天津市城市化發展與耕地保護協調研究

韓 鵬，蔡為民，李 震

（天津工業大學 管理學院，天津300387）

一、引 言

改革開放以來，隨著中國經濟的快速發展，中國的城市化進程也在逐年加快，城市的規模也在不斷擴大。中國城市化的快速發展使得人民的生活水平在短短幾十年間有了一個“質”的飛躍，人民的物質生活水平和精神生活水平有了很大的提高。然而，中國“人多地少”的現實國情又使得城市規模的擴大、建設用地需求增加與耕地保護之間的矛盾日益突出，并呈現出“愈演愈烈”的態勢。過快的城市化速度、粗放式的城市化發展理念以及不合理的土地利用方式也使建設用地占用耕地的現象愈發明顯。據第一次全國土地調查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；到2006年10月31日，這個數字已經銳減為18.27億畝，平均每年凈減少1240萬畝［1-2］。中國人均耕地面積只有1.38畝，其中有9個省區人均耕地面積低于1畝，3個省區人均耕地面積低于0.5畝。在全世界26個人口超過5000萬的國家中，我國人均耕地量僅比孟加拉國和日本略多一點，排在倒數第三位。“十一五規劃綱要”明確指出，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝這條紅線。國家十二五規劃提出的指標是，到2015年全國耕地保有量為18.18億畝，比2010年的數量不變。“十二五”期間，我國所面臨的城市化發展所帶來的建設用地需求與耕地保護之間的矛盾仍然突出。如何在城市化和耕地保護這對矛盾中尋找一個平衡點，使二者能相互促進、共同發展是我國所必須解決的一個難題。

二、近十年天津市城市化進程

1.天津市人口城市化進程

城市化又被稱為城鎮化，城鎮化的具體內容包括：首先，由農業人口轉變為非農業人口的過程。其次，產業結構的轉變，產業結構由農業結構轉變為以第二三產業為主的協調發展結構；再次，農業用地轉變為非農業用地的過程。最后，鄉村產業生產方式現代化，生活方式城市化，人們的衣食住行和精神生活和物質生活向城市生活轉變。

天津市市域總面積11917.32平方公里，區位條件優越，是中國北方最大的沿海開放城市，歐亞大陸橋東部的橋頭堡。近年來天津市戶籍人口和常住人口不斷上升。如圖1所示，天津市常住人口由2000年的1001.14萬人增長至2009年的1202萬人；戶籍人口由2000年的912萬人增長至2009年的978.11萬人。市內六區平均人口密度25733人／平方公里。2000年天津市非農業人口與農業人口比重分別為58.39%和41.61%，到2009年末，天津市非農業人口與農業人口比重分別為60.92%和39.08%。十年間，非農業人口連續增長，農業人口持續下降。天津市城市化率從2000年的58.39%增長至2009年的60.92%。

圖1 天津市人口變化情況

2010年天津市地區生產總值達到9224.46億元，比上年增長17.4%。全市人均生產總值達到72994元，比上年增長11.7%。2010年第一產業穩定發展，完成增加值145.58億元，比上年增長12.98%；第二產業仍為推動天津經濟快速增長的主要力量，完成增加值4840.23億元，增長21.37%；第三產業發展提速，完成增加值4238.65億元，增長24.48%。三次產業對經濟增長的貢獻率分別為0.3%、66.3%和33.4%；三次產業結構由2005年的2.9∶54.6∶42.5變化為2010年的1.6∶52.4∶46.0。

2.天津市土地城市化進程

土地城市化［2］，即城市的空間擴張，農用地或未利用地不斷轉變為建設用地，同時，城市土地的節約集約利用水平和土地利用效率不斷提高。土地城市化的內涵應包括空間數量的擴張和利用效率的提高兩方面，而城市土地的投入與產出水平更能夠反映土地城市化質量的高低。

最近十年，天津市的建設用地面積由2000年的304336.51公頃增長至2009年的381047.07公頃。較2000年增加25.2%。目前，天津市建設用地總量為381062公頃。其中，城鎮村及工礦用地305777公頃，占80.24%。交通運輸用地21941公頃，占5.76%。水域及水利設施用地53344公頃，占14%。同時，全市農用地從2000年的735362.04公頃減少至2009年的549529.88公頃，較2000年減少了25個百分點。全市GDP和二、三產業產值逐年增加，每年的增加量也呈逐年遞增。增加建設用地總量的單位面積的GDP和二、三產業值呈現正加速的趨勢。

三、近十年天津市城市化發展與土地利用變化

1.近十年天津市城市化發展與建設用地情況分析

城市化的快速發展必然導致城市規模的擴大，隨著城市規模的擴大，城市人口也在不斷增加。這就需要大量的土地作為保障，城市化所需要的大量建設工程也需要土地為依托。這樣勢必導致了建設用地占用城市周邊一些質量較好的耕地的情況的發生。另一方面，近些年興起的“大學城”熱使得大量耕地被無序占用，造成了耕地大量閑置浪費。

圖2 天津市建設用地變化情況

圖3 天津市城鎮工礦用地變化情況

從圖中可以看出，2000—2009年，天津市的建設用地規模總體呈逐年上升趨勢，2003年后隨著改革開放的深入，市場機制的發展，新興的交通、能源、商業城市的各項建設用地、居民建設用地、小城鎮建設用地，房地產的開發的用地規模不斷擴大，造成了天津市建設用地規模的較大增長，2008年、2009年分別為368188.81公頃和381062.00公頃。在各類建設用地中，城鎮工礦用地所占比例較大，2008年、2009年分別為22572.86公頃和106632.00公頃。從總體上看，天津市2000年—2009年建設用地呈逐年增長的趨勢，其中，城鎮工礦用地在2009年激增至106632.00公頃，造成城鎮工礦用地激增的原因顯然是因為天津市的城市化快速發展對土地的巨大需求。

2.近十年天津市城市化發展與耕地情況分析

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的一項基本國策。土地是人類賴以生存的基礎，而耕地更在經濟社會發展中起著至關重要的作用，它不僅是糧食安全、社會穩定、生態安全的關鍵，而且也影響著一個國家的經濟安全。2005年，天津市基本農田保護面積為426000公頃，根據天津市土地利用總體規劃，到2020年，天津市基本農田保護面積應控制在356700公頃。由于自然環境及地理位置等因素的影響，天津市的可用耕地后備資源較少，全市現狀未利用地74057公頃，如果扣除未利用地中的河流水面、灘涂等需要加以保護的土地，天津市的未利用土地實際只有4465公頃，僅占土地總面積的0.4%。又據適宜性評價結果，在現有的技術條件和經濟條件下，能夠作為耕地后備資源少之又少。

圖4 天津市耕地變化情況

從表中可以看出，隨著天津市城市化的快速發展，天津市耕地面積正在逐年減少，0.8年減少至最低值，441089.72公頃，較2000年減少了42326.36公頃，減少8.76%。2009年耕地面積較前幾年有了一定量的增加，但與2000年相比，仍然減少了36237.10公頃。造成耕地減少的原因顯然與城市化的快速發展有關。近年來，“大學城”、“工業園”、“開發區”等一些占地面積較大的項目建成并投入使用占用了大量城市周邊質量較好的耕地是耕地減少的主要原因之一。另一方面，在土地城市化的進程中，粗放的土地利用方式，造成了土地大量的閑置、荒廢、污染也是耕地面積減少的另一主要原因。

3.天津市城市化對耕地的影響

圖5 城市化對耕地影響

從圖中可以看出，2000—2009年，天津市城市化的快速發展，導致了建設用地的逐年增加，而耕地逐年減少。這是城市化進程中所面臨的一個主要矛盾，也是城市化進程中必須解決的一個難題。

城市化的快速發展導致城市人口大量增加，從而引起城市規模的擴大以及建設用地的擴張，從而造成耕地的非農化，進而使耕地面積減少。建設用地的不合理利用勢必會對天津市原本就稀缺的耕地資源造成影響。城市化的發展需要土地作為保障，進而使得建設用地增加從而占用一部分質量高、灌溉條件好的城市周邊耕地。雖然天津市實行嚴格的“占補平衡”［3］制度，但是，天津市后備耕地資源少，而且后備資源質量較差，所以，實際補充的耕地在質量和灌溉條件上很難達到原有耕地的產出水平，也就很難實現補充的是“質量相當的耕地”的規定。城市化的快速發展，不僅造成耕地數量銳減，而且還導致耕地質量局部下降。工業三廢以及城市生活垃圾所造成的污染都使得耕地質量嚴重下降，短期內，很難使耕地恢復至原有質量等級。

四、協調天津市城市化發展與耕地保護之間的關系

1.改變發展方式，實行市內挖潛型、集約型的發展方式

要使城市化與耕地保護之間的矛盾得以協調發展，首先應當轉變城市發展方式的理念，傳統的城市化理念多為“攤餅”式［4］。城市擴張的方式是以擴大土地面積為主的外延式發展途徑，因此城市的發展會占用大量城市周邊高質量的耕地，由于耕地的大量被占用，耕地的質量與數量明顯下降，從而形成城市建設與耕地保護的尖銳矛盾。在“嚴守18億畝耕地紅線”政策的指導下，應當及時轉變發展理念，走“市內挖潛型”的城市化發展方式，充分挖掘城市土地利用率，提高城市土地集約利用水平。這樣，不但不會增加耕地的占用量，而且還節約出了大量寶貴的耕地資源。另一方面，城市化促進經濟發展，經濟的發展推動科技的進步，也推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。農業科技的進步提高耕地的質量并改變傳統的農業生產方式，提高糧食單產，更容易保證糧食安全，也在一定程度上緩解了不斷增長的人口與逐年銳減的耕地之間的矛盾。

通過復墾置換［5］，把零星分散的農民宅基地、工礦等各類低效利用或荒廢的土地退建于耕，引導農民向城鎮周邊集聚，向新農村集聚，向村莊整治點集聚，完善農民的基本生活保障，鼓勵農民棄宅入城。對于通過復墾置換整理出來的建設用地，適當的留出一定的指標給予農民自主開發的權利，剩余的全部用于實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。在村莊環境整治中，注重盤活存量土地，建新與拆舊相結合，舊村改造用地以拆舊房、拆違房、拆空房、廢舊場所為主。盡可能的做到不占或少占耕地。從而節約出大量的耕地資源以供農業生產，進而保障城市化發展所必須的糧食供給。

2.積極探索實施城鄉建設用地增減掛鉤政策

2006年，國土資源部向天津市下達城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標。此后，國土資源部分別于2008年至2011年，連續三次向天津市下達增減掛鉤指標，共8181.1公頃。其中第一批掛鉤試點項目區9個，使用周轉指標827.2公頃；第二批掛鉤試點項目區12個，使用周轉指標605.2公頃；第三批掛鉤試點項目區17個，使用周轉指標3436.6公頃；第四批掛鉤試點項目區25個，使用周轉指標3312.1公頃。通過積極實施城鄉建設用地增加掛鉤政策，在一定程度上，保證了天津市城市化進程中建設用地的有效供給，解決了建設用地不足的難題，也在一定程度上保證了天津市耕地資源不在減少，甚至略有增加，為天津市城市化的快速發展提供了必要的糧食供給。

3.優化天津市城市空間結構，發展衛星城

城市空間擴展過程通過城市用地不斷擴展表現出來的，建設用地擴展是城市空間擴張的一個主要表現形式，一個城市的發展必然伴隨著建設用地的擴展過程。我國城市用地分類標準與規劃建設用地標準規定了居住、工業、道路廣場和綠地是四大類主要城市用地，其中居住和工業用地總和占建設用地的比例為35%-57%，居住和工業用地的空間組合關系直接決定了城市用地空間結構。目前，天津市居住和工業用地擴張速度較快、規模較大。占用了一部分耕地資源，同時也給給耕地資源帶來一定程度的污染。如何優化建設用地布局以及耕地布局是天津市城市化發展進程中必須解決的問題。天津市的后備耕地資源較少，顯然不適合粗放的利用方式。目前，天津市的耕地有些分布在城區周邊10km以內，這些耕地質量較好、灌溉條件較為便利，必須嚴格保護。然而城市規模的無限擴大，建設用地的急劇增加則會對這些耕地造成一定影響。因此，發展衛星城［6］的模式更適合天津市的實際情況。衛星城的發展模式可以保護城市周邊質量較好的耕地不被占用，保證這些耕地的農業價值，同時這些城市周邊的耕地也可以改善城市生態環境，實現了耕地的生態價值。在保證耕地不被占用的前提下，在天津市周邊條件較好的郊區建立一些基礎設施較為完備，功能區綜合能力較強的小城鎮，衛星城里的居民除了基本生活在郊區外，部分居民可以就地工作，其他人則進入中心城工作。衛星城的發展方式好處在于，形成了一種“衛星城”環繞“中心城”的態勢，保證了天津市周邊質量較好的耕地不被占用，這樣既保證了天津市發展所必須的土地供給量，又保障了耕地面積不減少。

此外，衛星城的發展模式既可以疏散天津市市區工業，改善市區生態環境；轉移先進科學技術、資金、管理經驗，帶動天津市周邊地區生產力快速發展；還可以疏散天津市市區人口，控制市區人口發展規模；改變市區與郊區的二元結構，形成市中心區、近郊區、衛星城鎮、遠郊區等多層次的城市結構［7］。總之，發展一定規模、功能相對獨立的“衛星城”，是控制天津市城市規模無限擴大，解決稀缺耕地資源被占用的一種比較理想的發展模式。

［1］李培祥.廣東人口城市化與土地城市化關系研究［J］.安徽農業科學，2008，36（29）：12955-12958.

［2］樓江.城市化過程中的土地管理方法與實務［M］.南京：東南大學出版社，2004.

［3］劉世慶，許英明，林睿.中國城市化發展階段探討［J］.開發研究，2007（2）.

［4］陳佑啟.試論城鄉交錯帶土地利用的形成演變機制［J］.中國農業資源與區劃，2000（5）：22-25.

［5］王秀芬，郝晉珉，畢繼業.耕地保護新思路［J］.寶雞文理學院學報，2003（2）：151.

［6］黃大全，鄭偉光.海外城市化與耕地保護對中國的啟示［J］.中國土地科學，2005（6）：38.

［7］李培祥.城市與區域相互作用的理論與實踐［M］.北京：經濟管理出版社，2006：41-166.

［8］呂萍，周滔.土地城市化與價格機制研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2008：30-31.

［9］談明洪，呂昌河.城市用地擴展與耕地保護［J］.自然資源學報，2005（1）：56.

［10］鄔建國.景觀生態學——格局、過程、尺度與等級（第二版）［M］.北京：高等教育出版社，2007：226-227.