財政的無奈錯位

朱靜

提到“突擊花錢”，好多財政主官們都會告訴記者，這是個再正常不過的現象，只是用詞難聽了些。一些財政廳長和記者悉數了年底“突擊花錢”的幾個原委，記者把它們概括成幾個“錯位”并加以解釋。因為就是這幾個“錯位”，讓資金支出每逢年關就“火”一把。

體系錯位

先從客觀的管理體制上來看，一位財政廳長告訴記者，我們國家每年的預算執行是從1月1號到12月31號，但是行政決策體制是在3月份的全國人民代表大會召開之后。因為要等到全國人大召開后，才能確定明年政府的工作重心和工作重點。所以每年的1月份到3月份的時候我們的預算是沒辦法支出的，因為許多大的預算和項目全國人民代表大會還沒有通過，不能形成支出。他說：“我們財政只能把一些基本的支出，如工資和基本的運轉資金，安排在1月份支出去，3月份全國人民代表大會開了以后，我們把預算通知發給各預算單位，于是每年各單位接到預算安排通知的時候已經是4月份了。然后在有多少錢辦多少事的原則下，單位開始組織項目的申報，項目評審，最后項目在下達時已經是八九月份了，等到預算真正開始用的時候差不多是10月份以后了。我們的預算支出，實際上是預算編制體系和我們行政管理決策體系中的體系錯位。”

根據這種體系錯位，客觀上形成了年底的支出高峰。當然這種體系錯位也會連帶出年底的一些正常性支出。“這些正常的支出也要提一下”，這位廳長接著說，“雖然我們的預算是按年度編制的，一年一年卡得很死，但整個經濟活動是一個連續的過程，不可能到年底就收尾了，明年再從頭來。所以許多項目下半年才開始實施，那么這筆支出一定是跨年度的。還有是每年很多的年度考核和年度評審的資金，這需要到年底才下發出去，這是很正常的現象，比如第13個月的工資，困難群體的補助，對人員的考核。”

客觀錯位

除此之外，還有地域方面的原因和轉移支付的原因。進而，也就形成了地域環境的錯位與轉移支付的錯位。先來談談地域環境的錯位，一位南部某省負責預算的處長告訴記者，各個地方的情況是不一樣的。眾所周知，每逢入夏，南方就多雨季，他們省從10月份到來年的5月份前，是旱季，雨水少，是搞基礎建設的好季節，這是大量施工高峰期的季節，它的支出肯定是跨年度的。于是，形成大量的支出是在10月份到次年的5月份之間，這是支出高峰。等到7月份以后，雨季來臨，就無法施工了。所以不同的地方就有不同的季節性。這是一個環境因素的錯位。

另外在在轉移支付的錯位中，也有這樣的因素在里面。因為西部地方對中央的支出依賴性比較強，大量的專項資金都需要用中央的轉移支付，雖然現在從管理體制上總在強調要減少專項轉移支付，加大一般性轉移支付。因為加大一般性轉移支付，地方就可以統籌自己的財力。把資金用到自己最需要用的地方。但這位處長也表示，實際這兩年，一般性轉移支付增加的速度跟不上專項轉移支付增加的速度。也就是說，財政部把專項資金劃撥給各個部委，各大部委掌握著大量的專項資金，然后再由各個部委一級一級往下走，整個過程是非常慢的。從人大審批到各部委項目評審再到批準，等這些工作都做完，已經是9月份了，再等到這些資金撥下來后就是11月份了。地域環境的錯位和轉移支付的錯位，構成了客觀條件的錯位。客觀條件如此，財政也很無奈。

規則錯位

中國人做事講究游戲規則，上述處長說，那些部門都把財政的體制吃透了，很會利用規則，部門某個項目明明是500萬能完成，就給你報1000萬，因為知道預算到了財政部門就會砍掉一半。部門就等著看財政最后拿多少錢，你財政給我多少錢，我就辦多少事。對部門來講，就是要拿到資金后才考慮這個項目。而不是在編制預算的時候，就去考慮到底要做哪些方面事情，需要哪些環節和措施，這些環節和措施到底需要多少錢。如此的游戲規則，就造成了資金申報與項目安排的前后錯位。

這種錯位的前身就是預算編制不細，從年初的預算編制開始就沒有一個有效的規劃控制系統，里面是不實在的花架子。在國外，類似的預算申報是需要很長的過程，要有半年多的時間來討論，具體到這個項目的每一個環節，執行中的每一個可能性，有沒有效益，不斷的論證，不斷的逼迫部門把項目做更好的完善。一旦項目批付，那每個預算局就根本不再管理預算的執行，因為有《預算法》的制約。這位處長說：“想想我們的單位部門，又有多少是拿到錢以后才去想規劃，做方案的？我們的預算執行起來能不慢嗎？”

背道而馳

從體系錯位到客觀條件的錯位再到規則的前后錯位，一個又一個的錯位就造成了年底的“燒錢現象”，當然這里包括真象和假象。財政只是想從制度上去約束部門，只是想督促預算的進度，但想法和現實背道而馳。上述處長說：“我們僅僅強調支出進度，但預算執行在客觀因素上有制約，我們花錢不能不負責任。現在并且以后都要在確保資金安全的前提下，去強調支出進度。首先是要做到確保資金的安全和有效，明明知道這個項目在這個時候撥下去不能用，還要強調支出進度，把錢撥付給部門，這是不負責任的，也是不合理的。”

從上述的幾大錯位來看，事情的核心無非就是一個，財政是按預算進度去監督部門的執行情況，而部門在這種執行的壓力下，必須趕緊花錢，否則明年自己的預算將受到影響。其實財政本意是好的，想讓部門加快支出，但強調快而不強調好，就會要形成怪圈，產生了制度上的倒逼。

這種“倒逼”機制，加快了國庫集中支付制度的改革。一位財政廳長告訴記者，現在財政實行國庫集中支付管理，錢在國庫里面，部門需要時給他支出，不需要的時候錢仍在國庫里面。并且在會計核算里面形成一個額度金，這個額度金的處理涉及到各個國庫會計賬目上的處理。部門要是處理好這個額度金就是單位資金花得好，確保了支出效益；處理不好，就和我們的目標背道而馳。