政府治理視野下的網絡社團:角色與挑戰

■顧麗梅

隨著公共管理事務的日漸復雜以及管理主體的多元化，以社團為代表的各種非政府組織在公共管理和公共服務中扮演著越來越重要的角色。尤其是隨著信息技術的發展，有共同興趣與愛好的人在網絡上組成了諸多的網絡社團。本文旨在分析網絡社團作為新時期特殊形態的非政府組織在政府治理中扮演的角色。

一、網絡社團:網絡社會的非政府組織

鑒于學界對于非政府組織一直以來頗有爭議，為此，本文首先對非政府組織稍作解釋。早在19世紀30年代，托克維爾在描述美利堅民族時就提到:政府組織、非政府組織（Non Government Organization）與準政府組織之間相互融合、相互作用，關系密切，使美利堅成為一個具有活力、積極向上的民族。[1]（P11）“他們不僅建立商業和工業公司，人人都參與這些公司，還建立了數以千計的、各種各樣的協會。建立協會的目的也多種多樣，如:娛樂，舉辦研討會，開旅館，建教堂，分發圖書，向異教徒布道傳教。他們就是在塑造社會。無論在哪里，你都會發現，在法國，政府處在新事業的首位;在英國，貴族處在首位。可是在美國，處在首位的則是協會。”[2]（P198）

如果說托克維爾強調的是非政府組織對于政府組織的有效補充，以及政府組織與非政府組織之間的相互關系與相互作用，而羅伯特·帕特南則是從非政府組織在民主制度建設和優化政府效率的角度來剖析非政府組織。他指出，社會資本是普通公民的民間參與網絡，它包括體現在這種網絡約定中的互惠和信任規范。在非政府組織中，參與方式是橫向的、水平的，組織特征是信任與規范，是協調與合作的公共意愿能夠提高政府的效率。“對于民主制度的績效來說，至關重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基礎活動……在那些制度績效高的地區存在著許多社團組織。”[3]（P3）而網絡社團就是這樣一種充滿活力的非政府組織。

“互聯網作為一種極其重要且發展迅速的新媒體，其作用在于能夠促使輿論的形成，因為在媒體形成之前，公眾事先是處于一種無知狀態，當媒體將某些方面的信息告知公眾之時，公眾才會對某些問題有所反映。”[4]（P75）因為網絡的發展，非政府組織在倡導或參與動員行動時，通過微博、博客、BBS與互聯網等新媒體與新技術及時發布信息，展開與社會公眾的信息互動，力求在思想和行為上引起有共同利益訴求的公眾群體的共鳴和支持，從而強化網絡輿情，推動公眾參與動員行動，進而使人們所關注的問題進一步擴大，讓政府部門察覺到其重要性。因此，隨著網絡社會的發展，非政府組織由實體空間走進了虛擬社區，產生了一種新的非政府組織形態——網絡社團。如果說非政府組織能夠利用自己的相對獨立性和互聯網來與政府進行協商、合作，那么這種新型的網絡社團則把互聯網的優勢 (或劣勢)發揮到了極致，因為這個網絡社會的非政府組織——網絡社團就是建立在網絡基礎上的。

互聯網與傳統媒體有很大的不同，它為公眾提供了一種全新的交流和溝通方式，對中國的社會生活產生了巨大影響，并極大地改變著中國社會的面貌。互聯網已經成為中國公眾評論公共事務、參與政府治理、評估政府服務的重要手段。同時，政府部門也把互聯網作為了解輿情民意、問計于民和問政于民的重要渠道。如今，網絡已經成為網民生活與政府治理中須臾不可或缺的組成部分，網絡社團在中國獲得了迅猛的發展。

那么究竟何謂網絡社團?所謂網絡社團是指具有共同興趣、共同信仰或者共同利益，以網絡為媒介聯系或者組織起來的、有共同愛好與目的的網民在互聯網上以虛擬身份組建的社會團體，網絡社團一般具有明確的宗旨，主要依托于互聯網，定期或不定期在網上舉行交流、籌款、管理等活動。就當前網絡社團的特征而言，網絡社團是非政府組織發展的一種新形態，借用托克維爾的觀點而言，是這樣一種“社會團體”——愛好者聚集在一起管理社團、提供他們喜歡的具有公共性質的服務、在網絡中所形成的社會集合體。

網絡社團加強了網民、社會群體、民間組織和政府組織之間的聯系，使它們在網絡中形成了種種縱橫交錯的多重關系。網絡社團組織起來非常便捷，幾乎不受地域限制，特別是其非空間的組織形態，使成員可以遍布各地。有些網絡社團與傳統社團具有幾乎完全一樣的組織結構，既有等級制度，也有官僚制度。同時，一些民間組織為了組織和聯系的便利、拓展活動空間和擴大影響，經常依托網絡進行聯絡，實現網絡管理，開展工作和活動，形成了網上網下聯動的良好局面。一些新興的民間組織已經十分熟練地掌握了在網絡中與政府組織既斗爭又合作的技能，對于促進自身在網絡條件下的健康發展起到了很好的作用。這樣，中國網絡社團的興起就成為中國社會力量成長的重要途徑。

網絡的普及及其便捷性，極大地降低了公民政治參與的門檻，強化了公民的民主意識，使參與者可以切實體驗現代政治生活的民主性。有研究表明，網絡參與者的民主精神比一般公民更強。[5]（P42）同時，通過網絡社團，公民可以鍛煉、培養參與的熱情、理性、寬容和合作技能，并提高意見表達能力的重要方式和手段。網絡社團在無形中將大量網民凝聚在自己周圍，它們利用網絡平臺，發布大量的信息，往往不受地域的限制，在一定的時間和空間范圍內產生巨大的影響，提高公民作為一個社會成員的利益表達能力和參與社會事務的管理能力。

當前，在中國較為活躍的網絡社團主要表現為以下幾種組織形態:

一是虛擬社區。最早的關于虛擬社區 （Virtual community）的定義由瑞格爾德 （Rheingole）提出:“一群主要藉由計算機網絡彼此溝通的人們，他們彼此有某種程度的認識、分享某種程度的知識和信息、在很大程度上如同對待朋友般彼此關懷，從而所形成的團體。”①虛擬社區又稱為在線社區 (Online Community)或電子社區(Electronic Community)，作為社區在虛擬世界的對應物，虛擬社區為有著相同愛好、經歷或專業相近業務相關的網絡用戶提供了一個場所，方便他們相互交流和經驗。虛擬社區依托網絡而存在;社區成員身份固定，與不固定的人群組成的網絡公共聊天室不同;社區成員有共同關心的話題和比較類似的經歷等。所以在中國，虛擬社區已經成為網絡輿論的策源地和集散地，是民意表達和公共輿論形成的非常重要的平臺。同時，這種虛擬社區有相對固定的活動成員、活動宗旨和活動內容，并會對特定問題形成比較一致的看法和意見，從而對公共輿論的形成會起到比較大的促進作用，甚至會對公共政策產生重大影響。

二是網絡志愿者組織和網絡公益性組織。這種網絡社團主要針對一些突發事件或者公眾比較關心的問題發起，它們依托網絡平臺，發布大量信息，能突破地域的限制，在無形中將大量網民聚集在自己的旗下。這種類型的網絡社團常常在短時間內就可以招募到大量志愿者、籌集大量資金，在一定時間和空間范圍內產生巨大的社會影響，并在現實生活中發揮比較大的影響。在當前中國突發事件比較頻繁發生的情況下，一些網絡社團應運而生，并發揮了良好的作用。

當今的網絡社團，除了以上所提及兩種主要形態之外，還有大量的網絡俱樂部等。

二、網絡社團:非政府組織在網絡社會的嬗變

顯然，網絡社團是依托于互聯網而存在的虛擬社團，它與傳統意義上的社會團體既有共性、也有差異，是新時期非政府組織的一種特殊形態，是非政府組織在網絡社會的嬗變，具有鮮明的特征。

首先，網絡社團的技術性與松散性。網絡社團是以網絡技術為基礎而構成的，所以對網絡社團的管理也必須以相應的網絡技術手段為基礎，這是管理網絡社團和管理傳統的非政府組織的最大區別。此外，由于網絡成員的虛擬身份本身也決定了網絡社團對組織成員的約束力較低。網絡社團由于很少采用實名制，因此一般不擁有強制性的懲罰手段與措施，最有力的措施無非是把網絡會員清理出社團，所以相對于現實社團來說，網絡社團比較松散，對于其成員的約束力也比較弱。

其次，網絡社團的虛擬性與復雜性。網絡社團的成員身份及其構成相對復雜，且年齡偏低。網絡社團由于其成員都是一些網民的虛擬身份，可以任意按照他們自己的意愿登記注冊，而不與他們的實際身份掛鉤，所以網絡社團的成員相對于現實社團的成員來說，比較復雜，真偽難辨，畢竟在虛擬的網絡社團中，沒有性別、地域和年齡的界限。當然在這些成員中，主要的特點是年輕化，29歲及以下的網民占58.1%，但近些年來50歲以上的網民數量增長也非常突出。②

第三，網絡社團發展的便捷性與靈活性。網絡社團成員的發展速度很快，涉及的領域之廣令人矚目。由于加入和退出網絡社團比較自由，社團會員的相互影響相對于傳統的非政府組織更為強烈而廣泛，網絡會員的加入與退出都非常便捷與靈活。且網絡成員的觀點會迅速、甚而即時影響到數量巨大的網民群體，從而使網絡社團規模迅速擴大。由于網民中含有大量的學生網民和打工群體，他們一般居住于集體宿舍中，使群帶效應更為明顯。

第四，網絡社團的廣泛性和多樣性。由于加入和退出網上社團比較自由，社團會員的連帶作用相對于現實社團更為強烈，會員會影響周圍的人群加入社區，從而使網上社團規模迅速擴大，由于網民中含有大量的低年齡成員，尤其是學生網民，他們一般居住密度比較大，使連帶效應更為明顯。并且，網絡社團的種類幾乎覆蓋了公民社會生活的方方面面。

第五，網絡社團以興趣為核心，網絡社團的影響力大、影響范圍廣。網絡社團通過興趣將網民凝聚在一起。有的因酷愛運動而聚，如輪滑俱樂部，滑板俱樂部，街頭籃球俱樂部等;有的是因車而聚，比如各種車友會、車友俱樂部等。就算沒有特別的愛好，也能找到知音和伙伴。并且，因為網絡社團成員主要是虛擬身份，言論比較自由，也因為網絡的即時性與便捷性，網絡意見可以瞬時傳播到世界各地，所以影響力大。

第六，網絡社團的低成本和進入與退出機制的靈活便捷，也是導致網絡社團異常活躍的原因之一。這些社團大多因“網”而生，一個網站就能形成一批組織，一個帖子就能發動并完成一次活動，組織的成本很低。此外，網民參與活動的成本也很低。社團成員一般以虛擬的身份參與活動，沒有壓力。如果覺得不符合自己的利益訴求，也可以隨時退出，沒有太多的制約和約束機制。

三、網絡社團的角色與政府治理的拓展

首先，網絡社團可以在政府治理中扮演協作者角色。網絡社團利用互聯網平臺與政府以及其他非政府組織展開溝通協作，從而聯合各種社會組織和團體的力量來與政府進行博弈。在日益復雜的社會生活中，各個領域充斥著廣泛的利益集團和利益集團之間的沖突，任何單一組織的力量往往都是極其有限的，但是任何整合起來的組織力量，形成了強大的關系網絡，就會形成巨大的“能量場”，對政府治理形成壓力。如果網絡社團參與并協作政府治理，能對政府治理形成支持，無疑會極有效地增大信息的傳播速度和行為的影響范圍。尤其值得一提的是，因為網絡社團的參與和協作，使得政府治理的公信力可以在一定程度上得到提升，并且增加了政府的透明度和開放性。在信息社會，因為網絡技術的發展，各種組織(包括網絡組織)可以更便捷地利用網絡平臺，與所有共同利益訴求的其他非政府組織或政府、企事業組織構成有效的治理網絡聯盟，產生巨大的“能量場”，提升了公共服務的品質和政府治理的效率。

此外，以網絡社團為代表的非政府組織與政府的合作還涉及教育、醫療、衛生等公共服務的各個領域，二者之間形成了密不可分與相互補充的角色與“伙伴關系”。一方面，網絡社團需要政府較為充分的政策與制度支持;另一方面，在網絡化的背景下，政府也需要轉變自身角色。政府不再是公共問題處理的壟斷者和唯一的公共服務提供者，公共事務的治理將更多依賴多種社會力量、網絡社團與非政府組織的參與。網絡和相對自由的話語權，能夠培育一種良性的合作氛圍，以此激發更多的非政府組織介入公共治理的熱情。當然，在這一過程中，政府還應繼續擔負起仲裁職責，從宏觀層面管理公共事務領域中的多元格局，使政府和以網絡社團為代表的非政府組織能夠在法律與制度框架內本著互利合作、誠實守信的態度展開競爭與合作。誠然，政府在公共事務治理領域中的角色轉變將是政府與網絡社團等非政府組織實現平等合作的現實保障。

其次，網絡社團利用組織動員公眾參與政府治理的角色。網絡社團影響網絡話語權與政府治理行為。網絡社團利用互聯網這一種極其重要且發展迅猛的新媒體，在引導輿論和影響網絡話語權方面發揮著非常重要的作用。網絡社團作為一種網絡社會的非政府組織主要是基于公民的自組織行為而自發形成的，具有政府組織所不具備的平民化特征，它與體制內的政府組織有著很大的差異，對特定的利益群體更加具有凝聚力。它的合法性存在來自于網民的認同，且它們的目標群體都很明確，所以它的信息流通與傳播速度在特定的群體中超過了官方信息的傳播速度和影響力。從某種程度上說，以網絡社團為代表的非政府組織比政府組織更加關心它特定的利益群體以求生存和獲得支持。網絡社團的共同特征在于它們對信息的敏感程度更高，知名度比較高的網絡社團等非政府組織都非常重視與公民的信息互動，尤其是與特定利益相關者的信息溝通。它們力求在思想和行為上引起有共同利益訴求的公眾群體的共鳴和支持，動員公眾參與集體行動，從而使人們所關注的問題進一步擴大，影響甚至主導了網絡話語權，對政府施加影響和公共壓力，讓政府部門察覺到其重要性，做出科學有效的決策。

第三，網絡社團在政府治理中的資源整合者角色。由于網絡社團相互之間及其與政府之間利用網絡平臺進行溝通協作，從而形成對政府職能的有效補充。“任何一個組織的經營活動都離不開與周圍環境的聯系，它的生存與績效通常都依賴于和其他組織之間的關系。”[6]在影響廣泛的社會動員行動中，任何單一組織的力量都往往是有限的。網絡社團組織，因為沒有科層制的烙印，往往比政府組織會更加善于利用網絡，善于溝通與協作，它的參與會有效地增強公共信息的影響力和治理行為的影響范圍，形成對政府公共服務職能與治理職能的有效補充。如在2012年底以來至今非常熱門的網絡反腐事件中，就出現了諸多網絡社團的積極參與，其中不乏有的網絡社團已經發揮了一定的作用與影響。

第四，網絡社團在政府治理中的監督者角色。一方面，非政府組織能夠影響政府政策方案的制訂和選擇。非政府的一項重要功能是反映和代表特定群體的利益需求，為政府有關部門的公共政策提供決策參考與咨詢。例如，在溫州動車事故中，眾多非政府組織通過互聯網及時發布災難信息，為政府決策提供可靠、真實的信息。通過搜集發布信息，引導輿論導向，促使公眾關注尚未及時獲得救助的災區，從而幫助政府做出正確有效的決策。另一方面，非政府組織通過互聯網發布信息，倡導利益訴求，動員公眾廣泛討論，擴大信息的影響力，通過互聯網引導輿論導向，從而獲取政府關注，促使政府在所倡導的問題上建立政策議程。此外，非政府組織還能夠在政府政策的執行過程中形成有力的監督。如在環境保護問題方面，包括地下水的污染等問題上，網絡社團倡導網民對政府行為形成了有力的監督，在相當程度上杜絕了政府治理中的不作為和反貪腐不力等問題。[7]尤其是在公共資金的合理使用問題方面，網絡社團利用互聯網來對政府進行問責，從而形成一定程度上的監督。

中國網絡社團的興起促進了中國公民社會的發育，增強了中國公民社會發展的基礎。當前，由于中國民間組織發育的不健全以及民間組織成長的環境不完善，民間組織作為公民政治參與重要渠道的作用沒有得到較好的發揮。在網絡技術不斷發展和互聯網不斷普及的環境中，網絡社團作為一種特殊的社會力量，其異軍突起可以填補傳統社會條件下中國民間組織未能充分發展的缺憾。美國學者霍華德·萊茵歌德(Howard Rheingold)在談及網絡“虛擬社團”的影響時說:“網絡虛擬社團不僅僅是互聯網改變人類結社方式的一種表現，而且這種表現中也包含著人類進一步改變自己命運的機會。”[8]（P3）在實踐中，中國的網絡社團已經越來越多地在公共項目中發揮越來越重要的作用。政府和市場都有其局限性，這就需要民間組織充分利用民間資源，動員社會力量來參與。當今，網絡社團如雨后春筍般發展起來，從社會層面而言，可以通過網絡社團的發展，有利于網民表達利益訴求，逐漸參與政治生活與政府治理;從政府治理的角度而言，能夠快速對社會需求做出反應，合理界定政府治理行為的限度，提高政府治理的創新能力，并為社會的發育和成長提供空間。

簡言之，網絡社團利用信息技術有效地介入了公共服務與治理層面，整合了社會相關階層的利益要求，協助政府探尋新型的合作路徑，在政府與市場之外發揮其獨特的作用。如果說政府是“留給精英”的，市場是“留給富人”的，那么很多網絡社團通過網絡整合資源為社會弱勢群體或邊緣群體提供服務，在政府和市場之外增進社會福利，促進社會公平。在公共事務的多元治理結構中，政府與網絡社團組織之間不是從屬與被從屬的支配關系，而是平等合作的伙伴關系。

四、規范化與制度化:網絡社團發展的挑戰與困境

綜上所述，雖然網絡社團在政府治理中發揮了重要的作用，扮演積極的角色，但是，作為網絡社會的一種特殊形態的非政府組織，在新時期的發展中依然面臨著諸多的挑戰與困境。

一是網絡社團建設中的制度缺失，缺乏嚴格的規范性。雖然1998年國務院發布的《社會團體登記管理條例》規定社會團體要有嚴格的內部管理制度，但目前我國的法律法規對網絡社團還缺乏專門而明確的法律與制度。

二是網絡社團對成員的控制力和約束力很低。網絡社團的建立一般比較隨意，不少網絡社團沒有明確的章程和宗旨，有些網絡社團只是因為臨時的某一問題而設立，一旦這一問題得到解決，網絡社團就可能隨時解散。網絡社團成員的相對復雜性導致該類型的非政府組織對成員的約束力低。網絡社團由于其成員——網民都是基于虛擬社區里的虛擬身份，可以任意按照他們自己的意愿登記注冊，而不與他們的實際身份掛鉤，所以，相對于現實社團的成員來說，網絡成員相對比較復雜。這是管理比較困難的一個原因。成員低齡化更要求對網絡社團的規范管理，因為年輕人的判斷能力比較弱，社會經驗不足，容易受到一些隱藏在網絡社團里面的不法分子的毒害和誘惑。網絡社團一般不擁有強制的懲罰手段，最有力的措施無非是把會員清理出社團，所以相對于現實社團來說，網絡社團對于其成員的約束力是比較低的，這也是管理比較困難的主要原因。

總之，網絡社團發展速度之迅猛，影響之大不可忽視，如何規范網絡社團，以及如何利用網絡社團的積極效應服務于政府治理與公共服務，仍然是新時期值得探討的重要課題。

注釋:

①參見百度百科關于虛擬社區的詞條，http：//baike.baidu.com/view/1587.htm。

②參見CNNIC發布的《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2011年7月。

[1]（美）喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，譯：北京：中國人民大學出版社，2003.

[2]Tocqueville，A.de.Alexis de Tocqueville to Louis de Kergorlay，Jan.1835.R.Boesche （ed. ）Alexis de Tocqueville:Selected Letters on Politics and Society.Berkeley：University of California Press，1985.

[3]（英）羅伯特·帕特南.使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]謝岳.大眾傳媒與民主政治[M].上海：上海交通大學出版社，2005.

[5]Kevin A.Hill，John E.Hughes.Cyberpolitics:Citizen Activism in the Age of the Internet.Lanham：Rowman ＆ Littlefield Publishers， Inc.，1998.

[6]Oliver，C.“Determinants Interorganizational Relationships：Integration and Future Directions”.New York A-cademy of Management Review， 1990，（2）.

[7]楊菁，申小蓉.網絡動員中中國非政府組織的作用研究[J].電子科技大學學報（社會科學版）.2010，（2）.

[8]Howard Rheingold.Rethinking Virtual Communities.In David Bell.（eds.）Cybercultures：Critical Concepts in Media and Cultural Studies.New York：Routledge，2006.