基于城市規劃視角的我國智慧城市建設思考分析

王廣斌 彭 荔 楊 洋 馬國鋒

0 引言

城市規劃是一門自古就有的學問，是指城市為了實現一定時期內城市經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。

智慧城市則是近年全球新興的城市建設發展理念，主要通過信息化改變城市的運行機理，從更高層面上構建更加敏捷的管理架構，為應對城市不斷擴張、資源日益短缺的困境，破解城市發展難題，增強城市綜合競爭力，實現城市可持續發展提供了新的機遇、新的模式和新的途徑。

如今我國已經拉開全面建設智慧城市的熱潮，但對于智慧城市的理解、規劃、部署、落實等諸多方面都尚無成熟的指導框架，國內也沒有成功的實踐經驗可作參考。因此，本文旨在探尋已然成熟的城市規劃體系與新興的智慧城市之間的相互關系，以期能夠從城市規劃的角度入手，對我國智慧城市的建設提出一些有意義的指導和建議。

1 智慧城市的內涵

許多觀點認為智慧城市就是數字城市、智能城市的進一步深入，甚至將其相混淆。然而簡單從“智慧城市=物聯網+云計算”的層面來認識智慧城市是片面的，信息技術確實是建設智慧城市的關鍵支撐，但這僅僅只能被認為是智慧城市的技術實現路徑，而并非智慧城市的本質所在。智慧城市的內涵可以概括如下：

智慧城市是城市經濟、社會、自然和諧發展的新模式，包含智慧經濟、智慧人口、智慧治理、智慧交通、智慧環境、智慧生活6個維度。

智慧城市是城市子系統整合化、系統化協同發展的運行模式，能源、醫療、交通、教育、公共安全等城市子系統應具有關聯性及可擴展性。

智慧城市是綜合城市發展規劃、運行管理、產業發展、公共服務、行政效能為一體的城市全面發展新戰略和新模式，是現代城市發展的高端形態。

2 我國城市規劃現狀

2.1 城市規劃的內涵

城市規劃是以研究城市未來的發展方向及城市布局、安排城市工程建設的一種綜合部署，是一定時期城市發展的藍圖，是城市建設的標準和基本依據，是綜合發揮城市經濟效益、社會效益和環境效益的前提和手段。

城市規劃是一項系統性、科學性、政策性和區域性很強的工作。它要預見并合理地確定城市的發展方向、規模和布局，作好環境預測和評價，協調各方面在發展中的關系，統籌安排各項建設，使整個城市的建設和發展，達到技術先進、經濟合理、環境優美的綜合效果，為城市人民的居住、工作、學習、交通、休息以及各種社會活動創造良好條件。

因此，從社會角度來訴求空間求解是城市規劃的一個鮮明特點，但城市規劃并不拘泥于空間設計，而是關注于社會、經濟、政治、文化、環境等生活的各個方面。

2.2 我國現行城市規劃體系存在的問題

我國現行的城市規劃體系在1950年代初期就已奠定，經過數十年的發展已相對成熟。但隨著城市化進程日益加快，現行的城市規劃體系逐漸滯后，已不能完全適應當前城市急劇發展的迫切需要。主要存在以下幾個問題：

表1 城市規劃經典理論概述

（1）本質是靜態藍圖規劃，缺乏動態實踐調試；

（2）過于注重技術物質形態，忽視綜合規劃；

（3）依賴精英主導的封閉式規劃，公眾交流開放薄弱。

3 城市規劃與智慧城市的關系

3.1 城市規劃理論對智慧城市的引導

城市規劃的發展歷史中曾涌現出許多頗有影響力的經典理論，且隨著解決城市所面臨的問題或者為推動城市向新階段發展而不斷進步（表1）。雖然部分理論過于理想化、欠缺一定的實際操作性，但蘊含其中的規劃理念卻與智慧城市的目標不謀而合，對智慧城市的建設極具啟發意義。

這些城市規劃理論從古至今跨越了百年，但都擁有著一些共性的關注點，即：集中或分散的城市空間發展理念、可持續發展及生態化觀念、對公眾需求的重視，以及對提升城市綜合效益的追求等。這些觀點為現今及未來的智慧城市建設奠定了理論背景，也包含了智慧城市的建設實踐思想與方法。

3.2 智慧城市的構建對城市規劃的意義

城市規劃的理念思想會對智慧城市的構建有所引導，反之，智慧城市的創新也會在某些方面對城市規劃的進一步發展帶來一定的積極作用。

（1）智慧城市的構建將促進城市化發展模式的轉變，從目前單純追求城市物質空間“粗放式、蔓延式”的擴張轉變為“集約式、內涵式”的可持續發展模式。

（2）智慧城市的系統化、定量化、智能化數據處理方式將使得城市的發展目標和功能定位變成一個可實施、可量化、可實時評價的目標。

（3）智慧城市的構建將提高城市規劃編制與管理過程中的公眾參與度，推動公共權力的透明化與城市決策過程的公開化，有助于城市治理模式的變革。

（4）智慧城市的構建將促進城市產業結構的變革，帶動智慧化基礎設施建設，推動城市經濟可持續增長。

3.3 城市規劃與智慧城市的交叉關系

為更好地進行說明，可以將城市規劃領域的要素進行歸納，同時將智慧城市的建設劃分為6個維度。根據分析，城市規劃的要素與智慧城市的維度是存在互相影響的，如圖1所示。

圖中可以看出，城市規劃的理論都對生態環境給予了高度的關注，同時也十分側重城市經濟和公眾參與的領域。而城市規劃與智慧城市的交叉最多集中于規劃理念和城市形態兩方面；且公眾參與會對智慧城市的規劃理念、規劃決策、規劃方式、組織機制等都產生一定的影響，可見強調公眾參與、注重市民需求對于智慧城市的構建具有十分重要的意義。

綜上所述，城市規劃與智慧城市在其內涵、理念、實施、目標等方面都存在諸多共通之處且相互交叉，是緊密聯系不可分割的。兩者都關注生態能源的可持續性、城市經濟的健康發展、城市居民的實際需求、城市綜合效益的提升，本質都是為了使城市得到更好的發展、創造更美好的城市生活。城市規劃的理念思想對于智慧城市從規劃決策到操作落實的全過程都具有一定的引導作用，每一個城市規劃要素都是推動智慧城市建設的關鍵，在智慧城市的建設過程中值得認真思考借鑒；而智慧城市則可以看作是城市規劃理論在新興城市發展階段的實踐應用，同時也會對促進城市規劃的進步產生積極的影響。

圖1 城市規劃與智慧城市的相互關系

4 城市規劃對我國智慧城市構建過程的啟示

結合上文可知，從城市規劃的角度入手，對于我國智慧城市建設過程可以有許多借鑒之處，并且此前所提及的我國現行城市規劃體系中所存在的問題也能夠為智慧城市的建設帶來一定的警示與啟發。從城市規劃對智慧城市的規劃方式、規劃理念、規劃決策、組織機制、城市形態和城市管理這一建設全過程的各個方面所帶來的啟示與建議進行詳細說明。

4.1 規劃方式： 由藍圖靜態規劃轉向過程漸進式規劃

智慧城市不是一蹴而就的，而是一個長期的循序漸進的過程。隨著智慧城市的推進，總體規劃所面對的城市整體環境在不斷更新，參與規劃決策的利益各方的態度、觀點、認識也會不斷發生變化，因此“過程論”以及“漸進式規劃”對于智慧城市非常重要。

智慧城市的規劃要強調“動態”和“彈性”，即規劃目標要根據城市的社會經濟發展變化以及智慧城市的具體推進情況而進行動態變化調整，規劃方法要有彈性和應變能力，規劃控制指標也要從剛性控制向彈性引導轉變。

在這一點上維也納的智慧城市總體規劃方式十分值得借鑒。維也納在智慧城市的規劃目標上注重遠近結合，制定了多層次分步實施的目標體系（圖2）。其“展望2050”規劃將目標制定到2050年，具有超前的長遠規劃理念；并進一步制定了“路線圖2020”中期計劃和“行動計劃2012—2015”短期計劃，保證規劃目標具有現實可操作性的同時也使得規劃目標更具靈活性，可以根據實際實施情況進行及時的修正。

圖2 維也納智慧城市規劃目標體系

4.2 規劃理念： 由單一物質形態規劃轉向綜合統籌規劃

隨著城市化進程的日益加快，城市形態和功能在不斷發生變化，城市問題也日趨復雜。就城市規劃而言，城市空間表現出前所未有的新特點，單靠物質空間的修補已經無濟于事，不能解決本質上由社會、生態、經濟、文化等引起的空間問題，規劃不可避免地要走向多維綜合的社會化進程中。

借鑒于智慧城市的建設上，智慧城市也不能一味單獨強調信息技術的應用或僅僅著眼于信息技術的進步推廣，信息技術有助于實現智慧城市的功能，但只強調信息技術會使得智慧城市的實現路徑過于片面。智慧城市是城市經濟、社會、自然和諧發展的新模式，智慧城市的內涵包含經濟、人口、治理、交通、環境、生活等多個維度，在規劃及建設過程中要將各個維度進行系統化整合，從公眾的實際需求入手，從單一功能主義轉向全面綜合的統籌。

4.3 規劃決策： 由精英主導的封閉式規劃轉向公眾參與的開放式規劃

智慧城市以“以人為本”為原則，“人”包含所有現在以及未來的城市居民，因此單靠少數精英的閉門造車很難制訂出符合大多數人需求的合理可行的規劃建設方案。智慧城市的規劃決策需要廣泛的公眾合議，在公正、平等、公開的前提下集合全民的智慧與思考。規劃過程應是在公眾參與下，在與公眾的交往中綜合社會、經濟、文化等多向維度考慮，推動目標不斷完成的“社會動員”與“社會學習”的漸進過程。

這一方面在紐約智慧城市的規劃編制上得到了很好的體現。在其自下而上的規劃編制過程中，依法制定了詳盡的公眾參與計劃，形式包括公民咨詢會、公眾聽證會、訪談、問卷調查、媒體討論、社區講座等，讓專家學者、社區民眾提意見，反復討論協商，盡量達成一個多方都能接受的方案。規劃付諸實施后，公民還可以隨時提出修改意見。

4.4 組織機制： 由政府單一主導轉向多領域、跨組織交叉與集成

智慧城市是一個復雜的系統之系統，城市中的市民、交通、能源、商業等構成了一個個的功能子系統，這些功能子系統形成一個普遍聯系、相互促進、彼此影響的整體。智慧城市涉及個人、企業、組織、政府、自然和社會之間的互動，通常包括政府、企業、公眾、媒體、第三方等參與主體，它們與城市功能組成復雜的相互關聯的子系統，亟待建立相應的機制設計和協同創新。

智慧城市可以用ISGBP 模型進行描述，該模型由5 個部分組成：公共基礎設施（Infrastructure）、 服 務（Service）、 政府（Government）、企 業（Business）、公 眾（Public）。其中，政府、企業、公眾是城市的主體，他們三者通過智慧化服務進行協調形成良好的互動，從而降低行政成本，提高綜合效益。在這個模型中，服務是核心，同時強調政府、企業、公眾三者的協作，四者之間存在多種相互關聯的關系，如：G-I 關系、B-I 關系、P-I關系、G-B關系、G-P 關系、B-P 關系、B-B關系、P-P 關系等，這些關系都是通過智慧化服務進行關聯，而各種具體的服務之間又可能相互組合形成更高層次的服務和更復雜的關系，最終形成一個立體交叉的智能服務體系（圖3）。

綜合來看，智慧城市的建設需要建立多專業、多領域、多參與主體構成的協同機制，其資源共享與協同作業的過程應體現智慧的集成與集成的智慧，通過各方的共同努力有效降低社會交易成本，以順利實現智慧城市的建設目標。

4.5 城市形態 : 由單一集中或疏散轉向集中和疏散相結合

在城市規劃的理論中，沙里寧的有機疏散與柯布西耶的集中論可謂相互對立，為城市的發展從分散式和集中式兩個角度提出了單一機械的建設構想。但是城市的發展是紛繁復雜的，智慧城市更是在探尋多元化發展的道路，城市在逐步脫離自然空間的過程中會遇到越來越多的問題。這些問題涵蓋面廣、極其復雜。無論是集中式和分散式都不能完善地解決這些問題而不引發其他問題。因此無論是集中還是分散，單一的城市形態都無法適應智慧城市的發展需求。

智慧城市需要在“集中論”和“分散論”之間，在“功能分區”和“功能復合”之間取得最佳平衡，對土地開發利用、產業結構布局、社區規劃、交通規劃、基礎設施配置、環保綠地分布等方面進行合理規劃，并注重其綜合利用與交錯互動，實現“部分集中、有機分散”，控制城市過度蔓延的同時也防止城市過于集聚。從而既滿足城市發展的需求，也最大程度上滿足人們生活的需要，滿足城市和人類的可持續發展需要。

4.6 城市管理： 由傳統粗放型管理手段轉向現代網格化管理

城市規劃涵蓋了城市管理的方法與內容，智慧城市最終也需要落實到建設管理的領域，城市管理是智慧城市在運行過程中最能夠直接反映與檢驗整個規劃效能的一環，也是智慧城市能否健康發展下去的直接體現，在智慧城市的建設中具有重要的地位。

由于智慧城市的建設使得互聯網、物聯網的覆蓋范圍進一步擴大，城市功能也日趨龐雜，傳統的粗放型管理手段已經無法有效地在智慧城市背景下對城市進行全方位的把控，需要尋求更先進的現代化管理方式來對智慧城市進行全面管理。城市網格化管理便是值得借鑒的新興現代化城市管理模式。

網格化管理是處理當前復雜管理事務的一種數字化城市管理模式，在控制論的基礎上，綜合利用移動通訊和網絡地圖等手段實行全方位、高效率的城市管理活動。這是一項系統工程，涉及治安、社保、環保、工商、社區建設等諸多方面，城市管理可能遇到的所有事件都將納入網格化管理范疇，一旦出現問題將迅速得到響應并協調處理，權責清晰且流程標準，具有極大的延展性和動態包容性。由于網格的資源共享性，這種管理模式也為政務公開和群眾監督開辟了有效的新渠道，對于服務型政府的建設具有長遠意義（圖4）。

5 結語

城市規劃與智慧城市都旨在使城市得到健康可持續的發展，為城市居民創造更美好的生活。城市規劃發展歷程中的諸多理念都與智慧城市的內涵、目標相通，兩者之間存在著互惠互補、交叉影響的關系。鑒于我國智慧城市的建設才剛剛起步，而城市規劃的各項發展卻已經趨于成熟，因此在我國智慧城市的建設過程中可以借鑒城市規劃領域的一些思想與方法，同時規避現行城市規劃體系中所存在的問題，采用過程漸進式的規劃方式，綜合統籌的規劃理念，公眾參與的開放式規劃決策，多領域、跨組織交叉與集成的組織機制，集中與疏散相結合的城市形態布局，以及現代化城市網格管理手段，從而有效指導我國早日實現智慧城市建設的目標。

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