文化治理與社會重建:基于國家與社會互動的分析框

■鐘起萬 鄔家峰

文化治理是在國家——市場經濟——公民社會的三維結構框架下，來探討社會公共文化服務的供給模式?，F代政府是有限政府，政府與社會的互動邊界日漸清晰化，并逐步走向“大社會、小政府”的發展格局。在社會公共文化服務領域，中國社會如何走出國家統攝整個社會的傳統格局，讓社會來承載社會性公共事務，實現社會服務的自我供給?如何來建構公共文化服務體系，從而適應現代社會對文化治理方式的現實需求?公共文化服務體系又通過怎樣的機制來凝結不同社會主體對社會公共文化建設的內在訴求，并為中國社會的現代性重建提供可能?本文正是通過對文化治理方式變遷的考察，以及對公共文化服務體系承載功能的研究，來探討現實語境下公共文化的重建與現代社會公共性的重構。

一、歷史回顧:文化治理的變遷

文化治理的方式和結構變遷是國家與社會互動的必然結果，是對不同時期政府運作模式的具體回應。隨著中國社會由傳統國家向現代民族國家的轉變，政府治理模式也沿著傳統型政府——政治全能型政府——經濟主導型政府——服務型政府逐步轉型。公共文化服務體系建設是轉變政府職能，建設現代服務型政府的必然要求。

(一)傳統型政府時期

在傳統中國，文化治理權往往由國家所壟斷。封建國家的士族大臣和地主鄉紳共同把持著國家的文化治理權。“統治者往往利用儒家的道統思想和封建的倫理綱常來實現對社會的文化統治和社會整合?！盵1]這時的公共文化具有明顯的道德倫理和日常儀式化的特征。而由于傳統國家資源汲取能力有限，國家權力無力滲透到底層社會，形成了“王權止于縣政”的國家結構模式，當時的廣大鄉村所實行的是所謂的“鄉紳自治”或“長老統治”，處于社會上層的鄉紳和宗族權威憑借自身的社會威望和宗族的組織體系，共同有效地引導和約束著民眾，使其言行符合封建的道德和行為規范，實現著文化治理的功能。與此同時，集市和都會作為傳統社會交往的重要場所，也是公共文化最為活躍的地方。正如施堅雅所說，社會生活實置于一個基層市場共同體之中，“人們的實際社會活動區域邊界不是由他所住村莊的狹窄范圍所決定，而是由基層市場區域的邊界所決定”[2](P22)。因此，由于社會流動性較小，在具有較強同質性的社會共同體內部，既有士族官僚和鄉紳地主階級的組織，又有婚喪儀式、集市廟會等諸多可供參與的平臺，此時的公共文化生活比較豐富，形式與內容也比較多樣，呈現出較強的地方性特色和內涵自我表達，并對社會的內部整合和塑造地方性認同發揮著重要作用。

(二)政治全能型政府時期

民國以后，國家的資源汲取能力迅速擴張，國家權力也得以滲透到底層社會，出現了“保甲制”等制度形式。此時，宗族權威這些“權力的文化網絡”被迫由“保護型經紀”轉變為“掠奪型經紀”[3](P123)，庇護關系日趨淡化，加上常年戰亂、社會動蕩、市場凋零，公共文化生活日漸衰落。

新中國成立以來，特別是社會主義制度建立以后，宗族權威、地主階級等傳統的公共文化治理主體作為革命對象被打倒。中國共產黨憑借革命時期建立的強大組織網絡，以及經過互助組、初級社，再到高級社等社會組織形式的轉變，迅速實現了農業集體化。這一時期，國家通過社會組織網絡體系的轉變，高度地控制著社會資源的分配。與此同時，國家也在試圖對人們的思想意識進行統攝，塑造高度的社會認同，建構起政府的權威。此時，以主流意識形態為內容的文化宣傳成為公共文化的主要形式?！皬奈乃囆麄麝牭恼涡麄鞅硌?、樣板戲、革命電影播放、政宣廣播到扭秧歌、打腰鼓、迎燈，搞得熱火朝天?！盵4]隨著“文化大革命”的到來，社會運動成為社會主旋律，白天搞運動、搞游行，游行時有腰鼓隊、打連廂，每逢開會“兩報一刊”社論學習、革命歌曲演唱等文化活動十分活躍。除此之外，重要節慶還組織以歌頌黨、歌頌社會主義新生活為主題的各種文藝演出。在這一時期“儀式行為、象征符號成為了社會認同與社會動員的主要方式”[5]，正是在國家的組織動員以及集體經濟的支撐下，國家實現了對公共文化的全能式包辦，無論在形式還是內容上都打上了政治的深刻烙印。但由于原有社會組織體系的破碎和消解、集市的取消以及婚喪嫁娶儀式革命形式化，使得原有的許多具有地方特色的傳統文藝，因背離當時政府主導的文化形式和內涵表達而被迫消亡。

(三)經濟主導型政府時期

“文化大革命”所掀起的政治波瀾很快地讓位于由生存邏輯所決定的經濟優先的選擇，因為“相對于普通民眾的生存理性，泛政治化的后革命氛圍終究只是一種政治外部化的產物，翻身所激發出來的政治熱情在短時期內會因為社會生活的泛政治化而膨脹和擴散，但這種狀態在社會大眾的日常生活中畢竟沒有根腳，不可能長時期保持”[6](P63)。20世紀70年代末80年代初，在徹底清算極“左”路線的過程中，中國現代化的路向發生了重大轉變，改革代替“革命”，成為支配20世紀最后20年中國發展與建設的理念。伴隨著城市化進程的加快，脫離了束縛的農民紛紛進城打工，集體經濟日益萎縮。經濟基礎的變化也導致了鄉村治理體制的變遷，人民公社制度被“鄉政村治”體制所取代。[7](P128)在公社制度解體，城鄉分治的特定格局下，社會公共文化產品能否有效供給，關鍵在于是否具有相應的公共經濟做支撐。而現實中，集體經濟的“空殼化”已經使基層社會沒有能力和手段去組織公共文化建設，開展公共文化活動，與此同時，民間經濟精英的公益化又遠未開始，因此，基層公共事業大多陷入停滯狀態。而以現代電視網絡媒體為代表的現代藝術形式，諸如“看電視”、KTV、打游戲等自娛消遣方式的興起，以及傳統的民間文化形式(如修家譜、祭祖等)日漸“復興”，乃至封建落后的“請神拜鬼”等迷信活動也有所抬頭，各種非正式的宗教活動也在鄉土社會得以漫延，擠占了原有的公共文化空間。

(四)向公共服務型政府轉變時期

隨著經濟社會的發展，中國逐步進入了“以工促農”、“以城帶鄉”、“城鄉統籌”的發展新時代。國家從2002年起開始進行稅費改革。稅費改革的目的在于減輕農民負擔，解決日益嚴重的農村治理危機;同時也不斷規范基層政府的收支行為，造成了廣大中西部地區的基層財政收入急劇減少。稅費改革后，身處困境的基層政權與上級政府開始了“倒逼與反倒逼”式的行政博弈：縣鄉基層政府減少公共服務的提供，“迫使”上級政府開始承擔農村基本公共服務供給的責任。2003年6月，全國文化體制改革試點工作啟動，9個省市的35家文化事業單位進行了有益而謹慎的改革試點工作。對于“公益性事業單位”盡管也要求按“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”[8](P127)的思路深化內部機制改革，但公共文化服務的重要性及改革措施沒能在市場經濟快速發展中得到有效執行。2011年，中共十七屆六中全會明確提出了要加強公共文化服務體系建設，強調既要從基礎設施建設著手，加強縣鄉信息共享工程、鄉鎮文化站與村級文化大院的建設，又要維護人民群眾的主體地位，充分調動他們的積極性。隨之，以大型公共文化設施建設、公共文化組織培育、公共文化網絡建構、群眾公共文化活動組織等一列公共文化建設的逐步興起，人民群眾在參加公共文化活動、娛樂身心的同時，也強化了對社會的認同感和歸屬感。

二、內在機理:公共文化服務體系建設的現實訴求

公共文化服務體系是一種綜合性的公共文化運作機制和制度安排。它是國家、政府、社會、民眾的多元互動與相互交織，受到意識形態、行政壓力、部門利益、政績考核等多種因素的綜合影響，公共文化服務體系體現了現代社會多元主體的內在訴求。

(一)國家的訴求：文化治理

文化治理是一種現代國家治理形式，它體現了政府文化職能從傳統公共管理向現代治理的根本轉變。就國家層面而言，社會主義公共文化服務體系通常帶有意識形態前置的特征，即社會主義公共文化服務體系的價值導向是以中國特色社會主義理論體系為指導思想，以社會主義核心價值體系為引領的公共文化服務體系，具有明顯的社會主義屬性。對于長期處在社會主義初級階段的中國社會來說，國家的基本公共文化職責主要體現在三個方面。一是政黨政府條件下發揮文化在意識形態價值中的獨特優勢。以公共文化服務體系為載體和機制向社會輸送一種主流價值取向，并通過這種主流社會價值來實現國家對社會的統攝，建構起社會主流文化的認同感和對現實社會的歸屬感。這既是國家對政府公共文化職能的本質要求，也是政府進行公共文化服務供給的內在理由。二是在服務型政府條件下，政府為實現自己在公共文化生活中的應有責任，進行社會公共文化資源的整合與有效分配，提供有效的公共文化服務，不斷滿足民眾的公共文化需求，從而提高政府執政績效與公信力。三是服務型政府條件下的公共文化治理功能，是通過在公共文化中注入一種社會主流價值來實現對社會價值的形塑與有效整合，從而通過文化重建來實現重構社會的目的。正是公共文化服務體系的建設，使整個社會處在一種動態平衡的狀態中，實現社會的柔性穩定。

(二)基層政府的訴求：政績顯現

公共文化服務體系建設的直接組織實踐者是基層政府?！皞鹘y以政府為主導的單一化的公共文化服務供給模式，是通過自上而下的公共行政管理路徑得以貫徹執行的?！盵9]基層政府是公共文化服務職能的直接承擔者，是嫁接國家與民眾的直接橋梁。這種單向性的公共文化服務供給模式導致民眾的公共文化訴求難以得到表達，并為政府所忽視，與此同時公共文化服務的考評權力也由上級政府所掌控，導致供給主體唯上不唯下。上級的行政壓力是基層政府進行公共文化服務體系建設的內在動因。而民眾的公共文化需求卻難以對基層公共文化建設產生實質性的促動效應。在基層政府眼里，進行公共文化服務只是完成上級政府交辦的行政任務，而非自身的公共服務職能。因此，公共文化服務供給也就只是按照上級政府的考核標準和目錄來進行，缺乏主動性和現實性。這種建設模式只有公共文化服務建設的表象，而缺乏公共文化建設的實效。在投入方式上，由于上級政府對下級政府的不信任，對基層公共文化建設多是設施輸入而非資金注入，職能部門只按照設施供給目錄進行選擇供給，而不能根據民眾的需求進行自我調整，造成文化供給與文化需求的脫軌，甚至是民眾的離場。另外，除了把公共文化服務外顯化以外，許多地方基層政府打著發展公共文化服務的幌子，邁著發展經營性文化產業的步子。這些都是政績驅動下的必然結果。

(三)社會的訴求：公共性培育

公共文化服務體系只是進行社會公共文化服務供給的機制和平臺，其關鍵在于為社會公共空間填充了實質化的內容。公共文化服務體系在進行公共文化服務供給時，其公共文化服務供給的內容、供給的方式、供給的過程都是國家與社會進行深層互動的結果。而進行公共文化供給的過程又是一個公共性培育的過程。民眾可以在公共文化建設過程中逐步發覺和認識到自身的社會主人公地位和意識，強化自身對社會公共事務的參與性和社會歸屬感。作為社會的一分子和社會力量的一部分，社會個體的價值和訴求能夠通過公共文化服務體系這一正式的社會表達渠道得以彰顯，并施加對社會公共文化事務的影響。這有助于社會自組織的培育，從而形成社會力量自我發展的趨向和發揮社會影響力的準確方式。正是在公共文化參與和共享過程中，社會的公共生活得以豐富和充實。與此同時，民眾公共意識也在這一互動與溝通過程中得以形成和凝結。公共文化服務體系供給的不僅是公共文化服務，更為重要的是以公共文化服務為載體的公共場域，培育著公民的社會公共參與意識和公共參與能力。公共文化生活的充實和豐富使得社會公共空間得到拓展，民眾的公共訴求和公共意識得以形成和表達，并逐步培育出一種新式的社會互動關系，推動著現代公民社會的形成。

(四)民眾的訴求：文化權益

公共文化服務體系通過公共文化基礎設施的完善和公共文化產品與服務的供給，來滿足民眾的基本公共文化需求，從而實現公民基本公共文化權益和享受基本公共文化福利的有效途徑?！凹涌旃参幕阵w系建設必須以民眾公共文化需求為出發點和落腳點。”[10]因此，在公共文化服務體系構建的過程中，應始終關注民眾參與公共文化建設的機制與網絡的建構，暢通民意的表達渠道，使民眾對公共文化的需求與期望在公共文化服務體系中切實得到實現?，F階段，中國還是以政府為主導的單向性公共文化供給模式，民眾在公共文化服務體系建設中的作用還難以得到充分發揮。這既是因公民文化參與意識薄弱，也存在公共文化參與機制缺失的原因。我們在進行公共文化服務體系建設的過程中要始終彰顯民眾的主體性地位和作用，不斷調動和刺激民眾參與公共文化建設的積極性，使公共文化體系在政府、社會、民眾的互動合作中形成。在進行公共文化服務供給時要廣泛收集民眾的意見和期盼，以民眾的需求和期盼作為公共文化生產的目標要求和價值導向，實現公共文化服務供需的無縫對接。具體而言，在公共文化服務體系中，一是要暢通民眾公共文化需求表達和參與渠道，將民眾的公共文化需求與期盼納入公共文化服務的決策議程;二是要強化民眾對公共文化服務的監督評估權，避免公共文化服務供給偏離民眾的需求方向;三是要強化民眾的公共文化服務問責機制，將群眾滿意度作為公共文化考核的核心指標，切實建立實現人民群眾文化權利和文化福利的體制機制。在公共文化服務體系中，民眾的文化表達權和話語權要得到充分彰顯，民眾的基本公共文化權益要得到充分實現。

三、現實回應:公共文化服務體系建設與社會重建

透過不同階段公共文化發展狀況與相應的公共文化治理方式的內在邏輯關系，我們可以清楚地發現，基于現實基礎上的公共文化治理方式對社會公共文化發展狀況起著決定性作用。而現代社會，國家與社會、政府與公民對公共文化服務體系的不同訴求，內在地決定著現代公共文化治理方式的基本架構。公共文化服務體系建設正是在回應各種訴求的過程中，實現著社會的重建與現代性的重構。

(一)以社會整合與價值重塑為統領

文化作為社會的一種柔性機制和社會資本，潛藏著教育的因素，發揮著引導人、教育人的社會功能。社會主義公共文化服務體系建設必須以社會主義核心價值體系為引領，對社會公共文化服務的形式和內容進行引導和規范，使社會主義核心價值引領文化建設，塑造社會主義新型公民。在中國進行公共文化服務體系建設必須充分彰顯其社會主義價值屬性，用社會主義文化引導人，鼓舞人，實現社會的文化整合。通過公共文化服務體系的建設，不斷豐富群眾的公共文化生活，提升人們的社會參與積極性，實現社會主義文化的大發展，大繁榮。通過豐富公眾的公共文化生活，實現社會的群體性互動，有利于構筑一個和諧穩定的“社會公共場域”[11](P129)，有利于人們形成較強的社會共同體意識，增強社會群體的自我組織化。這種公共性的增強促使社會公共事務的自我管理，逐步形成文明向上、和諧穩定的社會共同體，從而實現以社會公共性為基礎的現代性重構。

(二)以實現公民基本文化權益為基礎

公共文化服務體系建設是以現代公共服務型政府對于公民公共文化訴求和基本公共文化權益的實現為基礎的。在進行公共文化服務體系建設時必須充分尊重公民的公共文化需求，切實滿足民眾參與文化建設，享受文化發展成果的愿望。在進行公共文化服務體系建設時，要構建起民眾公共文化訴求的表達渠道，形成民眾參與公共文化建設的廣闊平臺，使民眾參與和融入公共文化建設的全過程。通過鼓勵和引導機制，調動民眾參與文化建設的積極性，參與文化活動的主動性，不斷活躍社會公共文化氛圍。滿足民眾的公共文化需求還要不斷豐富公共文化服務的供給內容，創新公共文化供給方式，實現民眾公共文化的全面共享。一是要通過信息共享平臺來掌控文化民意導向，實現公共文化的供需對接，提升文化資源的利用效率。二是要豐富公共文化供給內容，供給一些民眾喜歡和需要的文體活動和職業技能培訓。三是要構建文化資源的共享機制，讓文化資源流動起來。通過文化資源共享網絡體系和平臺，使民眾能主動了解和享受高質量、高水平的文化大餐，參與各種文化互動。公共文化服務體系正是在公民社會進行文化互動合作的文化治理中，培育著民眾的社會公共性，促動著民眾的自我組織化和市民社會的形成。

(三)以破除傳統的公共文化供給模式為導向

在現代社會，為民眾提供基本、公平的公共文化服務已然成為現代政府的基本職責。構建公共文化服務體系就是要打破原有傳統陳舊的公共文化供給模式，破除實現公共文化高效供給的體制機制障礙，暢通公共文化服務供給渠道，實現公共文化的多元綜合治理。因此，在進行公共文化服務體系建設時要始終明確以保障公民的基本公共文化權益實現為邏輯前提，凸顯公共文化服務體系的普惠性與包容性。在進行公共文化服務體系建設時，一是要轉變國家政府壟斷包辦式的公共文化供給模式，實行多種資源、多個主體的協調治理。二是要構建公民、社會與政府的互動平臺，實現文化服務信息的互動交流，實現公共服務供給與需求的有效對接。三是在進行公共文化服務體系建設時，特別要理順和強化基層農村的公共文化建設，使城鄉公共文化建設得到協調統籌發展，實行社會的文化公平與正義。公共文化服務體系的建設正是在實現社會文化公平的同時，培育著社會公民的公平與正義的價值理念，構筑著社會現代性的基本價值內核。

(四)以公共文化資源的優化整合與配置機制為核心

公共文化服務體系作為現代社會公共文化治理的整體性架構，必須把公共文化資源的優化整合與配置作為核心機制加以建構。在進行公共文化服務體系建設時，通過對公共文化建設的科學規劃、合理建設，來優化整合社會公共文化資源，切實發揮有限資源的最大效益。與此同時，公共文化服務體系還要建立起引導和激勵社會力量參與公共文化建設有效機制，吸納和整合各種社會資源參與公共文化建設，實現公共文化資源的多樣性，公共文化建設主體的多元化。在進行公共文化資源配置時，要搭建起政府、社會、群眾間的互動交流平臺，實現社會信息的充分溝通，促使公共文化資源的流向能夠充分體現民意的導向。[12]在公共文化服務供給的種類和方式上，要充分吸納社會各個層面的意見和建議，切實滿足人民群眾的需求，發揮各主體在公共文化建設中的主動性和創造性，實現公共文化服務需求與供給的無縫對接。公共文化服務體系作為一種制度安排和內在機制，只有充分實現公共文化資源有效整合和調配，構建起多元文化治理模式，才能真正建立起“大社會、小政府”的社會基本架構。[13](P61)

總之，公共文化服務體系建設要以公共文化服務供給為載體，以社會核心價值體系為統領，以滿足民眾的公共文化需求為導向，構筑起國家、社會與公民的互動平臺與交流機制。通過豐富和拓展民眾的公共文化生活，促進公共文化場域的形成，并在互動中培育社會公共性認同，形成較強的社會共同體意識和現代公共精神，真正實現以文化重建來實現社會重建和現代性重構的目的。

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