公共政策議程研究的成果、限度與發展走向

■陳寶勝 劉 偉

公共政策議程是指社會問題被決策者納入政策問題視閾并確定需要采取行動予以解決的過程，它是公共政策的邏輯起點，在整個公共政策過程中扮演著關鍵角色。公共政策議程研究的主要任務是厘清社會問題如何成為政策問題，繼而被排上決策者的議事日程。對這一問題的求解可以解構為六個問題:第一，特定社會問題在什么樣的客觀情境下被排上議事日程;第二，哪些主體在推動社會問題進入決策日程;第三，這些主體在問題的體察和認定中的影響力是否一樣;第四，進入日程的社會問題是否確實都是公共問題，是否都是真實存在的問題;第五，某一特定社會問題進入議事日程一般要經過哪些具體環節;第六，最終被排上日程的社會問題以何種方式從眾多問題中被篩選出來。對上述問題的研究需要多學科的理論知識，學者的研究因而也就呈現出不同的研究旨趣和研究風格。對現有研究成果進行梳理分析，有助于推進公共政策議程研究的本土化和深入發展。

一、西方學者的研究成果概述

1941年，美國密歇根大學的弗勒和邁爾斯就政府如何發現、確認和界定政策問題的途徑和過程作出初步探討[1](P243)，拉開了公共政策議程研究的帷幕。隨著行為主義思潮的興起和政策研究范式的轉換，20世紀70年代后，國外公共政策議程研究日益繁盛。

（一）分析公共政策議程設定的條件及其影響因素

科布和艾爾德是公共政策議程研究的先行者，他們認為特定政治系統的內外部條件是影響社會問題進入公共政策議程的因素。美國環境社會學家漢尼根以環境問題為例揭示影響議程設定的因素，為考察特殊領域的公共政策議程設定過程提供了分析思路[2](P29)。巴克拉克和巴拉茨提出“不決策”問題，認為出于政治或經濟原因企圖控制決策過程的人，通常有意將一些事項排斥在機構議程之外，為解釋政策實踐中的一些特殊活動提供了理論依據[3](P44)。豪格伍德等人認為滿足以下條件的社會問題容易進入公共政策議程:（1）已經達到危機程度，不容再忽視;（2）已經具備獨特性，此時問題代表著更大的問題，并且被擴大化，如臭氧的消耗和全球變暖;（3）具有情感因素，或者引起媒體關注;（4）具有廣泛影響;（5）對社會權力和合法性構成威脅;（6）時髦[4](P68)。此類研究主要運用政治學理論，通過政治生態分析和政治運行過程考察來探究公共政策議程設定的影響因素及作用機制。

（二）探討公共政策議程設置的運行過程與發展脈絡

科布和艾爾德在考察公共政策議程設定影響因素的基礎上，提出階段發展理論，認為公共政策議程創建過程至少包括公眾議程和政府議程兩個發展階段[5](P22)。安德森提出社會問題進入公共政策議程的基本流程，認為系統議程是一個需要討論的日程，它體現人們對某一問題在認識方面的差異性，而要對某一問題采取行動，就要將該問題提交有權采取相應行動的政府機構。因此，制度化的政府議程則由那些引起公共官員密切關注的問題組成[6](P72-75)。他們的探索，為進一步細化公共政策議程設定過程研究創造了條件。戴維斯提出公共政策議程設置包括提出、擴散和處理三個階段。提出階段，公共問題引起采取行動的要求;擴散階段，將行動要求轉變成治理問題;處理階段，問題被轉換成議程事項[7](P63)。瓊斯從政策活動功能入手將公共政策議程分為四類:（1）問題確認議程，使問題得到積極的和嚴肅的研究和認可;（2）提案議程，從確定問題進展到發現解決辦法;（3）協議或討價還價議程，使提案得到支持并能積極和嚴肅發展;（4）持續議程，使問題得到持續檢驗。

（三）在建構理論分析模型的基礎上進行實證研究

學者以西方民主政治實踐為藍本，借助科學的技術手段和定量分析工具，以實證調查的研究結果為基礎進行理論建構，提出系列理論模型和分析框架并用以實證分析，金登和格斯頓為主要代表。金登的多源流框架回答了三個重要問題:政策制定者的注意力如何分配、具體問題如何形成、對問題及其解決方法發現怎樣和在哪里進行[8]。格斯頓從范圍、強度和觸發時間三個維度對作為公共政策催化劑的觸發機制作出分析，認為這三個因素共同構成要求政治變化的核心要素[9](P28-37)。鮑姆加特納和瓊斯提出政策議程的間斷——均衡理論，致力于解釋公共政策過程中的一個簡單現象:在政策過程中，我們通常看到的是穩定性和漸進性，但偶爾也會出現不同于過去的重大變革，大多數政策領域的特點是停滯、穩定而非危機和重大變革，但政策危機和重大變遷也時有發生[10](P16)。他們的研究，啟發學者從公共政策議程設定階段探究問題成因。科布等提出了三種不同的議程設置模型:外部建議模型、動員模型、內部建議模型[11](P126-138)。這些理論模型與分析框架，既是對特定政治生態下公共政策議程設定實踐的概括和總結，也透射出公共政策議程設定的一般規律。

二、國內學者的研究成果概述

隨著西方研究者的理論模型的引入，許多國內學者開始借助這些模型分析中國問題，使公共政策議程研究進入應用層面。

（一）公共政策議程設定的理論歸納和創新研究

王紹光將公共政策議程分為媒體議程、公眾議程和政府議程，并以個案分析的形式將我國公共政策議程設置模式分為六類[12](P86-99)。鄞益奮從公共性認知角度結合個案分析，對公共政策議程設定研究進行了有益探索[13](P147-151)。張鳳合概括和闡釋了政策空間概念，并從政策空間的成因及影響入手，分析公共政策議程設定問題，為深入理解議程設定過程中不同利益相關者的價值偏好和行為選擇提供了借鑒[14](P136-140)。朱旭峰和田君在實證研究的基礎上，借助知識運用理論分析不同主體的知識構成與特點，及其在公共政策議程設定過程中的運用情況，他們對“如何促進決策者的知識運用”的研究，為分析把握議程設定的內在機理提供了新路徑[15](P107-113)。此外，隨著對后現代主義研究的深入，一些相關理論也為公共政策議程研究注入了新鮮血液，特別是話語理論和政策言說能力方面的研究成果，被廣泛運用于治理和政策分析，如曹堂哲和張再林運用話語理論分析后現代主義語境中提升政策質量的策略選擇[16](P857-861)，楊正聯綜合后現代主義研究者的觀點從語言學視角闡釋了公共政策言說的概念，并提出了關于公共政策言說行為分析的ICIR模型[17](P89-91)，為考察公共政策議程設定過程中體制內外各類行為主體的行為方式與博弈策略選擇，提供了很好的視角。

（二）從新聞傳媒的視角對公共政策議程設定活動進行分析

此類研究成果主要受到新聞傳播學中議程設定理論的影響，多研究新聞媒體在公共政策議程設定過程中的作用。如聶靜虹通過分析信息時代使大眾傳媒承擔起重要的政治與行政功能入手，探討了大眾傳媒在公共政策議程設定過程中的作用過程，并對構建大眾傳媒與公共政策議程設定兩者之間的互動關系，推進政府公共決策的水平進行了初步探索[18](P33-36)。田家華、龍朝雙對大眾傳媒在輿論形成和其對政策制定者的表達中扮演的角色進行分析，將輿論在形式上分為“顯輿論”和“潛輿論”，并結合議程設置理論，重點對公共政策議程設置中的輿論“虛擬”情況進行分析[19](P34-37)。陳堂發描述了新聞傳媒在公共政策過程(包括政策議程設置)方面所扮演的角色，分析了新聞報道“定義”政策議題的基本功能，并深入考察了大眾媒介建構政策議題的方式和手段，為研究公共政策議程設定活動提供了新聞傳播學的分析視角[20](P95-101)。還有學者對公共政策議程研究的某些已有理論，進行“本土化”闡釋和發展，分析我國政策領域中的實踐問題，如楊占營等分析了隱蔽議程理論及其在我國決策過程中的表現。劉雪鳳和許超運用團體理論研究公共政策議程設定過程中的“不決策”問題[21](P76-78)。隨著風險社會的到來，從這一視角進行的研究對分析公共突發事件產生和發展過程中的議程設定具有積極意義。

（三）借用特定理論模型對我國的議程設置實踐進行分析

現有文獻中此類研究成果最多。例如，蔡炯青和黃瓊儀運用公共政策議程設置相關理論對臺北市垃圾費隨袋征收政策，進行了動態的歷時性研究，分析其公共政策議程設定過程，以及多元行為者的價值偏好和行為選擇[22]。李向品運用政治社會學相關理論對多元行為者的利益關系進行分析，并借用多源流理論對乙肝維權中的議程設定情況進行案例分析[23](P150-152)。陳學飛和張蔚萌綜合運用多種理論分析“985”工程的啟動和進展情況[24](P26)。劉桂玲和楊曉明則從問題自身的原因、教育行政機構的預測性發動、大眾傳媒、政治經濟體制改革以及國際環境等要素入手，分析我國當前教育政策議程設定情況[25](P93-96)。章紹甫和邱新有運用新聞傳播理論、社會沖突理論，從利益關系、新聞媒介、基層權威的價值取向與行動方式等多視角，對農村社會情緒的傳媒機制進行梳理，分析農村社會情緒難以進入公共政策議程的原因[26](P41-44)。這些研究為形成與我國公共政策議程設定過程相匹配的理論模型，以及優化公共政策過程提供了啟示。

三、現有公共政策議程研究的限度

20世紀七八十年代以來興起的公共政策議程研究，初步回應了政策科學領域中理論探索與實踐創新的現實要求，推動了政策科學研究范式的轉變，豐富了理論考察的視角，擴展了政策研究領域，為重塑和優化適合全球治道變革要求的公共政策過程提供了有益啟示。但當前對公共政策議程概念內涵及其外延的界定仍然眾說紛紜，特別是對公共政策議程設定理論及實踐的發展方向和路徑尚未達成共識，限制了公共政策議程研究，導致現有公共政策議程研究存在諸多不足。

（一）研究的視閾仍然比較狹窄

國內外學者多將公共政策議程設定作為政策決策過程的前置階段和獨立環節，這導致現有研究成果相對零散，難以構建起系統化的理論體系。針對這一現象，科布和艾爾德曾經指出，議題的形成與政策的制定乃是一個連續性的過程，觀察的重點應該包含在一段時間之內，不能將其與后續的決策過程截然割裂，否則就失去了研究價值。在以決策為核心的政策研究范式下，我國學者的研究也存在這一問題。推進公共政策議程的研究還需拓展視野，將其置于宏觀政策過程中進行理論建構和實踐檢驗。在此基礎上，再深入探究議程設定與政策制定和執行的內在關聯，從政策過程不同階段的“關系視角”來研究公共政策議程設定活動的內在機理，這樣才能將其與宏觀視閾的政策過程研究科學銜接，最終形成有中國特色的完整的政策研究理論體系。

（二）工具主義研究色彩比較濃厚

公共政策議程研究的現有成果多是工具性分析框架，主要是西方學者在行為主義科學時期運用實證方法，以其所在國家的政治生態環境和政策過程運行邏輯為藍本提煉出的分析模型，它們多具有濃厚的技術應用色彩，在理論闡釋方面則不夠厚實和精細，而價值取向和理念的差異性也影響和制約了一些分析模型在具體應用層面的解釋力。隨著政策研究中價值理性的回歸，在運用這些工具時必須要從民主政治與善治實踐的理念出發給予足夠的價值關懷，這樣才能科學指導政策實踐。要進一步推進公共政策議程研究，就必須改變這種以技術為中心的工具主義研究路線，在借鑒多學科已有研究成果的基礎上，將事實與價值有效結合，著力建構理論體系，對相關分析模型作出修正和創新，不斷提升其理論上的容納力和現實應用中的解釋力，這對于發展適合我國國情的理論框架尤為重要。

（三）跨學科的互動與整合仍需加強

雖然公共政策議程研究已經初步形成跨學科、多維度的格局，但不同學科間的研究缺乏互動和整合。目前在政策科學、政治學、社會學以及新聞傳播學等領域，關于公共政策議程設定的研究，已經取得不少階段性成果，但大多基于本學科的視角或話語邏輯，不同學科之間在概念界定、過程描述、原因分析以及對已有理論的解讀等方面帶有很強的隨意性，某些研究結論和論證過程甚至帶有不可通約性。因此，有必要進行跨學科的理論整合，在充分吸納不同學科研究成果的基礎上，構建有足夠容納力的、能夠體現多學科視角的分析框架和理論體系。為此，一方面需要加大學科間交流，另一方面需要發展集合多學科理論成果、具有“全觀性”分析視角的理論模型與分析框架。

（四）立足于我國的創新性研究不夠

目前，國內相關研究運用西方分析模型和視角的個案分析較多，而理論創新成果較少，研究存在“削足適履”的現象。因此，對國內學者而言，在推進我國公共政策議程的理論研究及其實踐應用的過程中，既承擔著使西方學者研究成果“中國化”的問題，又要在充分考慮我國公共政策過程獨特性的基礎上，建構本土化的分析方法和理論。特別是目前國內利益多元化趨勢日益明顯，公共政策形成機制逐漸向以體制外常規性表達為基礎的方向發展。在此背景下，國內學者推進公共政策議程的研究，更需要超越傳統理論視角和分析方法，立足轉型中國的社會現實，在推進理論創新的同時，努力建構能夠對當代中國公共政策議程設定活動的獨特性進行闡述的分析框架。

（五）理論研究的實踐轉化需要加強

改革開放以來，我國公共政策理論研究取得了很大進步，但從實踐來看，仍然面臨著決策科學化、程序化和法制化程度不高的問題。理想的公共決策過程包括從問題界定、目標確立、方案設計、結果預測、方案的比較與擇優到追蹤研究及評價等一系列功能環節。然而，在當前決策實踐中，一些功能性環節并沒有受到應有重視，有的甚至被忽視，這直接影響了我國公共政策產出的質量。特別是在問題確認和公共政策議程設定階段的薄弱，直接造成許多決策方面的重大失誤，引起社會公眾不滿。因此，在當前社會深度轉型的歷史背景下，推進公共政策議程研究不能僅限于理論推演，更應立足于指導實踐，為進一步優化決策過程、提升決策質量服務。

四、我國公共政策議程研究的未來走勢

我國公共政策研究體系，是在改革開放的大潮中嶄露頭角并日漸成型的。轉型期我國政策領域的劇烈變動，為國內學者檢視西方政策科學理論和探索我國政策過程優化路徑，提供了“實驗田”。在此背景下，一方面，國外政策理論成果“西學東漸”，被介紹和應用到我國政策實踐中;另一方面，許多本土學者在對外來理論進行反思和批判的基礎上，努力建構能解釋我國社會變革的理論體系。當前，這兩股力量正在相互激蕩和融合中共同推動我國政策科學的發展，對改革政策議程的研究體現了這一發展邏輯。在公共政策議程研究方興未艾之時，我國學界主要是以介紹性的引進為主，沒有對其進行深入探討，而20世紀90年代后，借著行為主義研究的余波，國內學者開始運用西方的實證分析模型，分析我國政策領域中的現實問題。特別是隨著我國政策過程開放度的提升、體制外行為主體在政策形成中影響能力的增強，加之公共管理改革過程中善治理念的風行，以及協商民主實踐的興起，一些學者更是力圖將這些分析視角納入公共政策議程的分析范疇，用以解釋當前政策實踐中的特定現象，從而形成了一批應用性研究成果。但是，其理論范式和分析框架仍然是西方的，由于政治制度和經濟、文化以及社會環境的不同，其研究結論同我國現實政策過程存在著內在張力。

理論發展和政策實踐需要發展一種建立在我國政策實踐基礎上，并有獨特解釋力的分析框架。未來我國公共政策議程研究趨勢應體現在三個方面。在宏觀層面，通過公共政策議程研究揭示當代中國治道變革的演進軌跡。公共政策議程設定過程不僅是確認問題、排序擇優的技術過程，更是反映特定社會發展時段中社會價值權威性分配的特點，反映了社會主體間的利益關系、價值取向、認知特點、行動方式以及互動程度等諸多內容，而這些內容正是特定時期治理模式的客觀外在表現。因此，通過對不同時期公共政策議程設定活動及其特點的分析，描述我國治道變革的軌跡，對優化我國政府治理過程提出對策和建議，應該成為未來研究的基本方向。在中觀層面，公共政策議程研究應總結和闡釋當代中國政策過程的一般規律，并從中抽象出具有解釋力的分析框架，使公共政策議程研究成為探討改進和優化我國政策過程的著力點。公共政策議程設定活動是社會主義民主政治在公共政策過程中的具體體現，為深入剖析民主政治和善治實踐提供了“全息圖”。通過分析公共政策議程設定階段相關政策主體的活動特點，可以為探討在各類主體間形成良好的互動合作關系提供分析樣本和現實依據。在實踐操作層面，由于我國社會轉型的急速發展，政策過程的外部環境正經歷深刻變遷。當前民意表達頻率與效度正日益成為影響政策制定與執行的重要因素，未來公共政策議程研究因而必須立足實踐，探索應對政策環境變化的技術與方法，為公共政策在始發階段就確立良好的運行狀態和方向提供有力支持和保障。可以相信，以公共政策議程研究為契機和切入點，當代中國政策研究也將邁上新臺階，在有效指導公共政策實踐的同時，形成本土化的理論體系。

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