委書記、校長為首，以嚴格的行政等級和強行制度約束為特征的科層制，它們直接損害了大學對學者身份和精神的認同，大學不再是學者的精神家園，他們很難專心于對知識的追求與探索，很難堅守學術自由的精神;學者實現自身價值，不再奢望于自己的學術成就，而靠依附于科層制度下的某個官位，學術成就只是他們謀取官位的通行證和裝飾物。

三、中國高校內部治理結構改革的基本思路

綜上所述，中國高校的內部治理結構必須改革。怎樣改革?由誰來改革?這是兩個至關重要的問題。

(一)改革基本思路。筆者認為，第一個問題，中國高校內部治理結構改革可以分兩步走。第一步，以建立中國特色的現代大學制度為目標，以《高等教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》為依據，以大學章程建設為契機，進一步完善黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理等四項基本制度［2］。2011年11月28日，教育部長袁貴仁簽發教育部第31號令，發布《高等學校章程制定暫行辦法》，該《辦法》自2012年1月1日起施行。《高等學校章程制定暫行辦法》的頒布和施行，為建立中國特色的現代大學制度，改革和完善高校內部治理結構提供了難得機遇，正如教育部政策法規司司長孫霄兵所說，《高校章程制定辦法》的發布是推動高等教育體制改革，建設現代大學制度中具有里程碑意義的一件大事。［3］《高等學校章程制定暫行辦法》第四條規定:大學章程要“依法完善內部法人治理結構”。第十條規定:“應當根據學校實際與發展需要，科學設計學校的內部治理結構和組織框架”。《辦法》第九條對高等學校黨委領導、校長負責體制提出了規范性要求;第十一條、第十二條指出:高等學校制定《章程》時，應對學術委員會等學術組織，對教職工代表大會、學生代表大會等群眾組織的職權、人員組成原則、負責人產生規則及其運行機制作出明確規定。［4］《大學章程》是高等學校的“憲法”，制定大學章程，是推進中國特色現代大學制度建設的有效載體，也是完善高校內部治理結構的重要途徑。筆者認為，根據《高等學校章程制定暫行辦法》的精神，高等學校章程在設計內部治理結構時，應著力解決以下問題:第一，黨政權力各安其位。堅持黨對高校的領導，是我國現代大學制度的基本特色。在大學治理實踐中，既要堅持黨的領導，更要改進和完善黨的領導，要規范黨委對學校的領導內容、途徑和方式，防止權力越位，避免以黨代政;高等學校校長享有全面負責教學、科學研究和其他管理工作的職權，在具體行使這些權力時，必須做到依法行使，切實發揮校長辦公會或校務會議的作用;要規范校長辦公會議或者校務會議的組成、職責、議事規則，防止行政權力濫用。第二，把學術權力還權于學術組織。高校屬于學術機構，長期以來，高校有偏離“學術中心”的傾向，行政化管理的趨勢嚴重影響了學術發展的氛圍;高校章程應當明確規定普通教授在學術委員會的席位數或比例，學術委員會主任不一定再由學校領導擔任，可以在沒有行政職務、學術聲望高的普通教授中產生，要賦予學術委員會一定的學術決策權，把學科專業建設、科研立項、學術成果認定、教師職務評審等學術權力更多地還權于學術委員會;第三，服務師生、民主管理。在高校中受教育的主體是學生，施教的主體是教師，學生和教師是高校的主體，高校內部的治理機制，需要以服務于學生和教師為主要目的;高校內部的行政系統，可以說是一種服務型體系，目的是為學生和教師提供更好的服務;至于服務內容和形式，則需要由學生和教師進行自主選擇。由此觀之，高校教師和學生參與學校治理合乎情理。是否可以通過增加教職工代表大會中普通教師和專業技術人員比例，使教師真正成為教代會的主體，擺脫行政力量對教代會的控制，明確規定教代會的監督方式和監督內容，樹立教代會的權威，切實發揮其民主監督的職能作用。要重視學生代表大會建設，經常聽取學生代表意見，盡量滿足學生的合理訴求。第二步，打破現有法律框架，通過修改《高等教育法》，積極推進高校治理制度與國際接軌，構建一個各利益群體多元參與、權力之間相互制衡的分權式、民主高效的內部治理結構;具體形式可以有多種選擇，但必須把握兩條原則，一是打破集權格局，各種權力相對分離，形成制衡和有效監督;二是保障學術自由，有利于提高學術生產力，有利于人才培養。

(二)改革責任主體。第二個是責任主體問題，即大學內部治理結構由誰來改革?在現行的體制之下，大學內部既不具備改革的動因，也不具備改革的力量，既得利益者不會主動打破現有權力格局，非既得利益者又不具備改革資源和手段;因此，中國大學內部治理結構的變革，只能來自國家和政府的強力介入。［1］國外高校治理的實踐，已為我們提供了成功范例，我們期待國家和政府早作謀劃，盡快行動。剛剛頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》專門設計了“章程核準與監督”制度，對高等學校章程核準與監督的主體、程序作了具體規定，省級及省級以上教育行政部門為高等學校章程的核準機關，核準機關設立章程核準委員會，對高等學校章程進行評議。核準機關對高等學校章程存在違法、違規、越權、學校內部有重大分歧、章程核準委員會未予通過或提出重大修改意見以及其他不宜核準情形的不予核準，核準機關有權要求學校對章程進行修改，修改后再重新申請核準。［4］這種制度設計讓我們看到了中國高校內部治理結構改革的希望。

［1］郭卉.我國公立大學治理制度變革的困境與破解——基于路徑依賴理論的分析［M］//周光禮，徐海濤.中國院校研究案例(第三輯).武漢:華中科技大學出版社，2011:20－33.

［2］唐景莉.建立現代大學制度面臨五大難點［N］.中國教育報，2012－03－19(5).

［3］唐景莉.高等學校章程制定暫行辦法頒布［N］.中國教育報，2012－01－10(1).

［4］中華人民共和國教育部.高等學校章程制定暫行辦法［EB/OL］.(2011－11－28)［2012－10－13］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/xxgk_129181.html.