行政復議的政治功能闡釋——基于立法史的考察

馬 超

一、問題的提出

中國的公民權利救濟體系自20世紀80年代末發軔以來，在中國社會全面發展的浪潮中不斷被形塑與整合，已大致在西方普世價值觀的影響下，結合中國自身的多重現代化境遇，形成了一定的自身風格。而行政訴訟與行政復議作為當代公民權利救濟的兩個關鍵制度，兩者于20世紀90年代初幾乎同時建立，并在建立后一直保持著“共生共長”的關系，這其中既有法律文本上看得見的制度關聯，也有實際運行中不易察覺的境遇關聯。二者互相交織纏繞的發展史，不僅是中國私權利與公權力的一部博弈史，也是公權力主導下的不同行政救濟制度相互適應與自我整合的歷史。

眾所周知，對于近年來呈爆炸式增長的行政糾紛而言，現有的行政救濟制度一直未能發揮預期中的化解作用。〔1〕例如，相比于每年數以千萬記的信訪案件，行政復議的年平均受案數一直徘徊在8萬件左右，行政訴訟則約在10萬件左右。這只能說明現有行政救濟體制功能的發揮是十分不理想的。參見何海波：《困頓的行政訴訟》，載《華東政法大學學報》2012年第2期；廖原：《批判與反思：行政復議法治化的進言》，載《法治研究》2008年第3期；周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，載《暨南學報（社會科學版）》2006年第1期；張樹義、張力：《邁向綜合分析時代——行政訴訟的困境及法治行政的實現》，載《行政法學研究》2013年第1期。故而《行政訴訟法》與《行政復議法》的修改事宜也順理成章地被提上日程。……