試析農村土地流轉中矛盾糾紛問題現狀及對策

王健

（曲阜師范大學，山東日照276826）

隨著農村剩余勞動力的大量轉移和城市化進程的加快，土地進入市場進而進行規范有序的流轉成為當下土地承包戶的必然選擇。“農村土地流轉特別是承包經營權的流轉有利于土地價值的實現，促進農村產業結構和就業結構的變化，進而可以提高土地效益和土地利用率，”①轉變農業種植結構，也是適應我國城市化和工業化道路的必然選擇。

一、土地流轉基本概念及類型

土地流轉的實質是指土地承包經營權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶在不改變土地所有權權屬和土地用途的前提下將土地承包經營權全部或部分轉給其他農戶或經濟組織行使一定權利的民事法律行為。在土地流轉過程中要堅持不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益等三項原則。土地承包經營權的流轉在實踐中主要有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等五種基本形式。

轉包是指土地承包方將全部或部分土地承包經營權在一定期限內轉給同一集體經濟組織內的個人或經濟組織從事農業生產經營的民事行為。

出租是指土地承包方將全部或部分土地承包經營權在一定期限內租賃給他人從事農業生產經營活動。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。

轉讓是指原土地承包方將土地承包經營權全部出讓給他人或經濟組織從事農業生產經營活動。轉讓后，原土地承包關系終止，承擔的相應權利和義務也同時終止。

互換是指土地承包方之間為了一定需要或其它原因，對于在同一集體經濟組織內的承包地進行交換，同時相應承擔的權利和義務關系也相應變更。

入股是指土地承包方將自己的承包地作為股權，自愿進行農業合作生產經營，或是入股成立股份公司或合作社等，農戶土地作價為股權，并按時獲得一定收益。

二、農村土地流轉過程中的矛盾糾紛現狀及產生原因

一是因政策變化引起的矛盾糾紛。隨著國家對農民政策扶持和惠農措施逐年加大，特別是在國家取消農業稅并發放種糧補貼款后，農民從土地上獲得的收益也逐年增多。但在實施惠農政策前，許多農民就將土地轉包他人或以入股等方式進行流轉，流轉金普遍不高，面對著現有政策對種糧農民的優惠待遇，許多將土地進行流轉的農民出現反悔行為。此時，得到土地的農戶或經濟組織往往會出于自身利益的因素考慮，不愿意返還土地或是增加流轉金數額，往往造成較為顯著的矛盾沖突。

二是土地性質改變引發的矛盾糾紛。國家對基本農田保護是一貫嚴格并予以堅決制止隨意改變用途的。但在實際中，“土地流轉過程中，承包人改變土地用途，破壞性流轉突出”②有些農戶承包的土地隨著近年來城市化發展和房地產市場火爆行情，許多原有近郊甚至在公路主干道兩側的農田走向土地市場，有些承包方私自改變原有土地用途，造成土地既使在流轉期到期后，無法再進行耕種。既使已經改變性質的流轉土地有時可以通過合法手續獲得通過，但往往與原土地承包方相互間補償標準出現失衡，甚至原土地承包方在不知情的情況下土地就被轉讓出去，作為土地實有者卻無法獲得應有的補償，引發矛盾問題。

三是集體土地流轉收益不均產生的矛盾糾紛。在村集體中，往往會預留一部分機動地，包括一些村集體擁有的山林、荒灘、道路、河流等集體資源、資產，在大面積的土地流轉過程中，村集體往往會獲得較高的收益。由于現有村民自治制度中的權力不透明化現象在我國廣大農村地區依然較為普遍，集體土地流轉收益往往得不到合理的分配，造成矛盾糾紛問題的出現。

另外，在土地流轉過程中，由于合同簽訂不明確、土地界限不明、土地調整混亂造成土地經營權證不統一等問題的存在，“還由于部分基層干部缺乏對土地承包、土地流轉政策法律等方面的正確認識，在具體操作過程中，難以正確執行國家的政策及法律，引發了各種土地糾紛。”③但多是個案，只要通過合適調解途徑或是司法程序往往會得到較圓滿的解決。

三、農村土地流轉過程中的矛盾糾紛解決措施探析

一是要做好流轉土地主體確認，嚴防因主體不明造成無效土地流轉行為的發生。做好流轉土地的主體確認對于在發生矛盾糾紛處理過程中有至關重要的作用。根據《農村土地承包法》等相關法律規定，承包方是本集體經濟組織的農戶，而且縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。然而，土地流轉是民事法律行為，流轉的客體是作為用益物權的土地承包經營權，還應當符合《物權法》之規定。既然村集體以家庭為一個單位發包，按成員數平等分配土地面積，那么，農戶內部各成員實際上是按份享有土地承包經營權。在土地流轉過程中就要把握好對權益共有人的利益保護，在土地流轉過程中尤其要做好對土地主體確認，可以減少許多不必要的麻煩。對于有些集體所有土地更要嚴格遵循相關法律規定，堅持以《村民委員會組織法》和《土地管理法》有關規定。對集體內部土地資源進行對外流轉，要經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉鎮政府同意。因此，在土地流轉過程中，要嚴格遵循相關規定，作為村集體土地的流轉要嚴格遵循相關法定程序。

二是針對政策變化引起的矛盾糾紛問題，要采取靈活性方式予以對待。主要表現在糧食直補款的歸屬問題。作為一項惠農政策，國家和政府初衷是為了鼓勵種糧農民而實施的。對于糧食直補款項的性質，目前并沒有一個明確的說法。“從本質上來講，糧食直補款是國家為了增加農民收入給予農民的一種行政補貼，屬于公益補助。”④但到底補助款應該是原土地承包方為標準還是現種糧人為標準，存在較大爭議。但大多數傾向于現土地實際耕種人所有，政策出臺的初衷是對種糧農戶的種糧補貼，提高種糧積極性設立的，既然原土地承包方不愿意種植糧食，理應當由實際耕種者所有。在該項政策出臺之前，土地流轉的價格往往過低，但隨著國家惠農政策的不斷出臺，這時原土地承包方往往會出現心理不平衡。根據《合同法》公平原則，適當提高流轉金水平，讓原土地承包方提高收益，避免出現大的矛盾問題。

三是要強化對土地流轉工作的監管力度，嚴格避免流轉過程中的不當行為。首先針對村集體預留的機動地和其它集體資產資源的流轉，要嚴格按照《村民委員會組織法》和《土地管理法》等法律規定，嚴防流轉過程中的“暗箱操作”，對于違反相關法律規定的村集體負責人要堅決予以嚴懲。其二要進一步加強土地流轉信息服務中心建設。要建立土地流轉信息平臺，建立土地流轉過程的的競爭機制，提高流轉土地價格，盡最大可能讓農戶受益，并積極引導廣大農戶通過多種方式參與土地流轉，爭取最大收益。其三還要加強對土地流轉過程中矛盾糾紛化解機制建設。在鄉鎮政府一級通過專業化矛盾糾紛調解組織，堅持矛盾糾紛排查調處工作，防止出現大的過激行為的發生。

注 釋：

①劉曉霞，周軍.我國土地流轉中存在的問題及其對策[J].當代經濟研究，2009，（10）：64.

②梅福林.我國農村土地流轉的現狀及對策[J].決策參考，2006，（10）：46.

③呂曉燕. 農村土地承包糾紛不容忽視[J]. 調研探索，2004，（8）：32.

④涂遙，付聰.農村土地承包經營權流轉糾紛問題研究[J].求實，2010（7）：82.