搭建預(yù)算績效新體系

單曉敏

預(yù)算績效管理從中央、省級層面逐步向市縣級層面擴展，各部門和單位開展預(yù)算績效管理的積極性和主動性有了很大的提高，越來越多的地區(qū)和部門實施了專項資金績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價和結(jié)果應(yīng)用全過程的預(yù)算績效管理。

存在問題

相對而言，預(yù)算績效管理還是個新事物，還處于發(fā)展的初級階段。一些地區(qū)和部門本意是以預(yù)算績效管理為突破口，加強財政管理、深化財政改革，但是對績效評價指標(biāo)設(shè)計和應(yīng)用研究的不夠深入，不能有效使用績效評價指標(biāo)這個量化工具。也有少數(shù)地區(qū)和部門純粹是湊熱鬧、博噱頭，照搬照抄績效評價指標(biāo)，或是亂用績效評價指標(biāo)，造成績效評價工作走過場。加之各地預(yù)算績效管理制度不統(tǒng)一、財政管理基礎(chǔ)參差不齊、地方領(lǐng)導(dǎo)重視程度不一等因素，績效評價指標(biāo)設(shè)計與應(yīng)用上五花八門，存在諸多需要完善的地方。比如尚未建立相對完善的績效評價指標(biāo)體系，績效評價指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，績效評價指標(biāo)值不夠準(zhǔn)確等等。

預(yù)算績效管理工作業(yè)務(wù)要求高、操作難度大，績效評價指標(biāo)的設(shè)計和應(yīng)用是重點和難點，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的實現(xiàn)方式，由易到難、由重點到一般、由共性指標(biāo)到個性指標(biāo)的逐步展開，通過長期的實踐，構(gòu)建具有中國特點、切合實際的績效評價指標(biāo)體系。

搭建基本框架

基于中央部門和相關(guān)省市預(yù)算績效管理工作實踐已經(jīng)取得了初步成效，積累了大量的績效評價指標(biāo)，可對這些指標(biāo)進(jìn)行匯總、整理和歸納。在此基礎(chǔ)上，吸收各地在績效評價指標(biāo)分類上好的做法，構(gòu)建績效評價指標(biāo)多維要素框架。而且財政部也已經(jīng)成立了專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)，故應(yīng)由財政部牽頭完成這一工作。

目前應(yīng)用最多的是結(jié)合績效評價“經(jīng)濟性”、“效率性”和“有效性”“3E”特性確定的投入、過程、產(chǎn)出和效果指標(biāo)分類，在每類指標(biāo)層面確定一些關(guān)鍵因素。如在投入環(huán)節(jié)的諸多要素中，目標(biāo)設(shè)定情況、資源利用情況以及財政投入努力程度這三個方面是影響這一環(huán)節(jié)績效評價最為關(guān)鍵的因素，這三類關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財政支出的經(jīng)濟性；在過程環(huán)節(jié)中的諸多要素中，組織管理水平、財務(wù)管理狀況、會計信息 質(zhì)量、資產(chǎn)配置與使用情況、資金使用情況五個方面是影響這一環(huán)節(jié)績效評價最為關(guān)鍵的因素，這五類關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財政支出的效率性；在產(chǎn)出環(huán)節(jié)的諸多要素中，目標(biāo)完成情況、實際產(chǎn)出情況、產(chǎn)出效率和質(zhì)量情況三個方面是影響這一環(huán)節(jié)績效評價最為關(guān)鍵的因素，這三類關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財政支出的有效性；在效果環(huán)節(jié)中，經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)影響以及公眾滿意度四個方面是影響這一環(huán)節(jié)的績效評價最為關(guān)鍵的因素，這四類關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財政支出的有效性和公平性。

此外，目前績效評價指標(biāo)主要是針對項目支出的（包括本級項目支出和對下級專項轉(zhuǎn)移支付），還沒有針對財力性轉(zhuǎn)移支付、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等方面的績效評價指標(biāo)。要統(tǒng)籌研究一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金，部門整體支出、基本支出和項目支出，產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等財稅政策的績效指標(biāo)體系。

完善指標(biāo)

一是在指標(biāo)設(shè)計上，采取多種方式方法。績效評價指標(biāo)的設(shè)計關(guān)系到績效評價的結(jié)果，必須慎重對待指標(biāo)設(shè)計工作。一方面要對以往積累和對外借鑒的指標(biāo)進(jìn)行篩選，另一方面要采用問卷調(diào)查、專家訪談、座談討論等方法采集和論證指標(biāo)，多輪檢驗、篩選評價指標(biāo)，科學(xué)界定各層、各類、各個指標(biāo)的含義，集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系。二是在指標(biāo)選取上，根據(jù)需要合理確定的指標(biāo)類別和數(shù)量。考慮到我國預(yù)算績效管理開展時間還不長，在預(yù)算績效管理的初級階段，指標(biāo)設(shè)計不宜過于求多，求細(xì)。可設(shè)立關(guān)鍵指標(biāo)、輔助指標(biāo)、修正指標(biāo)三個層面的績效評價指標(biāo)。對于確定的績效評價項目，關(guān)鍵指標(biāo)至多兩個，且須最能反映項目的績效情況。

同時關(guān)鍵指標(biāo)還需對外公開，廣泛征求各方的意見和建議，不斷加以改進(jìn)和完善。我國的CPI指標(biāo)就是一個值得參考的例子。輔助指標(biāo)是為更為詳細(xì)反映部門單位或項目績效的細(xì)化指標(biāo)。修正指標(biāo)指績效評價時，外在的因素變化較大，需要進(jìn)行修正而設(shè)立的指標(biāo)。三類指標(biāo)的配合使用，有利于全面、綜合地反映績效。三是在指標(biāo)完善方面，要采用論證和對比的方法。績效評價完成后，要引入因素分析法，對績效評價指標(biāo)的應(yīng)用進(jìn)行總和論證。

采集指標(biāo)數(shù)據(jù)源

為提高績效評價指標(biāo)值的準(zhǔn)確性，要科學(xué)合理地采集績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)源。應(yīng)從財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、統(tǒng)計信息系統(tǒng)、部門預(yù)算系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)等多個權(quán)威渠道采集數(shù)據(jù)，同時要加大數(shù)據(jù)核查力度，提高績效評價數(shù)據(jù)源的準(zhǔn)確性。要逐步建立關(guān)鍵指標(biāo)信息系統(tǒng)，建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)采集機制，實現(xiàn)績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)源的動態(tài)查詢和核實。針對一些財政專項資金使用部門較多的情況，可按15%-25%的比例進(jìn)行抽樣，用以測算比率性質(zhì)的績效評價指標(biāo)，保證抽樣個體反映整個項目的績效狀況。

強化公眾評價指標(biāo)

一些地區(qū)和部門過于強調(diào)投入、產(chǎn)出、效率等方面的績效評價指標(biāo)，忽視公眾的績效評價指標(biāo)。須知財政資金取之于民、用之于民，公民參與的原則應(yīng)是績效評價的重要原則，公眾是政府財政項目所提供公共服務(wù)的最終承接者，對資金的使用情況最有發(fā)言權(quán)。應(yīng)加強滿意率調(diào)查類績效評價指標(biāo)的設(shè)計，深化調(diào)查問卷和問題研究等工作，采用召開座談會、電話回訪、隨機發(fā)放問卷等多種形式進(jìn)行滿意率調(diào)查，或采取購買服務(wù)的方式委托社會調(diào)查中介參與滿意率調(diào)查，力求客觀公正地反映公眾對財政資金績效的滿意程度。