前事不忘

谷文

2012年6月27日，中國社會科學院財經戰略研究院發布《中國公共財政建設報告2007-2012（全國版）》。從涉及角度和涵蓋的廣度上來看，我們可以把它當做前五年中國財政的縮影。

那么這五年我國財政都做了哪些大事？該報告指出了很多特點，比如國家財政改革提出公共財政概念、政府應該做的是提供公共服務、財政非盈利化指標幅度下降、在體制上確認了中央和地方權力、義務、事權、財權的集中，“跑部錢進”依然沒有得到有效解決等等。

但這畢竟是一個“跳出財政看財政”的外圍之說。作為專業財政媒體，我們深刻地體會到，在財政的前五年甚至十年之間，中國財政做到的并不僅僅是技術上的提升，更是一個理念上的重構計劃。而這個計劃不僅造就了公共財政理念，也造就了諸如民生財政，財政的科學化、精細化乃至廣義上的信息化等概念。可以說，五年以來，我們的財政正在謀求改變的，是這一原本只會“分錢”也只能“分錢”的部門的價值定位。

也正因此，在政府運行所有環節都煥然一新的時間節點上，思考下一個五年如何建設一個健康且現代化的財政體系已經是當務之急。本期專題最開始的形態，是制作一個財政人五年暢想的專欄，尋求財政人，以及財政有關人員的看法和想法，為各級財政的未來形態進行一次多維的勾勒。

但我們很快發現，我們的重點似乎出現了偏差。單純對未來的暢想無法脫離“假大空”的“官話”范疇，如果繼續這樣下去，無非又會陷入每幾年就會出現的一次“換湯不換藥”的純粹展望。

這樣一來，無論是讀者，還是筆者，都不愿意看到這樣的一個結局。而媒體作為“及時講話，講真話”的基本職能，也會有一定的缺失。

因此我們將本期專題劃分為“三環”，從內而外分別是：第一環：各級財

政；第二環：與財政有直接或者間接關系的人們；第三環：跳出財政，站在客觀角度觀察并評論財政的憂國憂民憂財憂政者。

我們的目的很簡單，我們期待以這種“三環”的模式，來歸納出財政（包括財政自身）所身處的圈子的復雜和聯系性。我們更需要一些來自各個階層的，未必客觀，但也擁有極大代表性的聲音。我們盡量還原他們所有的訴求和想法，雖然在這些財政人和財政有關人士的口中，我們了解到的很多東西并沒有通常看起來的那么多“正能量”，但這些被很多人刻意隱藏和遺忘的部分，它們真實存在，而且一直存在。

第一環：財政核心

《周易·系辭下》：“窮則變，變則通，通則久。”

所謂窮則變，是指在一條路走到盡頭的時候，就要發生變化。現指在窮困艱難的時候，就要想辦法改變現狀。而這句話放在財政身上，大概能概括地方財政這幾年的發展思路和未來幾年的想法，也就是中央三令五申的“改變經濟發展方式”。

而分而言之，這句話在地方財政身上還有兩種不同解釋：第一種解釋是，從財政的收支兩條線的“收”上來看，傳統的土地財政雖然依然占有著地方財政收入非常大的比例（一般在一半左右），但土地作為不可再生資源，現有可出讓土地已經有了減少的趨勢。說白了，現在的城鎮化“騰地”以及各種增加地方政府手中土地資源的方式已經不足以長期維系地方支出。

那么這種現狀之下，留給財政的有兩條路：第一條路是改變現有財政收入貢獻能力不足的財源，上馬新財源，如新能源汽車，太陽能產業等等。但這種做法有其局限性，因為這種做法面對的是廣域市場，因此在大環境不好的時候，或者產能過剩的時候，會出現廣域的財政收入下降情況。在我們以往的采訪中已經發現有這種苗頭的出現。

第二條路是改造原有的財源。這種做法非常科學，但見效奇慢。按照財政收入周期算，大概投入——產出曲線在以5年甚至十年為單位的時候才能有較為明顯的效果。而作為支撐地方財政收入的原有財源，在窄域市場中本身就有一定的歷史延續性。但這種做法由于種種原因，如地方主官更換過勤，政績高于一切等等，并沒有受到太多地方財政的使用。

因此，未來五年我們認為地方財政在“收”方面的重點，是在“短平快”與長線發展方式之間的均衡工作。

第二種解釋，在財政的兩條線中的“支”線上，許多地方財政人及民眾都認為，由于地方和中央財政收入的不容樂觀，以往的大拆大建模式已經不再適應現在的財政支出模式。也正是因此，無數經濟學家均呼吁四萬億基礎項目建設投資“千萬別再來”。而事實也證明了，2012年作為2008年基礎建設項目投資的“還債元年”，的確給地方財政帶來了巨大的壓力。已經明顯可以感覺到財政資金這塊被一些地方主政者笑稱為的“海綿”已經沒有多少水分可擠了。

因此，地方財政在今后五年的支出上的重點工作，我們為其歸納為四個字：節流導向。節流，指的是財政資金的深度管理工作，也就是流傳許久但并未大規模實行的財政績效，及廣義上的政府績效工作。政府績效是讓地方“不亂建”，而財政績效則讓地方“不亂花”，是政府績效工作的核心組成部分。

而導向，從公共財政到民生財政，財政一直試著用一種概念性的文字和方法去將財政資金的支出方式變的更加科學和精細。但看起來并不是太成功。有專家認為，我們的財政支出和收入很多時候是脫節的，我們需要更緊密的聯系這兩項業務。換而言之，財政作為政府資金的管家，應當像公司CFO一樣，將政府資金的保值增值提高到一個義務和責任的層面上來。一些地方財政也正警醒到，采用購買社會服務等一系列方法，可以有效促進政府資金的支出效率。“民生財政”這個概念，不應該是地方政府無節制開支的借口。

第二環：逐漸理解的周邊

一位老資格的公司CEO坦言，他最害怕的，就是這些年財政的“轉向”。其實這一句話代表了很多方面對財政的看法。

首先是和地方財政有直接利益關系的預算部門和政府部門。“跑部錢進”這四個字這些年讓中央財政看起來真正有了一個“財神”的樣子，而同時地方各預算單位也為了爭取財政預算資金打破頭。比如本刊曾經采訪過的東部某省教育廳官員宣稱“教育投入占到財政收入比重40%才科學”等論調，當然首先這是一句玩笑話，但細想一下，為什么很多預算單位對于財政資金的運行法則如此“無知”？當然有部門利益爭奪的關系，也有財政與預算部門溝通不暢的關系，更與地方主官無長遠觀，無大局觀有直接關系。

而政府部門和財政部門之間的關系，一直是財政研究的部門關系學的重點課題。財政如何與政府部門達成共識，本期我們找到了一個地方政府主官進行咨詢。意外的是，作為地方主官，對于財政的看法往往并不是控制，而是巧妙的把政府與財政看做一個統一整體。在這種模式引導之下，財政又不簡單的是作為一個地方財源的掌管者，而是客觀上具有了原來政府部門一手掌控的分配權和監督權。當然，這僅僅是一個設想而已。但這種設想也從另外一個角度反映了現在政府部門、財政部門與其他預算部門職權的平衡和專業化。

其次是與財政也有直接關系的地方財源。上文提到的CEO所說的話并不是空穴來風。太陽能產業近年多次爆出各種由于經營不善而轟然倒塌的案例，實際之中也有財政投入方向引導的關系。正如該CEO所說，一個地區適合哪些產業發展，需要充分的調查研究。比如唐山曹妃甸地區的地理條件，又比如天津黃驊港，山東威海等特殊條件，都催生出了不同的產業發展模式。“因為稅收很高就拍板上馬，這不是成就一個產業，這實際上是害了很多人。”這句話雖然有些重，但的確值得地方財政思考。

最后，我們認為，財政中的所有工作，最后都是會映射到最基層的百姓身上的。理財分為三個階層：政府理財，公司理財和個人理財。其中個人理財關系到每個人，而其他兩部分與個人都有千絲萬縷的聯系。比如個稅調整，比如房產稅開征，又比如二次分配的一再調整等等，都是政府理財對于以自然人為單位的所有人的財富影響。而貧富差距的實際巨大，也讓財政這種以政府行為提振民族信心的，真正的“民生財政”落實擁有巨大的呼聲。

第三環：社會輿論的落地

首先需要聲明的是，我們在任何時候都對社會上的任何聲音抱有足夠的尊敬。而事實也確實如本期燕京華僑大學校長華生先生在文中所言，中國的財政問題，其實質上并不是財政單獨個體可以解決的問題。它涉及到很多方面，比如稅政，比如地方高支出壓力下政府不得不去賣地的無奈之舉，更包括一些已經固化了的，已經“摸不得也說不得”的既得利益者對于一些看起來并不適合也并不科學的政策改革阻撓。

也正因此，華生說出了以往許多專家都想表達，但一直不敢或者不愿說的話：無論是土地財政的不可替代也好，還是財政資源向既得利益體嚴重的傾斜也好，還是誰都能看出來的我國稅收結構嚴重不合理也好，實際上都是因為，現在能夠說話的人，或者說有話語權的人，都在既得利益集團當中。也正是因此，我們將該文章起名為《抓住未來五年的牛鼻子》。其中也有一層意義在于，我們都可以抓住它，但想撼動它，難上加難。

財政之路，前事不忘，后事方成。